A nova situação geopolítica deriva da invasão da Ucrânia pela Rússia e do reposicionamento estratégico de Putin de ter transformado a economia russa numa economia de guerra, assim como das suas ameaças à UE. Esta situação é ainda agravada pela ameaça de Trump de não cumprir o artigo 5º do Tratado da NATO caso a Europa não reequilibre a sua participação naquela organização de defesa do Ocidente. Estes factos criam um grande desafio para a UE, que pode aproveitar para revigorar a sua capacidade tecnológica, I&D e industrialização. [1] Este é o principal tema deste ensaio.

Primeiro veremos que é necessária uma reforma da coordenação entre os diferentes organismos e Estados-membros: NATO, UE e os 27 Estados-Membros mais o RU. E só com uma política tecnológica estrategicamente definida, estandardização e coordenação do planeamento e harmonização, mas sobretudo das capacidades de produção e militares, é que será possível enfrentar este desafio.

Mas os novos e modernos meios de defesa exigem uma forte contribuição da I&D, seja das universidades, laboratórios e empresas. Seria um grande desperdício estar a produzir armas e equipamentos para um tipo de defesa já tecnológica e estrategicamente obsoleto. Por isso, é fundamental que a tecnologia incorporada nos novos meios de defesa esteja na fronteira da I&D. É, bem conhecido o êxito dos programas da DARPA (Defense Advanced Research Projects Agency) americana que incentivaram projetos de I&D, e encomendaram sistemas e equipamentos na fronteira da ciência e engenharia que levaram a importantes inovações tanto no campo militar como civil (duais). Citemos a título de exemplo: a internet, o GPS, os drones, ou os prostéticos.

A I&D concebe os produtos e métodos que são depois produzidos pela indústria. Daí que é fundamental desenvolver as indústrias duais que permitam produzir os instrumentos fundamentais para a defesa e simultaneamente desenvolver produtos para o mercado civil. As políticas industriais têm assim de ser orientadas pela estratégia tecnológica e pelas vantagens competitivas de cada Estado-Membro.

O caminho não é fácil, e para já vai implicar uma reforma do Estado e das políticas públicas para que estas se tornem mais eficientes. Se tal não acontecer, o aumento da despesa em equipamentos e recursos humanos na defesa irá implicar cortes nas despesas sociais, com sacrifício do modelo solidário europeu. Se os investimentos em infraestruturas envolverem projetos não rentáveis e ineficientes, o desperdício dos recursos nestes investimentos vai comprometer mais uma vez as despesas sociais, por causa dos custos recorrentes daqueles investimentos que se tornam défices crónicos, e limitar não só a despesa social e económica, como os próprios investimentos específicos da defesa.

1. A UE faz um esforço insuficiente para a sua segurança e defesa

O reforço das políticas de segurança e defesa tornou-se mais urgente e significativo com as ameaças geopolíticas da última década, que se agravam dia-a-dia: desde a postura agressiva e expansionista da China e a invasão da Ucrânia pela Rússia que abalou a fronteira Leste da UE. Para além das alianças da China e da Rússia com outros estados autoritários, esta ameaça intensificou-se com a Rússia a transformar-se numa economia de guerra, em que a despesa militar já quase ultrapassa a dos Estados Membros da UE combinados. A corrida geomilitar entre as grandes potências é essencialmente uma corrida tecnológica. Neste âmbito, a EU tem graves atrasos em áreas como a IA, quantum, biotech, robótica e hipersónica.

Mas não há segurança e dissuasão sem capacidade militar, que depende da capacidade económica. A capacidade militar é o conjunto de forças humanas, equipamentos e infraestruturas. As forças militares têm de ser recrutadas e formadas. E não há equipamentos e infraestruturas sem indústrias da defesa e I&D. Para tudo isto é necessário financiamento público. E é essencial liderança e definição de estratégias de segurança, defesa, militar e industrial adequadas. Embora sejam lugares-comuns, importa sempre recordá-los.

