Um novo pacote de medidas que é construído “assumidamente ao contrário” do PRR, ainda sem envelope financeiro previsto, mas com reformas que vão além dos limites desta legislatura. Foi assim que Luís Montenegro apresentou o novo programa de recuperação e resiliência português — o “PTRR” –, ainda sem especificar ao pormenor as medidas que quererá adotar, uma vez que essas precisarão do envolvimento de “todos” neste novo “debate nacional” — os partidos e o novo Presidente, António José Seguro, estarão reunidos com o Governo já na próxima semana.

A primeira novidade, e a característica que coloca o PTRR longe dos moldes do PRR construído nos tempos da pandemia, é que não há previsão das verbas que serão gastas, nem decisões exatas sobre quais serão as origens dessas verbas — para já, poderá ser um cocktail de montantes europeus e nacionais que deverão impactar seriamente os “cenários macroeconómicos” dos próximos anos, incluindo a dívida pública e possivelmente o défice.

A “filosofia” dos programas será assim “diferente”, ou, nas palavras do primeiro-ministro no final do Conselho de Ministros desta quinta-feira, “exatamente e assumidamente ao contrário”. Ou seja, primeiro será feito o levantamento das necessidades e medidas a tomar e só depois definido o envelope financeiro que será preciso usar, em vez de se saber primeiro o pacote disponível e decidir depois ao que será alocado. “Ao contrário de outros programas, não vamos começar por definir um valor e depois procurar o que tem de ser feito para gastar esse valor”, avisou.

Outra diferença: “Não estamos a tentar pagar investimento público que não se fez nos últimos anos. Ao contrário do PRR, não vamos direcionar de forma inicial todo o investimento ou quase para a administração pública”.

A grande dúvida é sobre como será financiado o grande pacote de medidas que Montenegro quer que se apliquem além desta legislatura e até 2034. O Governo “não exclui nenhuma” fonte de financiamento e está aliás a “trabalhar em muitas ao mesmo tempo”, tendo Montenegro mencionado os mecanismos europeus de ajuda a acontecimentos e fenómenos extremos, a possibilidade de reprogramar o PRR na parte ainda disponível, a alocação de parte do financiamento europeu com fundos para os próximos anos para simultaneamente cumprirem os objetivos de coesão e recuperação, e o acesso das autarquias ao Banco Europeu de Investimentos.

Nessa contabilidade entram vários fatores: desde logo, o facto de o Governo ter de entregar à Comissão Europeia, até final de abril, o levantamento das despesas únicas (ou seja, que não são estruturais nem se repetem) associadas à catástrofe, para que possam ser excluídas da avaliação orçamental e assim evitar que sejam tidas em conta para o procedimento por défice excessivo.

Além disso, a possibilidade de reprogramar o PRR é limitada, como explicava aqui o Observador, e é preciso ainda ativar o Fundo de Solidariedade Europeu, tendo o Governo um prazo de doze semanas para fazê-lo, depois de contabilizados os prejuízos.

Depois entram as verbas nacionais, ainda com incerteza sobre os efeitos que esta variável terá sobre as contas públicas: será preciso fazer “escolhas do ponto de vista setorial” nos próximos Orçamentos do Estado — “o facto de serem definidas prioridades vai obrigar cada área setorial a conciliar a sua disponibilidade com as escolhas a fazer nos próximos anos”. Será possível “aproveitar os saldos da execução orçamental” e aceder a envididamento público.

Com avisos: “Não vamos sacrificar nada, vamos aproveitar a nossa capacidade disponível na exata medida em que for adequada, não colocando em causa o equílibrio das nossas finanças”. Não vai haver nenhuma “limitação” a nível de objetivos da dívida pública; “estaremos agora abaixo de um rácio de 90%, o que permite poder-nos financiar-nos a taxa de juro baixa sem nenhuma obrigação acrescida”, justificou Montenegro.

No documento que enviou às redações resumindo os moldes já conhecidos do programa, o Governo escreve que a “definição e programação do financiamento —  volumes totais e específicos de despesa, prioridades, calendarização, e distribuição por fontes de receita” constarão do pacote final, sendo que uma estimativa ainda “preliminar e incompleta” poderá estar disponível até ao final de março de 2026.

“Em qualquer caso, a dimensão da catástrofe e da destruição causada é enorme, colocando em causa as metas e pressupostos dos cenários macroeconómicos e das contas públicas para os próximos anos, muito especialmente no ano em curso, que já era muito desafiante por si só. O efetivo impacto no saldo orçamental e dívida dependerá do volume de despesa, distribuição anual, e fontes de receita mobilizadas”, começa por ler-se.

“O impacto é agravado pelos efeitos da catástrofe na receita fiscal e contributiva, na despesa com os apoios aprovadas a pessoas e empresas, e o efeito no PIB nominal. É inevitável uma deterioração do saldo orçamental e do rácio da dívida pública. Deve manter-se o objetivo de contas públicas equilibradas, excluindo o impacto do PTRR”, avisa o Governo.

