Imagine uma casa com um alarme instalado em 2014. Protege apenas três divisões. Não toca quando alguém entra. E o proprietário, despreocupado, só verifica, se assim o entender, depois de a porta estar aberta. Encontrando algum problema, só tem uma opção, expulsar o visitante e anular tudo o que ele fez lá dentro.

Simplificando para o leitor, é assim que Portugal controla o Investimento Estrangeiro direto, ou indireto, por uma pessoa de países terceiros à União Europeia sobre ativos estratégicos nos setores da energia, dos transportes e das comunicações.

O que está em causa

Durante várias décadas a ordem económica internacional foi construída sobre o pressuposto de que a abertura dos mercados ao investimento direto estrangeiro (IDE) era, em si mesma, uma política virtuosa.

O IDE, não seria apenas visto como um motor de crescimento e desenvolvimento económico de determinado território, mas também, e não menos importante, de convergência política. A ideia de que os países integrados em cadeias de valor globais, teriam menos incentivos económicos, políticos e sociais para entrar em conflito entre si, ganhou o nome de peace through trade.

Este panorama alterou-se de forma progressiva na segunda década do século XXI. Por um lado, riscos sistémicos, decorrentes da própria natureza reticular da economia global e da fragilidade das cadeias de abastecimento perante choques disruptivos, como aliás, ficou exposto pela pandemia de Covid-19. Por outro lado, riscos geoestratégicos, relativos ao modo como interdependências assimétricas podem ser manipuladas pela parte menos vulnerável de uma relação económica em seu proveito próprio.

Deste modo, quando uma empresa de fora da União Europeia (leia-se, também do Espaço Económico Europeu), adquire o controlo de quem gere uma rede elétrica, um porto, ou uma rede de telecomunicações, o Estado Português pode querer saber se o negócio põe em risco a segurança do país. Este controlo tem o nome técnico de FDI (foreign direct investment) screening. Em Portugal, está previsto no Decreto-lei nº138/2014, aprovado há doze anos, e quando as preocupações eram outras.

O Decreto-lei cumpriu o seu papel, e tem, efetivamente, as suas virtudes. Os prazos encontram-se fixados na lei. Se o governo não decidir a tempo, o negócio considera-se aprovado ao investidor, é dada a possibilidade de pedir antecipadamente a confirmação de que não haverá oposição. Se por um lado é verdade que estes elementos dão segurança ao adquirente extracomunitário, por outro, sabemos que o mundo que deu lugar a este decreto ficou para trás.

Três sinais de que o alarme ficou para trás

Primeiro, protege poucas divisões. A lei portuguesa abrange as principais infraestruturas e ativos afetos à defesa e segurança nacional, ou à prestação de serviços essenciais nas áreas da energia, transportes e telecomunicações. Desde 2019, a União Europeia aponta para uma lista mais extensa marcada pela água, saúde, tratamento de dados, semicondutores, tecnologias quânticas e matérias-primas críticas. Uma empresa portuguesa de semicondutores ou de dados sensíveis fica, em regra, fora do alcance do regime nacional.

Segundo, só olha depois. Em Portugal não há obrigação de notificar o Estado antes de fechar o negócio. É o ministério da área que decide, se assim pretender, abrir uma avaliação nos 30 dias seguintes à assinatura ou ao momento em que o negócio se torna público. Não existe sequer uma entidade permanente dedicada a esta tarefa, e cada caso é conduzido pelo ministério respetivo.

Terceiro, é tudo ou nada. Opondo-se o Governo a determinado negócio, todos os atos do negócio são nulos. A lei não prevê meio-termo.  Não há por isso, qualquer abertura no texto do diploma, para remedies intermédios, desinvestimentos parciais, ou condições comportamentais.

A Europa já não espera

Em 2019, a União Europeia criou um quadro comum para controlar o investimento estrangeiro, mas deixou cada país livre de decidir se o usava e como. Em junho de 2026, isso mudou. O novo Regulamento (UE) 2026/1386 (que vem substituir o anterior) obriga todos os Estados-Membros a ter um sistema de controlo com regras mínimas iguais em toda a União, aplicáveis a partir de 17 de janeiro de 2028. Na prática, estas regras vão obrigar a mudar a forma como Portugal controla o investimento estrangeiro.

