Portugal e o futuro da União Europeia

05 Junho 2018135

A Zona Euro é um travão virtuoso à falta de transparência das contas públicas e ao enviesamento dos políticos a favor de défices e ao adiamento de reformas. Ensaio de Aníbal Cavaco Silva.

Versão portuguesa do ensaio “Portugal and the Future of the European Union”, Brown Journal of World Affairs, Spring/Summer 2018, Volume XXIV, Issue II.

Quando, em Outubro de 2012, Thorbjørn Jagland, então Presidente do Comité Nobel, anunciou que a União Europeia (UE) seria a laureada desse ano com o Prémio Nobel da Paz, sublinhou os êxitos extraordinários que estiveram na base da decisão: mais de seis décadas de contributos para a paz, a reconciliação, a democracia e os direitos humanos na Europa.

O comunicado lido por Jagland reconhecia as “graves dificuldades económicas” por que passava então o maior bloco económico do mundo, mas sublinhava que o Comité preferia destacar o “efeito estabilizador desempenhado pela UE” para transformar a maior parte da Europa num “continente de paz”.

Desempenhava, nessa data, as funções de Presidente da República Portuguesa. Fiz um comunicado a saudar a decisão e a apelar a que “a União continue a ser um modelo de paz e de cooperação solidária” e a alertar que “egoísmos nacionais” não podiam prevalecer sobre o espírito fundador das Comunidades. Nesse espírito estava indubitavelmente a coesão, palavra central na construção europeia, sobretudo após 1981, com a adesão da Grécia, e 1986, com a adesão de Portugal e de Espanha.

De facto, não é possível compreender o mais longo período de paz e de cooperação da História da Europa sem ter em conta o papel que a solidariedade e a coesão desempenharam na construção da UE.

Da mesma forma, não é possível compreender a História recente de Portugal sem reconhecer o carácter estruturante da integração europeia para o desenvolvimento económico e social do País.

Portugal tornou-se membro da então Comunidade Económica Europeia em 1 de Janeiro de 1986, 55 dias depois de eu tomar posse como primeiro-ministro, função que exerci até 28 de Outubro de 1995.

Nos primeiros 10 anos após a Revolução dos Cravos, em Abril de 1974, o País tinha vivido em intensa instabilidade política e recorrido a dois resgates financeiros junto do Fundo Monetário Internacional (FMI). As instituições internacionais não acreditavam na capacidade de Portugal para vencer as dificuldades estruturais e recuperar do atraso de desenvolvimento em relação aos países europeus.

Portugal foi largamente beneficiário da integração, não apenas pelo apoio dos fundos estruturais comunitários que permitiram o desenvolvimento do País, mas porque as profundas reformas internas realizadas libertaram a economia e a sociedade de uma excessiva presença do Estado.

A adesão foi um passo histórico e determinante, sem o qual teria sido muito difícil recuperar e caminhar no sentido da convergência com a Europa. A adesão marcou uma opção clara pela economia de mercado e de afastamento da tendência socializante que estava inscrita como objetivo na Constituição da República e que marcara o pós-Revolução, com nacionalizações em massa e ocupações de terras que haviam afastado os empresários e delapidado a riqueza nacional.

Por outro lado, se a democracia fora um requisito necessário para a adesão, a consolidação da democracia seria um benefício da adesão. A confiança gerada pela estabilidade política da década 1985-1995 e pelos quatro acordos de concertação social negociados entre o governo e as confederações sindicais e patronais permitiram fazer da adesão um caso de sucesso.

Num tempo de mudanças na Europa de dimensão histórica – a queda do Muro de Berlim e a subsequente reunificação da Alemanha, o desmoronamento dos regimes comunistas do leste europeu, a dissolução da União Soviética e a guerra da Jugoslávia – o sucesso da integração portuguesa deve-se, em boa medida, à coincidência temporal entre a adesão e o fim da instabilidade política que marcara o decénio anterior.

Portugal foi largamente beneficiário da integração, não apenas pelo apoio dos fundos estruturais comunitários que permitiram o desenvolvimento do País, mas porque as profundas reformas internas realizadas libertaram a economia e a sociedade de uma excessiva presença do Estado e estabeleceram um clima de confiança favorável ao investimento e à dinamização da sociedade civil. Entre 1986 e 1995 a economia portuguesa cresceu à taxa média de 4 por cento ao ano, contra 2,4 por cento do conjunto da União Europeia, apesar da recessão que atingiu a Europa em 1992/93. No mesmo período, o rendimento per capita, corrigido das paridades de poder de compra, subiu de 56,2 para 68,3 por cento da média dos então 15 Estados-membros, um aumento só ultrapassado pela Irlanda. Através de uma negociação firme e permanente, Portugal aproveitou bem as oportunidades abertas pela adesão.

Quando voltei a exercer funções públicas, como Presidente da República, em 2006, a UE era já bastante diferente daquela que eu conhecera enquanto governante, resultado sobretudo do grande alargamento de 2004 para o leste europeu e da entrada em circulação da moeda única, o Euro, à qual Portugal aderiu desde o primeiro momento. A crise financeira internacional de 2008 mergulhou a economia da UE numa profunda recessão, a que se seguiu a grave crise da dívida soberana, ameaçando a estabilidade da União e a irreversibilidade da Zona Euro.