Por perceber fica se será preciso, feitas as contas, avançar mesmo com um orçamento retificativo, mesmo que a Comissão Europeia permita a Portugal retirar o seu impacto do cálculo do défice e da despesa primária. Para já, esta semana, Luís Montenegro afastava essa necessidade — “ainda não encontrámos nenhuma justificação” — perante a disponibilidade de José Luís Carneiro para aprovar um eventual documento.

A intenção do Governo de definir primeiro as medidas e só depois o envelope financeiro mereceu já um elogio do Presidente da República, que disse compreender tanto as circunstâncias em que António Costa teve de acelerar o planeamento do PRR, em plena pandemia, como as circunstâncias atuais, em que Montenegro pode ser “prudente” e “começar pelas bases, em vez de pelo telhado“. Pediu, ainda assim, “transparência” ao Governo neste processo, explicando sempre à população o que está a fazer (e porquê).

Programa em três fases e com menos burocracia

Para já, o objetivo da apresentação foi o de “lançar um debate nacional” em que Montenegro diz querer contar com todos, incluindo dos partidos no Parlamento — que terão de viabilizar algumas destas medidas — ao Presidente atual e ao Presidente eleito, passando por autarcas e parceiros sociais. Já na próxima semana, confirmou, estará reunido com os partidos e com António José Seguro, destacando já que o documento inicial inclui não só muitas das medidas que os partidos já têm defendido, mas também pontos que Seguro tem destacado publicamente. A fase de auscultação nacional durará até 19 de março.

A ideia será ter a versão final do pacote aprovada em abril, dividindo-se depois em três fases: de curto prazo, até ao fim deste ano, focada sobretudo na recuperação das pessoas e empresas; médio prazo, nesta legislatura e até 2029; e objetivos de longo prazo também para a legislatura seguinte e o início da outra (até 2034, horizonte do próximo quadro financeiro plurianual da UE).

O PT-RR será assim, segundo a apresentação de Montenegro, “um programa de longo alcance” com três pilares. Primeiro a recuperação, levando apoio imediato a quem sofreu danos e reconstruindo com máxima rapidez possível, e tendo em atenção a recuperação de infraestruturas de transportes ou sistemas de abastecimento e saneamento de águas ou resíduos, ou infraestruturas na Saúde, Educação ou Defesa, apoios à reconstrução de casas, empresas e setores agrícola, pescas e florestas.

Em segundo lugar, a resiliência, focada nas infraestruturas, planeamento e capacidade de adaptação em várias frentes, da ambiental à cibersegurança. “Temos cada vez mais de estar preparados para enfrentar grandes riscos hídricos”, avisou o primeiro-ministro, recuperando programas já conhecidos como o programa para a Floresta 2050 e o “Água que Une”.

E antecipou também as primeiras medidas mais concretas: haverá “reformas imprescindíveis no INEM e na Proteção Civil” (“com mais profissionalização e integração ou articulação de competências técnicas e operacionais do Estado (incluindo AGIF, IPMA, APA, Forças Armadas)”, lê-se no documento enviado às redações. De resto, além dos vários programas já mencionados, muito do que se pretende do terceiro pilar — o da transformação, a somar aos da recuperação e resiliência — é conciliá-lo com os objetivos “reformistas” do programa e da agenda transformadora do Governo.

Quanto aos princípios pelos quais quererá orientar a aplicação deste programa, serão os da reforma do Estado, adiantou: menos burocracia, mais controlo a posteriori, com fiscalização e maximização do uso de capacidades digitais e procedimentos que possam “facilitar a vida das pessoas e agentes económicos”. “Será uma jornada de transformação e recuperação longa, exigente, mas que já começou e tem de ter continuidade rapidamente nos três planos”, antecipou.

As medidas já conhecidas (que aproveitam o programa do Governo)

O documento-síntese apresenta o PTRR como um programa que quer recuperar o país, mas também reforçar a sua resiliência (a nível nacional e não só nas zonas agora afetadas) para enfrentar “eventos adversos de larga escala, como os incêndios florestais, fenómenos climáticos extremos (tempestades, secas, inundações, ondas de calor), sismos e disrupções massivas (apagões, ataques físicos ou cibernético a infraestruturas críticas) no acesso a setores críticos como energia, comunicações, abastecimento de água, saneamento e resíduos, e na garantia da continuidade do fornecimento dos serviços públicos essenciais (saúde, educação, mobilidade)”.

“O PTRR é coerente e articulado com o Programa do XXV Governo e sua Agenda Transformadora, mas não esgota o respetivo conteúdo e esforços de execução”, acrescenta o Executivo. E, na comparação com o PRR, diz que é “distinto” deste mas que deve “beneficiar das lições e da aprendizagem dos erros na conceção e execução deste”.