Os EUA têm uma estrutura bastante desenvolvida de liderança estratégica na área da segurança e defesa. Os documentos elaborados são: National Security Strategy (NSS) é o documento de alto nível político, emitido pelo Presidente. Descreve a visão do governo para salvaguardar os interesses nacionais e promover a estabilidade global. A NSS de 2022, a última disponível, enfatiza um mundo livre, aberto, seguro e próspero, com foco na competição estratégica, especialmente com a China e a Rússia; (ii) National Defense Strategy (NDS): elaborada pelo Departamento de Defesa, a NDS traduz a NSS em objectivos de defesa e dissuasão. A NDS de 2022 identifica a China como a “pacing chalange” (concorrência hegemónica) e destaca a dissuasão integrada e a construção de vantagens duradouras como pilares fundamentais; (iii) Nuclear Posture Review (NPR) e Missile Defense Review (MDR) que são frequentemente divulgadas em conjunto com a NDS e abordam componentes específicas da defesa dos EUA: a dissuasão nuclear e as capacidades de defesa antimíssil; e o (iv) National Military Strategy (NMS), elaborado pelo Chairman of the Joint Chiefs of Staff para o Ministro da Defesa, que é em grande parte confidencial.

A maioria dos países da UE está sujeita às definições estratégicas da NATO e da UE. Mas as políticas de segurança e defesa nacionais dos Estados membros permanecem em grande parte fragmentadas. Os compromissos perante a NATO são apenas de fornecimento de pessoal e equipamentos para intervenções integradas, que são uma pequena fração dos efetivos nacionais. A Comissão Europeia é clara: “Member States will always retain responsibility for their own troops, from doctrine to deployment, and for the definition needs of their armed forces. Furthermore, the EU will always act in a way that is without prejudice to the specific character of the security and defense policy of certain Member States and taking into consideration the security and defense interests of all Member States.”[2]

O documento mais recente e abrangente da NATO sobre estratégia militar é o 2022 Strategic Concept, adotado na Cimeira de Madrid. Descreve as prioridades e as principais tarefas da NATO para a próxima década, com foco em: (i) Dissuasão e defesa: Reforço da defesa coletiva em todos os domínios — terrestre, marítimo, aéreo, cibernético e espacial; (ii) Prevenção e gestão de crises: Melhoria da capacidade da NATO para responder a crises emergentes; (iii) Segurança cooperativa: Aprofundamento das parcerias e promoção da estabilidade internacional.

A cimeira da NATO de junho de 2025, realizada em Haia, marcou um ponto de viragem estratégico para a Aliança Atlântica: (i) novo objetivo de despesa em defesa: os aliados comprometeram-se a investir 5% do PIB até 2035, sendo 3,5% em despesas militares diretas (tropas, equipamento, treino) e 1,5% em áreas como cibersegurança, infraestruturas e resiliência estratégica; (ii) flexibilidade no cumprimento: foi acordado um prazo alargado até 2035, sem tetos fixos de aumento anual, e uma cláusula de revisão em 2029, para ajustar os compromissos conforme o contexto geopolítico; (iii) reafirmação do compromisso com o Artigo 5.º (defesa coletiva); e (iv) apoio à Ucrânia e incentivo a uma maior cooperação na indústria de defesa entre os aliados.

O Quadro 1 mostra os volumes, em USD correntes, convertidos em PPP, segundo o Banco Mundial, e com base nos dados do SIPRI, para o período 1980-2024.[3] O quadro mostra que atualmente os EUA são o país/bloco que mais gasta em defesa. A nível mundial, os EUA representam 21% do total das despesas militares.[4] Mesmo assim, em percentagem do PIB, as despesas caíram de 5,15% durante a guerra fria para 3,46% em 2015. Atualmente, o rácio é de 3,36% do PIB, que estabelece a referência para as negociações atuais da NATO.

Quadro 1 – Despesas com Defesa

Os gastos da UE são cerca de metade dos dos EUA e, em percentagem do PIB, são apenas 1,72% do PIB. Ao nível do PIB anual, para atingir os 3,5% exigidos pelo Acordo, as despesas core militares terão de ter um acréscimo de 470 mil milhões de USD. [5]

A nível da UE — sobretudo com o regresso de conflitos de alta intensidade e ameaças híbridas —, elaboraram-se alguns documentos, mas na prática a definição de uma estratégia de defesa é ainda incipiente: (i) Strategic Compass, de 2022, que define um plano de ação para reforçar a segurança e a defesa da UE até 2030. Aborda ameaças como a guerra cibernética, a desinformação e a competição geopolítica. Foi criticado logo no início pela timidez e falta de meios para a sua concretização; (ii) o European Union Defence Industrial Strategy e o European Defence Industry Programme, com o propósito de desenvolver indústrias de defesa europeias no médio/longo-prazo. O princípio orientador da Comissão Europeia é que os Estados-Membros comprem os equipamentos militares em conjunto e que estes sejam produzidos na Europa; (iii) o “White Paper” European Defence – Readiness 2030, recentemente apresentado, como parte do programa ReArm Europe Plan/Readiness, envolve o financiamento de 800 mil milhões Euros a 4 anos.