Primeiro, pedir licença antes, e não explicações depois. Nos setores mais sensíveis, como semicondutores, inteligência artificial, defesa, matérias-primas críticas ou infraestruturas financeiras, o investidor terá de pedir autorização ao Estado antes de concretizar o negócio. Hoje, em Portugal, é ao contrário – o negócio fecha-se primeiro e o Governo pode, se assim pretender, avaliá-lo nas semanas seguintes. É a diferença entre pedir licença para entrar e ter de sair depois de já estar lá dentro.

Segundo, uma triagem rápida e, só se necessário, uma análise a fundo. O processo passa a ter duas fases. Numa primeira, com um prazo máximo de 45 dias depois de o investidor entregar toda a informação, o Estado decide se o negócio levanta dúvidas. Se não levantar, segue em frente. Se levantar, abre-se uma investigação mais aprofundada. Funciona como uma triagem hospitalar. A maioria dos casos resolve-se à entrada, e só os que o justificam seguem para exames mais demorados.

Terceiro, proibir passa a ser o último recurso. É talvez a mudança mais importante. Hoje, se o Governo português tiver dúvidas sobre um negócio, só tem duas opções: deixá-lo passar ou anulá-lo por inteiro. Com as novas regras, a proibição tem um carácter subsidiário, o Estado só pode proibir quando o risco não puder ser resolvido de outra forma. Antes disso, deve procurar aprovar o negócio com condições. A própria lei europeia dá exemplos (*):

• limitar os direitos de voto do investidor;
• exigir que os dados sensíveis fiquem guardados na Europa;
• garantir que a empresa continua a abastecer o mercado nacional;
• impor regras de cibersegurança.

Em vez de “sim” ou “não”, passa a existir um “sim, mas”. O investidor não perde o negócio, e o Estado não perde a proteção.

Quarto, fechar a porta das traseiras. Bastava um grupo de fora da UE comprar através de uma filial registada noutro país europeu para escapar ao controlo. O novo regulamento fecha essa porta, no sentido em que passam a contar também as empresas europeias controladas, direta ou indiretamente, por investidores de fora da União.

Quinto, prestar contas. Hoje não se sabe quantos negócios o Estado português analisou nem o que decidiu. Com as novas regras, cada país terá de publicar um relatório anual com dados agregados relativos ao número de investimentos que foram analisados, em que setores, de que países vinham os investidores e qual foi o resultado.

O próprio legislador europeu explica porquê. Regimes nacionais inexistentes ou demasiado estreitos deixavam passar investimentos arriscados. Os Estados sem qualquer controlo chegaram a funcionar como porta de entrada para o mercado europeu. Num mercado único, a fragilidade de um país é a fragilidade de todos.

Porque é que isto interessa a quem investe

Seria um erro interpretar este artigo como um apelo a fechar Portugal. A abertura ao investimento estrangeiro é um dos nossos maiores trunfos. A OCDE descreve Portugal como uma das economias mais abertas ao investimento estrangeiro entre os seus membros.

É precisamente por isso que a atualização importa. Numa transação de elevado valor, quem compra e quem financia precisa de saber, antes de assinar, que regras se aplicam, quanto tempo demora a decisão e que resultados são possíveis. Um regime que atua depois da assinatura e que só conhece o “sim” ou a anulação total é uma fonte de incerteza. Uma reforma feita à pressa, na véspera do prazo europeu, também o seria.

A pergunta certa

Faltam cerca de 16 meses. A questão já não é se Portugal vai mudar a lei. Bruxelas deixou decidido por nós. A questão é como.

Há duas saídas. A primeira é copiar à última hora os limiares mínimos europeus. A segunda é aproveitar a obrigação para construir um regime claro, com setores bem definidos, prazos curtos, uma entidade responsável, a possibilidade de aprovar com condições e transparência sobre as decisões. Só esta última protege os ativos estratégicos sem afastar o investimento de que o país precisa.

Um bom alarme não é o que toca mais vezes. É o que toca quando deve, e cujas regras todos conhecem.