Há políticas que se anunciam de frente, com palco e luzes, e há outras que se publicam de viés, em draft, num portal técnico da Direcção-Geral da Acção Climática, na quarta-feira ao fim da tarde. A semana de 11 a 14 de maio terá ficado, por isso, na memória dos analistas do mercado de carbono como aquela em que se percebeu, definitivamente, que a Comissão Europeia decidiu jogar dois jogos em paralelo. No ETS, fechou a porta da frente aos créditos internacionais com solenidade. No CBAM, abriu, dias depois, uma janela discreta nas traseiras. A leitura conjunta destes dois movimentos é, neste momento, o exercício mais útil que um país pequeno e atlântico como Portugal pode fazer.

A sequência merece ser recordada com paciência. A 6 de maio, Wopke Hoekstra excluiu publicamente, num painel europeu, o uso de créditos internacionais como instrumento de cumprimento do Sistema Europeu de Comércio de Emissões. A declaração transformou-se em “top story” no Carbon Pulse e foi celebrada por quem defende a integridade interna do regime climático europeu. A 13 de maio, sete dias volvidos, a Comissão publicou para consulta um conjunto de regras-rascunho relativas ao Mecanismo de Ajuste de Carbono na Fronteira que, contra a corrente da semana anterior, reconhecem expressamente os créditos internacionais como “preço de carbono pago fora da União Europeia”, e permitem que esse preço, pago num país terceiro, seja deduzido das taxas CBAM devidas pelo importador europeu. A contradição é evidente para qualquer leitor casual. Para um analista cuidadoso, é menos uma contradição do que uma decisão estratégica.

A diferença ontológica entre ETS e CBAM

A primeira chave para compreender o duplo movimento é reconhecer que o ETS e o CBAM têm naturezas distintas. O ETS é um mercado interno, fechado, cuja integridade depende de uma curva de redução credível e de uma escassez progressiva. Admitir créditos internacionais no ETS significaria, na prática, importar oferta marginal de emissões poupadas em territórios cuja monitorização é heterogénea. O efeito imediato seria deprimir o preço europeu da tonelada, retirar pressão sobre a indústria interna, atrasar a transição. Hoekstra disse não com razões técnicas defensáveis.

O CBAM, ao contrário, é um instrumento de fronteira. O seu desígnio não é gerar reduções na União Europeia, é assegurar que a indústria europeia não é desleal e estruturalmente penalizada perante concorrentes que operam em jurisdições com regimes climáticos menos exigentes. Para que o CBAM seja eficaz, é preciso que reconheça, com rigor, o esforço climático já feito no país de origem do produto importado. Não fazer esse reconhecimento equivaleria a uma dupla tributação, a um proteccionismo encapotado, a uma agressão silenciosa contra parceiros comerciais legítimos. Admitir créditos internacionais como “preço de carbono pago fora da União” é, neste registo, uma exigência de coerência sistémica, não uma concessão.

A leitura dialéctica é, portanto, a seguinte. A Comissão recusa que os créditos internacionais sirvam para diluir o esforço interno e, em simultâneo, admite que sirvam para reconhecer o esforço externo. Recusa o atalho doméstico, mas premeia a coerência exterior. Quem desenha mecanismos climáticos sérios percebe a elegância desta arquitectura.

Quem ganha com a janela aberta

O grupo de países que ganha com esta janela é vasto e estratégico. Em primeiro lugar, países terceiros que conseguiram desenvolver, nos últimos anos, sistemas próprios de pricing do carbono ou mecanismos análogos. Marrocos, que assinou na semana anterior um acordo bilateral com a Noruega ao abrigo do Artigo 6.2, vê agora aberta a possibilidade de que parte dos créditos gerados ao abrigo desse acordo sirvam, em concreto, para os seus exportadores deduzirem custos no acesso ao mercado europeu. A Colômbia, o Brasil e a Indonésia, que estão a maturar registos nacionais, recebem um sinal técnico decisivo. Os Emirados Árabes Unidos, que estruturaram a sua plataforma climática voluntária com ambição declarada de cumprir critérios internacionais robustos, dispõem agora de um horizonte concreto de aceitação europeia.

Em segundo lugar, os importadores europeus, que terão, na prática, um instrumento legal para reduzir o impacto financeiro do CBAM nas cadeias de abastecimento mais expostas. Os sectores do aço, do alumínio, do cimento, dos fertilizantes e do hidrogénio, que constituem o universo inicial da fase definitiva do CBAM, ganham capacidade de planeamento. As trading houses europeias, que durante toda a primeira metade do ano oscilaram entre o pânico e o oportunismo, recebem uma régua mais nítida. O custo de conformidade torna-se calculável, e o que é calculável é, por definição, gerível.