O Governo que aplicou o programa teve a coragem de não iludir as pessoas, de enfrentar os problemas de frente, adotando medidas que, sendo necessárias, se revelaram socialmente duras e politicamente difíceis.

Em Maio de 2011, Portugal teve de subscrever um Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF) com a troika formada pela Comissão Europeia, pelo Banco Central Europeu (BCE) e pelo FMI. Estas entidades emprestaram a Portugal 78 mil milhões de euros para que o País pudesse ultrapassar a situação de emergência financeira em que se encontrava, juntando-se então à Irlanda e à Grécia, que já tinham sido objeto de resgates.

Quando terminei as funções de Presidente da República, em Março de 2016, Portugal já tinha começado a recuperar dos anos dificílimos de austeridade, em que os Portugueses mostraram uma resistência incrível e sentido patriótico. O Governo que aplicou o programa teve a coragem de não iludir as pessoas, de enfrentar os problemas de frente, adotando medidas que, sendo necessárias, se revelaram socialmente duras e politicamente difíceis. Contudo, os Portugueses não se deixaram atrair pelos populismos eurocéticos, conservando sempre uma clara maioria de apoio ao projeto europeu. Ao fim de três anos, Portugal retomou a rota do crescimento económico e o PAEF foi dado por concluído com sucesso.

As secções que se seguem explicam como Portugal fez da adesão à UE um sucesso e porque falhou depois no cumprimento das exigências de membro fundador da Zona Euro. É também analisado o debate em curso nas instituições europeias sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária (UEM), assim como a posição de Portugal. O grande desafio que os líderes europeus enfrentam é o de tornar a Zona Euro – o núcleo duro do projeto europeu – mais forte, mais justo e capaz de contribuir para a estabilidade do sistema financeiro internacional.

Portugal membro da União Europeia

Ao longo de mais de 30 anos de pertença à UE, Portugal foi sempre um participante ativo e construtivo na vida comunitária, aberto a novos passos de aprofundamento do projeto de integração. Houve sempre a preocupação de colocar a defesa dos interesses nacionais no quadro do interesse comunitário e não numa linha egoísta e nacionalista.

Em 1994, no final dos seus mandatos como Presidente da Comissão Europeia, Jacques Delors designou Portugal como “o bom aluno”, uma expressão que quis justamente evidenciar que o País tinha sabido ultrapassar as desconfianças e conquistar o respeito das instituições comunitárias. Era considerado, unanimemente, como um parceiro sério, estável, solidário. Delors chegou mesmo a afirmar que Portugal participava na integração europeia como se tivesse sido um dos seus fundadores.

Delors designou Portugal como “o bom aluno” e chegou a afirmar que o País participava na integração europeia como se tivesse sido um dos seus fundadores

Em Portugal existiu sempre uma ampla convergência estratégica entre os principais partidos políticos e parceiros sociais quanto à importância da pertença à UE. O consenso entre órgãos de soberania quanto ao assunto nunca foi quebrado. Não emergiram movimentos nacionalistas e eurocéticos.

A posição de Portugal como país responsável, credível, gerador de consensos e de pontes, permitiu eleger, em 2004, um português para Presidente da Comissão Europeia, José Manuel Durão Barroso, cargo que exerceu durante dois mandatos. Se a credibilidade de Portugal foi beliscada pelo resgate financeiro de que foi objeto em Maio de 2011, o País soube recuperar a confiança dos seus parceiros através do cumprimento rigoroso das regras europeias, o que permitiu, já em 2017, a eleição do ministro das Finanças, Mário Centeno, como Presidente do Eurogrupo.

Portugal, esteve na linha da frente dos que apoiaram os “pequenos-grandes passos” de aprofundamento do projeto europeu, revelando vontade política e capacidade reformista para se adaptar às mudanças. Foi membro fundador da Zona Euro e fez parte do primeiro grupo de sete países Schengen que anteciparam a livre circulação de pessoas.

Portugal foi um firme defensor do princípio da igualdade entre os Estados-membros e do respeito pelas identidades nacionais, pela diversidade cultural e pelas instituições próprias de cada país, desde que isso não colocasse em causa os interesses fundamentais do conjunto.

Portugal sempre foi favorável a uma Comissão Europeia forte e contra as tentativas mais ou menos sub-reptícias de a enfraquecer. Enquanto instituição independente que representa o interesse geral comunitário, a Comissão deve ser a garantia de que os interesses dos países pequenos e médios não são ignorados. Em várias ocasiões defendi o reforço dos poderes da Comissão e portanto do método comunitário, em detrimento do método intergovernamental do Conselho de Ministros.

Se a credibilidade de Portugal foi beliscada pelo resgate financeiro de que foi objeto em Maio de 2011, o País soube recuperar a confiança dos seus parceiros através do cumprimento rigoroso das regras europeias, o que permitiu, já em 2017, a eleição do ministro das Finanças, Mário Centeno, como Presidente do Eurogrupo.

