Amílcar Moreira está habituado a assinar estudos sobre a Segurança Social que lhe valem críticas de vários quadrantes da sociedade. Aconteceu em 2019, com um trabalho encomendado pela Fundação Francisco Manuel dos Santos (onde ainda hoje é consultor de políticas sociais), em que coordenou a equipa que apontou como um dos caminhos para a sustentabilidade do sistema o aumento da idade da reforma para os 69 anos (nesse ano, era de 66 anos e cinco meses; agora, está dois meses acima). E aconteceu agora, com o livro verde sobre a sustentabilidade do sistema previdencial da Segurança Social (aquele que paga as pensões), que escreveu com mais seis peritos. A missão foi-lhes dada pelo anterior governo, mas só ficou concluída já com o atual Executivo em funções. E embora lamente a falta de meios técnicos e humanos que teve ao seu dispor, o que limitou o trabalho da comissão, o professor do ISEG sublinha que já há medidas a serem acolhidas.

Pensões. Idade da reforma tem de subir para 69 anos para evitar quebra do sistema

É o caso da revisão da taxa contributiva global (que inclui a TSU suportada pelas empresas e pelos trabalhadores), que devia acontecer de cinco em cinco anos, mas há 13 que não é feita. Por outro lado, há medidas que já percebeu que não terão acolhimento pelo Governo, como a revisão das isenções fiscais e contributivas de um conjunto de remunerações, o que é contrário ao que o Governo fez com a isenção dos prémios de produtividade, o chamado “15.º mês”. “Os trabalhadores quando aceitam este tipo de mecanismos não percebem o quanto perdem a longo prazo“, aponta.

Em entrevista ao Observador, o especialista fala ainda sobre as limitações do Governo em fazer reformas de fundo com “custos políticos significativos“, sobretudo numa área (a das pensões) onde tenta “reconquistar” eleitorado. E também não vê “grandes reformas na Segurança Social” a surgir com a presença do Chega na Assembleia da República. Não só porque a “evidência empírica” mostra que “este tipo de partidos bloqueia reformas de natureza mais estrutural“, como também porque influencia a agenda de outros. “Temos um quinto do nosso Parlamento alocado a um partido que tem o poder, como já vimos ao longo destes seis meses, de criar e desfazer maiorias de apoio ou de bloqueio a medidas. Quando ele se torna um ator privilegiado do sistema e as suas agendas começam a condicionar o outro, a nossa capacidade para impor mudanças estruturais fica imensamente reduzida“, defende.

Livro verde da Segurança Social vê razões para “revisitar” isenções de taxa social única e alerta para “uso indevido”

Amílcar Moreira debruça-se ainda sobre os jovens, que, no inquérito que a comissão fez com o ISCTE, revelaram uma “descrença” no sistema, e que têm carreiras contributivas mais fragmentadas e com salários baixos, o que vai influenciar as pensões futuras. “Eu não me preocuparia com a questão de terem ou não pensões [no futuro], preocupar-me-ia com qual é o valor da pensão que eles vão receber. Mas acho que, neste momento, estão mais preocupados, se calhar, em encontrar uma casa para viver“, diz. E admite como necessário a introdução de uma condição de recursos nas pensões de viuvez e sobrevivência, atendendo às alterações sociodemográficas das últimas décadas.

“Não se acautela efeitos da precariedade”

A ministra do Trabalho anunciou recentemente a criação de um grupo de trabalho “sequencial” dedicado à sustentabilidade da Segurança Social e, em particular, ao sistema de pensões. Não lhe parece uma opção redundante face ao trabalho que a comissão que liderou fez?
Não. O programa da AD já previa a realização de um estudo desta matéria. Prefiro ver as coisas pelo lado positivo. Esse estudo é para ser feito à luz do Livro Verde. Ou seja, a forma como o estudo agora é identificado está em linha com uma das recomendações do Livro Verde, que é a necessidade de fazer uma avaliação atuarial ao custo técnico da taxa contributiva e das várias taxas desagregadas que a compõem. Faz sentido, e reflete também o facto de a comissão que trabalhou no Livro Verde não ter tido os recursos humanos e técnicos para poder fazer uma avaliação atuarial dessa matéria.