O Governo promete que existirão mecanismos de transparência e acompanhamento público do PTRR, numa plataforma na internet, e adianta que a fiscalização legal e financeira do programa contará com uma equipa destacada da Inspeção Geral de Finanças. Seria também “útil”, como Montenegro já tinha antecipado no debate quinzenal, a criação de uma Comissão Eventual no Parlamento para o seu acompanhamento.

O documento elenca as medidas de recuperação já conhecidas e mais imediatas, assim como o recurso aos já conhecidos programas “Água que Une” (para gestão mais integrada das bacias hidrográficas ou o reforço da inspeção destas infraestruturas) e o programa para a floresta 2050 (incluindo a reforma legislativa para agregar e gerir a propriedade rústica florestal, por exemplo). Quanto aos riscos sísmicos, detalha que se deve rever e atualizar a legislação nacional, aprofundar a cobertura sísmica dos imóveis ou elaborar um plano de reação a um evento sísmico grave.

No que diz respeito à resiliência energética, é preciso “reforçar a segurança das fontes de abastecimento que assegure a soberania, diversidade e redundância, incluindo comunidades de energia renovável e autoprodução”, e investir na rede elétrica de transporte e distribuição de eletricidade — “nomeadamente a partir das conclusões do Estudo que incluirá a avaliação do enterramento de linhas em áreas críticas”.

O Governo também quer instituir um teste de stress nacional periódico e obrigatório, ao sistema energético, com simulação de cenários extremos. E criar uma rede crítica de reserva de energia para emergência, incluindo o posicionamento estratégico de geradores para uma resposta rápida.

A aposta na resiliência das comunicações móveis incluirá uma “ponderação” também de soluções de enterramento progressivo, uma “solução para o futuro do SIRESP“, ponderando o estudo independente que o Governo diz que estará concluído neste mês de fevereiro, e entregando a cada freguesia um telefone SIRESP, um telefone satélite e uma ligação de dados Starlink (a rede de Elon Musk). E mais resiliência na comunicação com a população, implementando um sistema de alerta público “com base na tecnologia cell broadcast” e garantia da cobertura de rádio. Serão revistos os procedimentos de comunicação de catástrofe à população, via Governo e Proteção Civil.

Será ainda preciso criar uma resposta de alojamento urgente para estes casos, ponderando soluções em monoblocos. Nas infraestruturas, o já conhecido levantamento das condições de segurança de estradas, pontes, barragens e diques que o ministro da pasta, Miguel Pinto Luz, já tinha ordenado. Prevê-se ainda um reforço do combate aos riscos de cibersegurança, o combate ao despovoamento dos territórios de muito baixa densidade, uma “avaliação” da criação de um fundo de catástrofes e sismos e um “eventual alargamento” do Fundo de Emergência Municipal.

Quanto ao pilar da transformação, o Governo defende que o PTRR não se deve “confundir, nem absorver, nem desvalorizar” o programa do Executivo, sendo que as reformas que já estavam previstas são “consistentes” com as intenções do novo programa.

Alguns exemplos: o PTRR deve servir como “balão de ensaio” da “guerra à burocracia” prevista na reforma do Estado; na Educação e Ensino Superior a oferta deve ser orientada para as necessidades “estratégicas” da economia, incluindo o desenvolvimento regional; a rede de Ensino Superior deve ser reforçada com projetos já em preparação, como a criação da Universidade de Leiria e do Oeste e da Universidade Técnica e do Porto.

Na Habitação, prevê-se uma “aceleração” da execução dos projetos de investimento em habitação pública já previstos e a promoção de soluções estruturais para alojamento em situações de calamidade.

Governo pode precisar de trabalhadores imigrantes, mas não quer “porta aberta”

O Executivo admite ainda que o PTRR e a necessidade de reconstrução das regiões afetadas “são uma oportunidade de aplicação da política de imigração regulada e humanista desenvolvida pelos XXIV e XXV Governos, sem necessidade de “novos canais” ou “regresso à manifestação de interesse”: soluções de “porta aberta” gerariam riscos elevados de falta ou indignidade de condições de trabalho, de alojamento e de integração.

“A política migratória vigente em Portugal desde junho de 2024 – nem “portas escancaradas”, nem “portas todas fechadas” – tem abertura à imigração, havendo propostas de trabalho e condições de integração”, frisa o documento, que diz que será monitorizada a necessidade de mão de obra para que isto não seja “restrição à execução” do programa, assumindo que a prioridade será contratar no mercado interno.

“Caso subsista necessidade de mão-de-obra vinda do estrangeiro, recorrer-se-á aos canais existentes e alargados pelo Governo”, lê-se no documento-síntese, falando na rede consular ou no protocolo de migração laboral regulada (a chamada “via verde da imigração”).

O Executivo inclui ainda medidas que têm a ver com o já previsto investimento em defesa, incluindo os investimentos em equipamentos de uso duplo (militar e civil) que facilitem uma resposta a estas situações; o desenvolvimento de capacidades que reforcem o uso das Forças Armadas nestes cenários e o reforço das capacidades de ciberdefesa.