Tive oportunidade de o afirmar muito claramente em Florença, em Outubro de 2011, numa conferência que pronunciei a convite do Instituto Universitário Europeu sobre as lições da crise, num momento em que um diretório franco-alemão desvirtuava o funcionamento da União Europeia, pressionando outros Estados-membros e a Comissão:

“A deriva intergovernamental está a contaminar o funcionamento institucional da União Europeia. (…) Vamos constatando a emergência de um diretório, não reconhecido, nem mandatado, que se sobrepõe às instituições comunitárias e limita a sua margem de manobra. Este é um caminho errado e perigoso. Errado por que ineficaz. Perigoso por que gerador de desconfianças e incertezas que minam o espírito da união.”

A credibilidade alcançada por Portugal foi decisiva em diferentes momentos, permitiu defender com eficácia o interesse nacional e ter iniciativa de soluções inovadoras à escala comunitária para responder a problemas específicos do País. São disso exemplo o reforço da Coesão Económica e Social e o conceito de Regiões Ultraperiféricas, que fundou os programas de apoio aos arquipélagos da Madeira e dos Açores.

Um dos maiores contributos dados por Portugal nestas décadas, alinhado com a Espanha, a Grécia e a Irlanda, foi o de tornar a Coesão Económica e Social um pilar fundamental da construção europeia, colocando-a em paralelo com a criação e desenvolvimento do Mercado Interno e da União Monetária.

A Coesão Económica e Social diz respeito ao objetivo de redução das disparidades entre os níveis de desenvolvimento das diferentes regiões e do atraso das regiões menos favorecidas. Tem uma dimensão redistributiva, inscrevendo-se na lógica da solidariedade que é timbre da UE e que beneficia a Comunidade como um todo, não apenas do ponto de vista do crescimento económico, mas também da harmonia social e do fortalecimento político.

Ainda que o caminho da convergência entre as economias dos Estados-membros esteja longe de estar terminado, não restam dúvidas de que o investimento na coesão permitiu reforçar o sentimento de pertença dos cidadãos a uma mesma comunidade.

O primeiro impulso às políticas de coesão social, em paralelo com a realização do Mercado Interno, foi dado pelo Ato Único Europeu, aprovado em Dezembro de 1985, no primeiro dos 28 conselhos europeus em que participei como primeiro-ministro.

O designado Pacote Delors I, aprovado em 1988, e o Pacote Delors II, aprovado em 1992, deram expressão ao aumento significativo dos fundos estruturais do orçamento comunitário para a promoção da coesão económica e social. Revelaram-se determinantes para o desenvolvimento de Portugal, sem dúvida, mas também para que a União Europeia, pela imagem de prosperidade, se tornasse um elemento incontornável no futuro do continente europeu, como se viria a provar pelo alargamento aos países da Europa Central e Oriental.

Ainda que o caminho da convergência entre as economias dos Estados-membros esteja longe de estar terminado, não restam dúvidas de que o investimento na coesão permitiu reforçar o sentimento de pertença dos cidadãos a uma mesma comunidade e tornar a UE não apenas um importante bloco económico, mas sobretudo um referencial de desenvolvimento.

Na sequência do desmoronamento dos regimes comunistas e da aprovação do Tratado de Maastricht, tornou-se inevitável um alargamento que reposicionasse a UE em face de um novo quadro geopolítico. A solidariedade que marcava a construção europeia não podia deixar de se manifestar perante os países do leste europeu que, saídos de uma sombra imposta pelo pós-II Guerra Mundial e pelas tensões da Guerra Fria, ansiavam juntar-se a uma organização que era vista como um dos expoentes do desenvolvimento económico e social mas também da democracia e do respeito pelos Direitos Humanos.

Para Portugal, o alargamento significava mais concorrência para importantes sectores da economia e na captação de investimento estrangeiro e um potencial desvio de fundos comunitários.

Portugal apoiou o alargamento, numa atitude solidária e responsável. Ao desvio de comércio e de fundos comunitários sobrepunha-se o contributo para a paz, para a estabilidade e para a segurança da Europa do alargamento da UE, que deveria ocorrer a par do alargamento da NATO que se projetava. A UE não podia voltar as costas aos países que, tendo-se libertado de anos de comunismo e de restrições às suas liberdades, optavam livremente pela democracia e por uma economia de mercado. Era ainda a criação de uma zona de expansão para a economia europeia a que as empresas portuguesas passariam a ter fácil acesso. Face à dimensão considerável dos apoios comunitários à consolidação da democracia e ao desenvolvimento proporcionados pela adesão, Portugal não esperava que viessem a emergir nos Estados-membros do leste europeu as atitudes egoístas e os nacionalismos eurocéticos que se têm vindo a verificar.

Por fim, é digno de nota o contributo de Portugal para expandir os horizontes da UE enquanto potência global, sem substituir cada um dos países mas reforçando a voz internacional do continente europeu. Apoiou firmemente a criação da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) em Maastricht e a criação, com o Tratado de Lisboa, do cargo de Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança porque a UE precisa de uma voz própria na cena internacional, da qual deve ser um protagonista ativo. Refira-se, contudo, que Portugal foi e continua a ser defensor da total compatibilização da política de defesa comum com os objetivos da NATO. A defesa da relação transatlântica da UE com os EUA foi sempre ponto de honra para Portugal. A existência de um diálogo fluido entre a UE e os EUA é essencial para assegurar a estabilidade na Europa e no resto do mundo e para garantir um combate eficaz ao terrorismo.