Isso limitou o alcance do vosso trabalho?
Muito. Aliás, está descrito na introdução do livro, em que identificamos o conjunto de limitações com que a comissão se defrontou, que depois foram agravadas pelo próprio contexto político. É sempre difícil atravessar uma transição entre dois governos de orientação política muito distinta, sendo que esta comissão foi nomeada pelo antigo governo. Obviamente este tem outra visão, a senhora ministra já expressou dúvidas sobre os pressupostos que presidem ao trabalho da comissão. Isso obviamente dificulta a conclusão do trabalho.

Mas tem receio que as conclusões fiquem na gaveta? A ministra já anunciou que o grupo de trabalho vai debruçar-se sobre a taxa contributiva global, mas, em relação às restantes conclusões, tem receio que fique na gaveta todo o trabalho que tiveram ao longo desses meses?
Temos que perceber qual é a função do Livro Verde. Serve para duas coisas: uma é para o Executivo, para o decisor político, se abrir a conselho técnico de pessoas independentes da administração pública para identificar orientações de política pública para uma determinada área. A segunda, que não é tão voluntária, mas que acontece, é que o conselho técnico que daí deriva funciona como uma espécie de benchmark para avaliar as decisões políticas que são tomadas, pelo menos naqueles períodos subsequentes. Neste sentido, a clarificação dos termos do estudo [sobre a taxa contributiva global] que se pretende ou a fórmula usada para fazer a atualização extraordinária das pensões em outubro, ao estarem em linha com as recomendações do Livro Verde, significa que em algumas áreas o Livro Verde está a fazer o seu caminho. Mesmo que não haja um debate como eu gostaria que tivesse havido, após a conclusão, a questão é que as propostas começam a fazer o seu caminho. Há outras que, já se percebeu, não vão ser consideradas pelos decisores políticos, e não estou só a falar do Governo. A decisão de não sujeitar os prémios de produtividade às contribuições da Segurança Social vai em contrário das recomendações da Comissão, porque nós identificamos que uma das fontes de erosão da base contributiva para o sistema previdencial no futuro é o facto de haver uma cada vez maior discrepância entre o que as pessoas recebem e depois como são ou não taxadas ou como são aplicadas as contribuições para a Segurança Social. E isso, sim, é para nós preocupante. Os trabalhadores quando aceitam este tipo de mecanismos não percebem o quanto perdem a longo prazo, porque eles pensam, “ok, vou ganhar agora, não ganho em dinheiro, mas ganho agora um carro”, por exemplo.

[Já saiu o sexto e último episódio de “A Caça ao Estripador de Lisboa”, o novo Podcast Plus do Observador que conta a conturbada investigação ao assassino em série que há 30 anos aterrorizou o país e desafiou a PJ. Uma história de pistas falsas, escutas surpreendentes e armadilhas perigosas. Pode ouvir aqui, no Observador, e também na Apple Podcasts, no Spotify e no Youtube. E pode ouvir aqui o primeiro episódio, aqui o segundo, aqui o terceiro, aqui o quarto e aqui o quinto episódio]

E para si é um sinal contrário à intenção que o Executivo demonstrou no programa do Governo  de melhorar a sustentabilidade, ou pelo menos, de estudar a sustentabilidade do sistema?
Os governos têm sempre de decidir entre objetivos de curto e longo prazo, objetivos de política económica, objetivos de política enquanto arte política, de se manter no poder. Há decisões, e isso aconteceu com este Governo e com todos os governos anteriores, que põem em causa a sustentabilidade, ou criam maior esforço para a sustentabilidade do sistema. Por exemplo, durante anos nós andámos a subsidiar os aumentos do salário mínimo com diminuições da taxa contributiva para setores que tivessem mais trabalhadores com salário mínimo. Teve a vantagem de conseguir que esse aumento de salário mínimo fosse inserido no sistema, mas com o custo que teve que foi passado para as gerações futuras. E os políticos depois decidem, e os portugueses depois avaliam nas urnas. Obviamente, o que era importante era que este tipo de medidas, quer seja de aumentos extraordinários, quer de redução de despesa, fosse sempre precedido de uma avaliação ex-ante, de uma avaliação de impactos: qual vai ser o custo futuro disto e o presente em termos de perda de receita? Era isso que era importante.