No âmbito do “White Paper” foi aprovado o Security Action for Europe (SAFE), um pacote de financiamento com o objetivo de conseguir uma maior autonomia estratégica. Este pacote, no valor de 150 mil milhões euros, é parte do pacote de 800 mil milhões, e será conseguido através de um empréstimo contraído pela Comissão Europeia nos mercados de capitais, e redistribuídos pelos Estados através de empréstimos.  A UE excluiu os EUA do SAFE.

Qual o significado dos envelopes financeiros propostos pela Comissão Europeia? Se considerarmos o gap de despesa, com base nos dados da EDA (ver nota de pé de página 5), e num horizonte de 10 anos para o atingir, serão necessários aproximadamente 1 507 mil milhões de Euros. Ora, se o total do envelope proposto pela Comissão for financiado por empréstimos comuns, este corresponde a cerca de metade: o restante terá de vir dos orçamentos nacionais. Mas o montante já acordado dos 150 mil milhões corresponde apenas a 10% do total de financiamento requerido.

2. Esforço financeiro necessário para atingir os objetivos definidos na Cimeira de Haia

 E qual o esforço que os países terão de fazer para atingir os valores de referência acordados pela NATO? O Quadro 2 mostra os défices estruturais médios de 2024-2026, segundo dados da Ameco e o rácio da dívida pública em 2025. Os rácios das despesas em defesa são do Eurostat.[6]

Quadro 2 – Cálculo do Esforço Orçamental para atingir 2,5% do PIB para a Defesa

A coluna do Esforço Orçamental é a soma do déficit com o acréscimo de despesa necessário para atingir os 2,5% do PIB (um objetivo intermédio dos 3,5%). Os países estão ordenados pelo rácio da dívida pública. Enquanto alguns países continuariam a ter excedente orçamental como a Dinamarca e Chipre, a Roménia teria um défice de 9% do PIB!

No Quadro 3 apresentamos um índice de Dificuldade de Cumprimento do Objetivo de Segurança definido em termos de rácio da despesa sobre o PIB, que é obtido pela multiplicação do rácio da dívida e o Esforço Orçamental necessário calculado no Quadro 2. Os países que enfrentam maiores dificuldades são a França, Bélgica, Itália e Espanha, devido à combinação de terem uma dívida pública elevada e terem de fazer um elevado esforço adicional para cumprir o objetivo.

Quadro 3

Os países que terão menor esforço são o Chipre, Dinamarca, Irlanda, Suécia e os Bálticos. Portugal está numa situação intermédia porque terá de continuar a reduzir o elevado peso da dívida pública num contexto menos favorável.No próximo ensaio abordaremos os esforços de Investigação e Desenvolvimento e de Política Industrial duais, com fins de defesa e para usos civis, necessários para assegurar a defesa da EU.

(CONTINUA)

Lisboa, 28.6.2025

[1] É interessante a afirmação de Ken Rogoff no seu recente livro, Our Dollar your Problem, Yale U P, 2025: “The European polity is starting to wake up to the problem of security. The most likely outcome is that higher defense spending will lead to higher taxes and higher debt, neither of which is good for growth. But it is also possible that Europe’s focus on defense will provide an incentive to try to create an environment in which tech development can flourish.” (pag. 61)
[2] White Paper for European Defense – Readiness 2030, pag.6.
[3] O ano de 2024 é uma estimativa baseada em 2023.
[4] A seguir é a China 13.3%, Médio Oriente e Norte de África com 11,4%, União Europeia com 11,2%, Rússia com 8,7% e Índia com 8.2%. A Ucrânia por causa da guerra tem uma quota de 5,2%, apenas 60% da Rússia.
[5] Segundo a EDA, as despesas em defesa da Eu devem atingir 326 mil milhões de Euros em 2024, correspondentes a 1,9% do PIB. Para atingir o valor de referência de 3,5% do PIB, o aumento, por ano, terá de ser 274 mil milhões de Euros, com o PIB e a preços de 2024.
[6] Os montantes de despesas da defesa do Eurostat são inferiores aos comunicados pelos países à NATO. Em particular o de Portugal é de quase metade. O problema é que os dados comunicados à NATO, e usados pelo SIPRI, incorporam despesas como as reformas de militares e rendas dos edifícios militares que dificilmente constituem fatores que contribuem para a capacidade militar.