Em terceiro lugar, e talvez sobretudo, os países cujos exportadores combinam matérias-primas críticas com pegada climática baixa. Brasil, em particular, joga aqui uma carta forte. Tem cadeias agropecuárias com pegada técnica melhor do que a média mundial em muitos sub-segmentos, tem políticas nacionais em maturação, tem unidades de crédito de sustentabilidade que, se forem reconhecidas com critérios robustos, podem servir tanto a integridade ambiental como a integridade comercial. O movimento europeu de 13 de maio não nomeia o Brasil, mas dirige-se, em boa parte, ao perímetro dos países que estruturam o seu próprio caminho com seriedade.

Quem perde, e o que isso significa

A janela aberta tem, naturalmente, perdedores. Os países cujos sistemas internos de pricing são fracos, ou inexistentes, vêem-se penalizados duas vezes. A primeira pela exposição plena ao CBAM. A segunda pela impossibilidade de oferecer aos seus exportadores um instrumento legítimo de dedução. A Turquia, cujo desenho do ETS foi descrito esta semana, num relatório técnico publicado quarta-feira, como demasiado frouxo para servir simultaneamente os objectivos climáticos e a protecção contra o CBAM, é o caso mais visível. Mas há outros. Vários países da África Subsariana, e também a Tunísia, a Argélia, ou parte do sudeste asiático, encontram-se nesta zona cinzenta.

Para Portugal, a leitura é estratégica. Quase todos os nossos parceiros lusófonos prioritários, exceptuando o Brasil, estão precisamente nesta franja de fragilidade institucional. Cabo Verde, Moçambique, Angola, São Tomé, Timor, não dispõem ainda de infraestrutura técnica para gerar créditos internacionais reconhecíveis pela Comissão. Não a têm porque ninguém os ajudou a tê-la. A janela aberta no CBAM, neste sentido, é uma oportunidade, mas é também uma vara de medir a profundidade da nossa cooperação climática. Se nos limitarmos a comemorar a janela como notícia abstracta, perdemos. Se a usarmos como alavanca diplomática para apoiar a CPLP na construção de plataformas robustas, ganhamos.

Implicações práticas para a indústria portuguesa

A primeira implicação prática é técnica. Os departamentos de compliance das empresas portuguesas que importam, exportam ou transformam produtos abrangidos pelo CBAM devem começar, já, a mapear os fornecedores de países terceiros com regimes de carbono próprios. Cada euro pago de imposto interno num país terceiro, devidamente certificado, pode ser deduzido em Bruxelas. Esta é uma diferença operacional considerável, e quem se antecipar terá vantagem de dois trimestres sobre quem se acomodar.

A segunda implicação é negocial. A AICEP, o Ministério dos Negócios Estrangeiros e a Confederação Empresarial deveriam, em conjunto com os pares italianos, espanhóis e franceses, exigir à Comissão clareza adicional sobre os critérios técnicos de reconhecimento dos créditos internacionais. A elegibilidade não pode ser, no texto final, uma porta deixada entreaberta a interpretações nacionais. Portugal, com a sua exposição às cadeias atlânticas e lusófonas, tem aqui um interesse específico, distinto do interesse alemão ou polaco.

A terceira implicação é diplomática. O Governo português deveria, com discrição, abrir conversações técnicas com o Brasil, a Indonésia e os Emirados, no sentido de identificar onde a infraestrutura de créditos pode beneficiar mutuamente as cadeias produtivas em que Portugal tem presença. Não se trata de assinar acordos espampanantes, trata-se de fazer engenharia regulatória de bastidores, com paciência e técnica.

A coerência possível

A semana revelou, em duas decisões aparentemente contraditórias, uma das coerências mais subtis da política climática europeia. Quem fecha porta interna abre janela externa quando essa janela serve o desígnio mais alto do sistema. A pergunta que se coloca a Portugal não é se aplaude ou critica esta arquitectura, é se sabe lê-la a tempo. Há países que descobrem o sentido das decisões europeias seis meses depois da sua entrada em vigor. Há outros que se antecipam. Os primeiros encolhem influência, os segundos ampliam-na. Esta é, no fundo, a aritmética silenciosa de uma soberania bem exercida.

A janela do CBAM, aberta a 13 de maio, é uma oportunidade rara. Cabe a Bruxelas fechar com rigor os critérios. Cabe aos países terceiros candidatar-se com seriedade. E cabe a Portugal escolher se vai ser, neste tabuleiro, um observador comentador ou um arquitecto envolvido. A diferença é, como sempre em política climática, uma diferença de paciência técnica e de coragem diplomática.