Acha que a medida que ficou conhecida como o 15.º mês (isento) foi eleitoralista?
Portugal atravessa uma conjuntura peculiar. Por um lado, existe um crescimento que nós não vemos desde os anos 2000: a população a crescer, a economia a crescer. Acredite, quem passou por estes 20 anos percebe quão positivo é este ciclo que estamos a viver. Ao mesmo tempo, temos um problema, especialmente para quem trabalha em escolas como a minha, onde vemos jovens de famílias mais afluentes, com uma tendência muito grande para querer ir para fora do país. Isso é uma perda de capital humano muito significativa para o país. Mais uma vez, é um problema de custos de oportunidade. É o julgamento que nós fazemos sobre se pensamos em políticas que nos ajudem a fixar capital humano e a atrair capital humano de fora — e isso ajuda, claramente. Ou se pensamos no longo prazo e em quais vão ser os custos que isto vai ter. A decisão é inteiramente legítima. Mas o importante era que todas estas decisões, quando estamos a falar de custos de longo prazo, sejam sujeitas a avaliações ex-ante para termos uma ideia dos custos, para não estarmos a decidir com cálculos de canto de página.

Essa avaliação também deveria ter sido feita no caso do bónus extraordinário das pensões que foi pago (de uma só vez) em outubro? Como é que olha para esses bónus?
Em parte, de forma positiva no sentido em que vai em linha com o conselho da Comissão e do Livro Verde, ou seja, que os aumentos sejam por pessoa e tomando em conta o agregado das pensões.

E não por pensão.
Sim, isso dá maior equidade no sistema. Depois há outra parte, que são as questões de sustentabilidade financeira e de sustentabilidade social. Ao nível da sustentabilidade financeira, claramente, devia ter sido sujeito a uma avaliação ex-ante de qual é o custo para o sistema no longo prazo. A outra questão, da sustentabilidade social, tem a ver com a capacidade que o sistema de pensões tem de garantir a segurança económica dos pensionistas. Nos últimos 20 anos — e há uma parte do Livro Verde que se foca exatamente sobre isso, quando nós fazemos o diagnóstico do sistema —, a fórmula da atualização das pensões — e eu, ao contrário de muitos, tenho boa impressão do efeito da fórmula — gerou uma perda de poder de compra dos pensionistas, que foi interrompida para os pensionistas mais pobres, a partir de 2016, 2017, em que eles aí recuperam valores relativamente a 2000.

E têm aumentos extraordinários nas pensões mais baixas.
Exato. Essas pensões foram as que mais beneficiaram das políticas de aumentos extraordinários que se assistiu durante o chamado “governo da geringonça”, mas não se refletiu para os pensionistas com rendimentos muito pouco acima. Este aumento extraordinário, na medida em que favorece os pensionistas com pensões mais baixas, é uma boa medida. A questão é que tudo isto devia ser objeto de uma decisão informada até para o público poder avaliar. Neste caso, não se aplica só às mais baixas das mais baixas, já abrange um número muito significativo de pensionistas.

Sim, foi até cerca de 1.500 euros.
Mas para uma parte substancial deles significa, conjugado com a fórmula de atualização [da lei], que recebem aumentos de pensões um pouco acima da inflação. E aí há questões de equidade que nós temos de pensar, e saber se vai refletir-se no futuro. E temos de pensar no custo da oportunidade, ou seja, o que é que nós não investimos em proteção social para dar um aumento extraordinário acima da inflação? Um exemplo claro, para mim, e eu expressei isso na altura: eu preferia ter usado aquela verba para expandir a rede de creches, porque os efeitos que tem sobre o sucesso escolar das crianças e sobre a disposição, nomeadamente de mulheres, para se envolverem no mercado de trabalho, os ganhos que esse tipo de políticas têm são muito maiores em termos de crescimento económico, presente e futuro, do que os aumentos de pensões que são, fundamentalmente, direcionados para o consumo.