Fazendo jus ao seu glorioso passado de expansão marítima e de pioneiro da globalização, de uma nação com uma história multisecular de relações com África, com a América do Sul e com a Ásia, com a quarta língua mais falada do mundo, Portugal aportou à UE uma visão atlântica e lusófona.

Portugal foi uma mais-valia para o reforço das relações da União Europeia com países e regiões com os quais mantemos laços privilegiados. A criação da parceria entre a UE e os países da bacia do Mediterrâneo, o diálogo União Europeia-Mercosul, o diálogo da União Europeia com a Índia e a aproximação aos países de língua portuguesa tiveram a marca de Portugal.

A pertença à UE reforçou a voz de Portugal no diálogo com as nações com que mantém laços históricos de proximidade. Permitiu ter um papel decisivo nas negociações de paz de Angola e de Moçambique, nos anos 90, e permitiu igualmente colocar a questão de Timor-Leste na agenda internacional, o que foi decisivo para que o povo timorense recuperasse a sua liberdade face à Indonésia e conquistasse a independência.

O então vice-presidente da Comissão Europeia, Martin Bangemann, afirmou no final da presidência portuguesa da UE de 1992: “Um país não é pequeno ou grande em função do seu número de habitantes, mas sim em virtude do que faz pela Europa. Portugal fez muito pela Europa! Portugal é um grande país!”

Descontado o entusiasmo dos feitos que, em concreto, justificaram aquele balanço, vinte e cinco anos depois desta afirmação, pode dizer-se que Portugal surpreendeu as instituições europeias e a burocracia de Bruxelas que olhavam a sua adesão em 1986 com desconfiança. Será porventura a melhor forma de ilustrar a referência elogiosa do “bom aluno” feita por Jacques Delors.

Portugal, um membro fundador da Zona Euro

Os apoios comunitários foram importantes para o desenvolvimento económico e social de Portugal, mas os resultados alcançados não teriam sido possíveis se, na primeira década de adesão, o governo não tivesse revelado a visão e a coragem para corrigir os desequilíbrios macroeconómicos e concretizar um amplo conjunto de reformas estruturais que transformaram radicalmente a economia do País.

As reformas levadas a cabo foram decisivas para que as empresas portuguesas enfrentassem a forte concorrência do Mercado Interno e para melhorar o clima de confiança dos investidores.

A revisão constitucional de 1989 eliminou o princípio da irreversibilidade das nacionalizações realizadas após 25 de Abril de 1974, tendo sido reprivatizadas 38 empresas; procedeu-se ao fim da estatização da comunicação social e do monopólio estatal da televisão; a reforma do sistema fiscal substituiu um sistema obsoleto de tributação do rendimento das pessoas singulares e das pessoas coletivas por um sistema moderno, justo e equitativo; a flexibilização da legislação laboral, mantendo a proibição do despedimento sem justa causa, foi um passo determinante para aumentar a competitividade das empresas.

A decisão de Portugal integrar a União Monetária não era óbvia e as opiniões não eram unânimes

Estas e outras mudanças aconteceram em simultâneo com a preparação do País para integrar aquele que seria um passo de dimensão histórica no aprofundamento da integração europeia: a criação da União Monetária, com uma moeda única, o Euro. Logo em 1990, Portugal assumiu o compromisso político de preparação da economia para a União Monetária. Seria necessário cumprir os critérios de convergência: estabilidade de preços, estabilidade cambial e disciplina das finanças públicas. Era um verdadeiro desafio para um país que apenas integrava as Comunidades Europeias há quatro anos.

A União Monetária era a consequência lógica da realização do mercado único. A eliminação de barreiras à livre circulação de mercadorias, serviços e capitais tinha de ser acompanhada pela eliminação da incerteza cambial. Os acontecimentos do leste europeu e a reunificação da Alemanha tornaram o processo mais urgente. Tratava-se, sem dúvida, de um passo de gigante, a mais importante alteração ao sistema monetário internacional desde o colapso do sistema de Bretton Woods, em 1971.

A decisão de Portugal integrar a União Monetária não era óbvia e as opiniões não eram unânimes. Tinha custos ao nível da gestão macroeconómica, uma vez que o País perdia o controlo dos instrumentos de política monetária e cambial que passavam para a competência do Banco Central Europeu (BCE).

Os benefícios prendiam-se, em primeiro lugar, com a eliminação da incerteza cambial e dos custos de conversão da moeda nacional nas diferentes moedas europeias. Por outro lado, Portugal ganharia o acesso fácil a um mercado financeiro alargado e beneficiaria de uma descida das taxas de juro de longo prazo. Porventura tão importante era a pressão virtuosa da adesão à União Monetária para acabar com a tentação do recurso à desvalorização cambial, ao aumento do défice orçamental e à inflação elevada que fora regra após a Revolução de 1974. Os empresários foram forçados a apostar mais na inovação, na qualidade e no aumento da produtividade.