“Não pensem que vão surgir grandes reformas com a presença do Chega na Assembleia da República”

Também viu aí uma medida eleitoralista?
Nós vivemos um contexto político muito complicado. Há dias fui a um evento público da associação que representa os fundos de pensões e de investimento, em que se discutia a possibilidade — e isso está no Livro Verde — de como é que avançamos nesta agenda de permitir às empresas que desenvolvam fundos de pensões para os trabalhadores, ou que os aforradores individuais tenham melhores condições para poupar. E falou-se da possibilidade, há muita aventada, de se avançar com este tipo de medidas ou de avançar, por exemplo, com um sistema de natureza como o sueco [que assenta em três esquemas, incluindo um contributivo mas calculado como se de um plano de poupança privado se tratasse], que é recorrentemente mencionado no debate português. E eu disse-lhes: não pensem que vão surgir grandes reformas com a presença do Chega na Assembleia da República.

Neste aspeto, porque é que acha que o Chega seria um entrave?
Porque o que a evidência empírica nos mostra sobre a presença deste tipo de partidos nos parlamentos, quando tem representação significativa, é que eles bloqueiam reformas de natureza mais estrutural. Porquê? Porque as reformas de natureza mais estrutural têm sempre custos, para alguns grupos, e isso é uma forma de eles mobilizarem apoio, e portanto é muito difícil…

Mas está a dizer que uma alteração de fundo teria de passar, por exemplo, por uma redução dos valores das pensões a pagar? Falou em “custos para alguns grupos”…
Desde há muito tempo sou um objeto de “estima” por algumas franjas da esquerda portuguesa, desde que fiz o estudo para a Fundação Francisco Manuel de Santos, apesar de que aquele estudo tinha um objetivo.

Onde defendeu um aumento da idade da reforma para os 69 anos.
Não defendi, podemos já ir a isso. Dissemos que, dentro dos três tipos de cenários que nós testámos, esse era o que oferecia o melhor balanço entre sustentabilidade financeira e sustentabilidade social do sistema — que é a grande novidade daquele estudo, ter sido o primeiro estudo que fez uma projeção sobre a questão da sustentabilidade social, ou seja, a capacidade de o sistema assegurar níveis de vida adequados para os pensionistas e de os proteger contra o risco de pobreza. Nunca tinha sido estudado em Portugal e isso foi muito criticado pela esquerda portuguesa, o que eu achei engraçado. Mas desde aí, de facto, ainda agora este mês recebi mais um brinde na capa do Le Monde Diplomatique.

Mas o que está a dizer é que uma reforma do sistema teria de passar por medidas que não são muito populares, como o aumento da idade da reforma?
Não estou a dizer isso. Para já, as projeções que nós temos apresentam um cenário relativamente otimista se aceitarmos como bons os pressupostos de que elas partem. Para mim, a proposta mais transformadora que há no Livro Verde, que poderia verdadeiramente mudar os termos do debate, era que nós mudássemos a forma como é monitorizado o sistema. Ou seja, que deixasse ser o Ministério a fazer as projeções, para que o decisor político não seja a mesma pessoa que nos dá a informação sobre a projeção.

Que houvesse maior independência.
Sim.

É aí que entra o Conselho das Finanças Públicas?
É aí que entra o Conselho das Finanças Públicas. Nós considerámos várias hipóteses. Fizemos um trabalho nesta área, que acho importante. Fizemos um workshop, que se chama Peer Review, onde fomos aprender com as experiências dos Estados Unidos, do Canadá e de França para perceber como é que monitorizam a sustentabilidade, como dão informação ao público e aos decisores políticos sobre a sustentabilidade. E escolhemos esses três casos porque eram diferentes modelos que partiam sempre do mesmo princípio, que era a separação entre a decisão política e o processo de produção de informação. Não é uma fórmula mágica, mas garante pelo menos o princípio da independência e que há formas de a sociedade olhar para as projeções e para a política do governo e dizer se estamos a ir numa boa direção ou não. O modelo que nós temos em Portugal é que há duas entidades que estruturam a informação que recebemos sobre pensões. Uma é o Governo com o relatório da Sustentabilidade da Segurança Social no âmbito do Orçamento do Estado e outro é a Comissão Europeia, que produz um estudo trianual, o Ageing Report, cujos pressupostos se baseiam em todas as projeções do Ministério. Em último caso, quem decide os termos dos nossos cenários é a Comissão Europeia, porque nós incorporamos. Obviamente que a própria metodologia do modelo utilizado pela Segurança Social tem as suas especificidades que permitem ajustar à natureza e até tornam, a meu ver, as projeções demasiado dependentes dos cenários da evolução de curto prazo.