Importa reconhecer que Portugal não conseguiu fazer da adesão à Zona Euro um caso de sucesso económico, acabando por chegar a uma situação de emergência financeira em 2011, quando o País se viu obrigado a subscrever um Programa de Ajustamento.

Mais de 25 anos depois da assinatura do Tratado de Maastricht que criou a União Monetária e passados 20 anos sobre a decisão dos países que seriam os fundadores da moeda única, importa reconhecer que Portugal não conseguiu fazer da adesão à Zona Euro um caso de sucesso económico, acabando por chegar a uma situação de emergência financeira em 2011, quando o País se viu obrigado a subscrever um Programa de Ajustamento de três anos com a Comissão Europeia, o BCE e o FMI.

Concorreram para que tal acontecesse três erros interdependentes que um país da Zona Euro não pode cometer. Primeiro, as autoridades portuguesas aderiram à ideia de que, pertencendo o País ao Euro, um défice excessivo das contas externas não constituía uma restrição da política económica e que Portugal podia financiar-se sem limites na sua própria moeda, o Euro, sem risco cambial, recorrendo facilmente a empréstimos no altamente integrado mercado financeiro do Euro.

Trata-se de uma ideia errada. Um défice externo traduz-se no aumento do endividamento do País para com o exterior e, mesmo que seja parte de um amplo espaço monetário unificado, a persistência do défice ao longo do tempo acaba por manifestar-se sob a forma de aumento do prémio de risco, subida das taxas de juro, desconfiança crescente dos mercados e seu encerramento para novos empréstimos. Na primeira década do século XXI, o desequilíbrio das contas externas de Portugal ultrapassou, na maioria dos anos, 8% do PIB.

Em segundo lugar, as autoridades portuguesas descuraram a competitividade externa da economia e favoreceram, acima de tudo, a produção de bens e serviços não transacionáveis. Tendo perdido o instrumento cambial para preservar a competitividade no curto prazo, havia que garantir uma política salarial em consonância com a evolução da produtividade e implementar reformas estruturais que estimulassem a qualificação dos recursos humanos, a eficiência e a inovação tecnológica.

Por fim, Portugal não cuidou devidamente do controlo do défice orçamental. A despesa pública corrente aumentou significativamente, as regras de disciplina fixadas a nível europeu foram violadas e a dívida pública subiu para níveis insustentáveis. Tal deveu-se não só a políticas erradas mas também à ineficácia da supervisão das instituições europeias a quem competia o escrutínio das finanças públicas dos Estados-membros e atuar no sentido de prevenir e corrigir as situações de défice excessivo.

Durante o Programa de Ajustamento, os portugueses revelaram um grande sentido de responsabilidade e, mesmo no período de maiores dificuldades, mantiveram-se firmes no apoio ao projeto europeu, não caindo em tentações populistas e eurocéticas

O Programa de Ajustamento subscrito pelo Estado português com as instituições internacionais foi implementado por um governo de coligação do centro-direita que se empenhou em honrar plenamente os compromissos assumidos, de forma a reganhar o acesso aos mercados de financiamento externo. No contexto de uma envolvente externa muito negativa, foram tomadas medidas bastante duras – cortes de salários e pensões do sector público, aumento de impostos e de preços, redução dos orçamentos dos serviços públicos – que colocaram a economia em recessão e agravaram significativamente o desemprego.

Os portugueses revelaram um grande sentido de responsabilidade e, mesmo no período de maiores dificuldades, mantiveram-se firmes no apoio ao projeto europeu, não caindo em tentações populistas e eurocéticas. O Governo passou por momentos difíceis mas pela primeira vez em Portugal uma coligação governativa completou o mandato de legislatura, o que exigiu uma intervenção ativa da minha parte como Presidente da República.

No termo da execução do Programa de Ajustamento, em 17 de Maio de 2014, Portugal dispensou um programa cautelar de apoio do Mecanismo Europeu de Estabilidade, contra as expectativas de analistas e instituições internacionais. Portugal, com a resiliência do governo, conseguiu resgatar a sua credibilidade junto dos seus parceiros europeus e reconquistar a confiança dos mercados. O défice público passou de 11,2% do PIB em 2010 para 3,0% em 2015, prevendo-se que seja cerca de 1% em 2018. O desequilíbrio das contas externas passou de um défice de 9% do PIB em 2010 para uma situação superavitária a partir de 2013.

Tal como aconteceu com outros países europeus, Portugal pôde contar com a solidariedade europeia, a qual não pode alhear-se da exigência de responsabilidade. Para o futuro da UE, foi importante que o esforço exigido a Portugal, tal como à Irlanda, na execução do Programa de Assistência Financeira tivesse sido coroado de êxito.

A Zona Euro e a nova fase de soberania partilhada

Os novos passos no sentido do aprofundamento da UEM atualmente em debate nas instituições europeias merecem, em geral, o apoio de Portugal. A crise da dívida soberana que atingiu a Zona Euro entre 2010 e 2013 tornou evidente que a UEM instituída em 1992 pelo Tratado de Maastricht era uma construção inacabada. Arrancara inicialmente com o pilar da União Monetária, uma arquitetura quase completa de federalismo monetário dotada de um banco central, de uma moeda única, o Euro, e de uma política monetária comum, tendo como objetivo central a estabilidade de preços. Os pilares da União Económica e da União Orçamental permaneceram uma construção muito incompleta, limitada à coordenação das políticas económicas e à supervisão por parte da Comissão Europeia e do Conselho de Ministros das Finanças (Ecofin) dos orçamentos dos Estados-membros, tendo em vista evitar défices públicos excessivos.

Em resposta à crise económica e financeira internacional que teve início nos Estados Unidos em 2008 e à crise da dívida soberana que se seguiu foram dados passos no sentido do reforço da UEM, visando a estabilidade financeira da Zona Euro. Foram reforçados os mecanismos de disciplina orçamental, com destaque para a aprovação do Tratado Intergovernamental de Estabilidade, Coordenação e Governação da UEM.

Por outro lado, foi criado o Mecanismo Europeu de Estabilidade, instituição intergovernamental de apoio aos Estados-membros da Zona Euro, através da concessão de empréstimos acompanhados da imposição de condicionalidades de política económica. A Comissão Europeia propôs, recentemente, a transformação do referido mecanismo num verdadeiro Fundo Monetário Europeu. Será difícil alcançar um consenso sobre a proposta de transferência do Fundo para a dependência da Comissão Europeia. Os Estados-membros da Zona Euro perderiam o poder de determinar as condicionalidades exigidas aos países a quem são concedidos os empréstimos e receiam que a discricionariedade política dos comissários se sobreponha à análise técnica independente.

Tendo em vista completar o pilar financeiro da UEM foi decidido criar a chamada União Bancária, tendo em vista reduzir os riscos no sector bancário, quebrar o círculo vicioso entre o risco da dívida bancária e o risco da dívida soberana e assegurar o caráter único da política monetária definida pelo BCE em todos os países da área do Euro.

O Governo presidido por Alexis Tsipras provou que se a adesão ao Euro é uma opção de um Estado-membro da EU a saída não o é

Muitos foram os analistas que durante a crise da dívida soberana previram a desintegração da Zona Euro. Falharam na sua previsão. O projeto provou ter muita força, sobreviveu e hoje apresenta-se bastante sólido. O Euro goza de forte apoio por parte dos cidadãos dos 19 países da área do euro e provou ser uma moeda de referência mundial, sendo usada como moeda de reserva, de pagamento, de investimento e como âncora de outras moedas. Em 2017, 73% dos cidadãos da Zona Euro apoiavam a moeda única, o valor mais elevado desde 2004.

A experiência do Governo grego do partido da extrema-esquerda Syriza, presidido por Alexis Tsipras, provou que se a adesão ao Euro é uma opção de um Estado-membro da EU a saída não o é. O Governo de qualquer país da Zona Euro – com exceção da Alemanha – tem pavor do que aconteceria no futuro se tomasse a decisão de sair do Euro: forte depreciação da moeda nacional, aumento dos preços dos produtos importados, agravamento do valor da dívida do Estado, dos bancos e das empresas para com não residentes, empobrecimento dos consumidores, corrida aos bancos para levantamento dos depósitos. Uma situação caótica, economicamente destrutiva, financeiramente ruinosa e socialmente devastadora, como escreveu o economista francês Jean Pisani-Ferry.

A não ser que aconteça algo muito extraordinário, impossível de prever nas presentes circunstâncias, o Euro está aí, firme e para ficar, como moeda de referência internacional ao lado do dólar e, no futuro, provavelmente também do yaun chinês.

A zona Euro afirmou-se como o núcleo duro da UE. Um espaço de 19 países com 340 milhões de habitantes ligados entre si por laços bastante densos. Países que partilham extensas e importantes parcelas de soberania, incluindo uma moeda comum, o Euro, cujo poder de compra todos os seus cidadãos têm interesse em preservar, o que reforça o sentimento de pertença a uma mesma comunidade.

Resolvidas as questões mais urgentes, a Comissão Europeia lançou o debate sobre o aprofundamento da União Económica e Monetária (UEM) visando completar o pilar financeiro, assente numa lógica federal, e juntar-lhe uma vertente orçamental e económica com mais consistência e substância. Esta ideia acabou mesmo por ser reforçada pelas atitudes populistas e nacionalistas que emergiram em países do leste europeu e pela decisão do Reino Unido de abandonar a União e a evidência das dificuldades e custos do processo para os britânicos, publicamente reconhecidos por antigos primeiro-ministros ingleses.

A um orçamento comum tem sido ultimamente associada a proposta de um ministro das Finanças e da Economia da Zona Euro. Faz, de facto, sentido.

Completar a UEM é essencial para reduzir a possibilidade de crises bancárias e da dívida soberana, combater as recessões económicas, reforçar a competitividade externa e fazer da UE um ator global mais forte na cena internacional.

A proposta para completar a UEM recebeu, em Setembro de 2017 dois importantes impulsos no plano apresentado pelo Presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker, e no ambicioso discurso do Presidente francês Emmanuel Macron, na Universidade da Sorbonne, sobre a refundação da Europa. Tanto um como outro assumem como prioridade o aprofundamento da UEM e abrem a porta no sentido de suprir uma das maiores insuficiências do seu desenho inicial: a ausência da função de estabilização macroeconómica.

Passos nesse mesmo sentido tinham sido defendidos sem sucesso por Portugal aquando da aprovação do Tratado de Maastricht, a propósito dos choques assimétricos negativos, isto é, choques adversos sobre a produção e o emprego que atingem especificamente um Estado-membro da Zona Euro. Foi o que aconteceu na Finlândia, no início dos anos 90, ao dar-se o colapso da União Soviética, um dos seus principais parceiros comerciais.

Portugal foi um dos países que entendeu que a criação da União Monetária devia ter sido acompanhada da criação no orçamento comunitário de uma capacidade para realizar transferências de recursos para os países que fossem atingidos por choques económicos adversos. Contudo, essa posição enfrentou fortes resistências políticas da parte dos Estados contribuintes líquidos e não foi acolhida.

A recessão económica de 2009, a mais profunda do pós-guerra, e a crise da dívida soberana da Zona Euro vieram tornar mais clara a necessidade de dotar a UEM de uma função orçamental de estabilização ao longo do ciclo económico e na eventualidade de choques assimétricos. Trata-se, no fundo, de uma consequência lógica do aprofundamento da integração dos mercados e do aumento da interdependência entre os países resultante da sobreposição da moeda única ao Mercado Interno sem barreiras.

A coordenação das políticas orçamentais dos Estados-membros prevista nos tratados, apesar dos progressos conseguidos através do reforço do escrutínio dos respetivos planos económicos e orçamentais, mostrou-se claramente insuficiente para garantir a coerência e consistência das políticas nacionais entre si e uma orientação orçamental agregada da Zona Euro que pudesse ser colocada em paralelo com a política monetária única definida pelo BCE.

Uma componente orçamental europeia de estabilização macroeconómica atenuaria o problema inerente à UEM que resulta do facto de haver, de um lado, uma política monetária única, centralizada no BCE, enquanto do outro lado temos um sistema de 19 políticas orçamentais, refletindo, acima de tudo, as prioridades de cada um dos Estados-membros.

A combinação da política monetária do BCE com uma política orçamental agregada, resultado de uma política de estabilização europeia justaposta a uma coordenação mais eficaz das políticas nacionais, é aquela que determina a policy-mix adequada ao crescimento económico sustentável e não inflacionista e que permite alcançar um melhor equilíbrio entre os interesses dos Estados-membros e o interesse da Zona Euro como um todo.

Uma capacidade estabilizadora da UEM coloca naturalmente a exigência de um orçamento comum da Zona Euro, como foi proposto pelo Presidente Macron, ou uma linha orçamental específica dentro do orçamento da UE, como foi defendido pelo Presidente Juncker. Um verdadeiro orçamento europeu de estabilização macroeconómica exigiria meios financeiros para, numa situação de recessão na Zona Euro, apoiar a realização de investimentos públicos e participar nos custos com subsídios de desemprego, assim como para estabilizar as economias de países atingidos por choques assimétricos e para apoiar a realização de reformas indispensáveis à melhoria da competitividade dos Estados-membros. Para o efeito, seria necessário encontrar uma fonte de financiamento do orçamento próprio da Zona Euro que, para ter impacto estabilizador anti-cíclico, devia gerar um montante de recursos não inferior a 1,5% do PIB do conjunto dos países.

A um orçamento comum tem sido ultimamente associada a proposta de um ministro das Finanças e da Economia da Zona Euro, o qual já tinha sido sugerido em junho de 2011 pelo então Presidente do BCE, Jean-Claude Trichet. Faz de facto sentido que a nível europeu exista uma entidade responsável não só pelo orçamento próprio da Zona Euro, pela política de estabilização macroeconómica, pelos programas de assistência financeira a Estados-membros em situações de emergência e que represente a área do Euro a nível internacional, mas também com poderes de supervisão e de intervenção nas decisões nacionais de política económica e orçamental de modo a evitar desvios às regras europeias de estabilidade económica e financeira e adiamentos persistentes das reformas estruturais. É preciso evitar a desconfiança de alguns Estados-membros de que estão a pagar as decisões políticas erradas de outros.

Portugal e o futuro da União Económica e Monetária

O debate atual nas instituições europeias sobre o aprofundamento da UEM está marcado pelas visões sobre o futuro da UE de Juncker e Macron – a que seria desejável que se juntasse a visão da Chanceler Merkel.

O documento “Completar a União Económica e Monetária Europeia”, apresentado pela Comissão em dezembro de 2017, é cauteloso e vago relativamente às situações em que podem ser utilizados os fundos de um orçamento de estabilização da Zona Euro. É, no entanto, mais preciso relativamente ao papel de um ministro das Finanças e da Economia, tendo em vista fortalecer a coerência, a eficiência e a transparência da governação económica da União Europeia. A função seria desempenhada por um Vice-Presidente da Comissão Europeia, que seria também presidente do Eurogrupo. A configuração proposta para tal cargo não entusiasma vários governos e o próprio Presidente Macron, que no seu discurso na Sorbonne defendeu a criação da figura do ministro, remete-a para um futuro indefinido.

Embora seja muito generalizado entre os Estados-membros da Zona Euro o entendimento de que esta é uma oportunidade que deve ser aproveitada para aprofundar a UEM, é irrealista pensar que até às eleições para o Parlamento Europeu de 2019 ocorram avanços significativos no sentido da construção do pilar da estabilização macroeconómica. Os consensos não serão fáceis de alcançar, embora o espírito de diálogo e de compromisso entre os 19 Estados-membros do Euro seja mais forte do que entre os 27 da UE.

Como disse o Presidente Macron, “só a Zona Euro pode dar à Europa a estrutura de uma potência económica global”

Perante os desenvolvimentos eurocéticos e populistas em alguns Estados-membros da União, a Zona Euro – o núcleo duro do projeto europeu –, deve assumir-se inequivocamente como o motor do reforço do processo de integração. Quer isto dizer que é partindo do fortalecimento da Zona Euro que se pode avançar para uma mais intensa integração europeia a nível global. No mesmo sentido, o Presidente Macron, no seu discurso, na Sorbonne, afirmou: “Só a Zona Euro, com uma moeda forte e internacional, pode dar à Europa a estrutura de uma potência económica global”.

Dotar a UEM de uma vertente de estabilização macroeconómica é benéfico para Portugal. Em primeiro lugar porque torna a União Europeia menos vulnerável à próxima recessão mas também porque vai ao encontro da sua velha reivindicação de uma resposta europeia aos choques assimétricos negativos. País na periferia ocidental da Europa, com um único vizinho, a Espanha, muito dependente da importação de petróleo, de gás e de produtos alimentares, Portugal receia ser atingido por eventos fora do seu controlo mais severamente do que os seus parceiros europeus.

A recessão económica em Espanha em 2012-13 foi um verdadeiro choque assimétrico para Portugal, coincidindo com a execução do exigente Programa de Ajustamento que tinha sido imposto pelas instituições internacionais para corrigir os desequilíbrios económicos e financeiros. As exportações portuguesas para o mercado espanhol representam 26% do total. Em nenhum outro país da UE se verifica algo semelhante.

Contudo, importa não esquecer que qualquer avanço no aprofundamento da UEM depende do motor franco-alemão. A Alemanha sempre manifestou fortes resistências a um orçamento comunitário dotado de uma função estabilizadora, interpretando-a como um mecanismo de transferências financeiras permanentes dos países mais ricos para os menos desenvolvidos.

A proposta da Comissão Europeia visando completar a União Bancária merece igualmente o apoio das autoridades portuguesas. É essencial para reduzir os riscos do sector bancário e para que a política monetária seja única em toda a área do Euro e as empresas não sejam prejudicadas no custo do financiamento bancário. Nesse sentido, espera-se que os Estados-membros cheguem a um acordo definitivo sobre o financiamento do Fundo Único de Resolução dos bancos e que a Alemanha retire as suas objeções à criação do Sistema Europeu de Seguro de Depósitos. Estando já centralizado no BCE a supervisão das instituições de crédito, é lógico que aos depositantes seja dada a proteção de um fundo comum europeu.

As autoridades portuguesas também não devem colocar obstáculos à proposta da Comissão Europeia de avançar no aprofundamento da integração dos mercados de ações e obrigações da União Europeia e no reforço da estrutura de supervisão dos agentes financeiros que neles operam. O objetivo é diversificar as fontes de financiamento das empresas e melhorar as condições de acesso aos mercados de capitais, para além do crédito bancário.

É realista pensar que, como reação dos líderes europeus à crise da dívida soberana e às crises que atingiram vários bancos em diferentes países da UE, a UEM fique praticamente completa na sua componente da União Financeira num espaço de tempo relativamente curto – dois anos de acordo com a Comissão Europeia. Dela fariam parte os pilares da União Monetária, da União Bancária e da União dos Mercados de Capitais.

No que se refere ao pilar da União Orçamental e Económica é pouco provável que, até às eleições para o Parlamento Europeu de Maio de 2019, o consenso político vá além do reforço do apoio europeu às reformas estruturais para a competitividade e de uma intenção de resposta europeia aos choques assimétricos.

Os avanços na construção de uma genuína UEM implicam certamente para Portugal perdas adicionais de graus de liberdade na definição e execução de políticas económicas autónomas, nomeadamente no domínio orçamental. A experiência portuguesa das últimas décadas, tal como a de outros países da UE, demonstra que as restrições impostas pela pertença à Zona Euro são um travão virtuoso à falta de transparência das contas públicas e ao enviesamento dos políticos a favor de défices orçamentais e ao adiamento das reformas que devem ser feitas. São igualmente um contributo importante para a consistência inter-temporal do comportamento dos decisores e para a redução da incerteza no cálculo económico.

Culpar as instituições europeias é uma das armas preferidas de alguns políticos europeus. Contudo, o “bode expiatório” de Bruxelas tem-se revelado útil para evitar a persistência de erros por parte dos governantes. A UE merece ser mais do que uma desculpa retórica para as incapacidades dos governos ou um parceiro para os maus momentos. O aprofundamento da integração deve ser visto como uma oportunidade para garantir um futuro melhor a todos os cidadãos europeus. Os políticos que mostrarem estar à altura das circunstâncias poderão ficar para a História como líderes europeus.

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