Tribunal de Contas aponta falhas nos Relatórios de sustentabilidade da Segurança Social

São muito voláteis.
Sim, isso tem a ver com a própria metodologia adotada. Agora, a questão é que precisamos de uma ideia clara sobre a sustentabilidade. Por exemplo, há projeções da União Europeia que são bastante otimistas, por exemplo, ao nível da taxa de participação no mercado de trabalho, ou seja, que pode subir até os 80%, que íamos ser todos nórdicos e vamos todos trabalhar, e isso será difícil. Nós já temos uma boa taxa, comparado com outros países do Sul, mas também temos uma percentagem de população com muito baixas qualificações, que terá dificuldades em enquadrar-se no mercado de trabalho nos próximos anos, que por ter baixas qualificações e ter uma participação no mercado de trabalho em profissões menos qualificadas vai chegar à reforma em piores condições do que outros, com mais problemas de saúde e possivelmente com uma menor predisposição para participar no mercado de trabalho. Portanto, não é seguro que essas projeções do crescimento da participação no emprego se venham a confirmar. Era muito importante para nós, enquanto país, para podermos tomar decisões a sério e mais informadas sobre a sustentabilidade do sistema, que tivéssemos uma base de informação que fosse independente e muito mais ajustada às especificidades da sociedade portuguesa, do mercado de trabalho português, da economia portuguesa.

Deixe-me só voltar à questão do Chega que estava a referir. Disse que o facto de termos um partido como o Chega no Parlamento pode dificultar reformas de fundo. Não percebi bem esse seu argumento. Que tipos de reformas de fundo?
Vou dar um exemplo. O anterior governo francês, antes deste cair, introduziu a muito custo uma reforma para o aumento da idade de reforma.

Foi muito contestada nas ruas.
Não só foi muito contestada, foi um dos principais pilares da oposição ao governo, e o governo Bayrou é difícil que sobreviva também. E os dois principais blocos que são extrema-direita, mas também extrema-esquerda… a extrema-direita já disse que a primeira coisa que vai fazer é acabar com essa reforma. Porquê? Porque é muito fácil para este tipo de partidos alavancarem-se em medidas que têm custos políticos fortes. Temos um quinto do nosso Parlamento alocado a um partido, mas que tem o poder, como já vimos ao longo destes seis meses, de criar e desfazer maiorias de apoio ou de bloqueio a medidas. Quando ele se torna um ator privilegiado do sistema e as suas agendas começam a condicionar o outro, a nossa capacidade para impor mudanças estruturais fica imensamente reduzida.

Reportagem. Franceses não contestam só o aumento da idade da reforma: “É o sinal que estão a dar à sociedade”

Mas, então, está a dizer que mudanças estruturais teriam que passar por medidas pouco populares.
Não, não, não. O estudo que eu fiz para a Fundação Francisco Manuel dos Santos mostrou que a transição para um modelo de estilo sueco significaria um corte muito significativo do valor dos benefícios. Mas quem é que acha que, se evoluíssemos para esse sistema, um partido como o Chega vai dizer: ‘Vamos mesmo fazer uma medida que nos põe exatamente contra o tipo de eleitorado que nós queremos atrair’. Esse estudo para mim foi um bom exemplo de como nós precisamos de ter mais informação a fundamentar os debates sobre pensões, porque muito do debate sobre pensões que é feito em Portugal é feito no achismo. “Eu vi o caso da Suécia”. E depois não sabem de todo outro conjunto de países que foram para modelos de natureza nocional e voltaram atrás. E temos outros países, por exemplo, que introduziram sistemas dessa natureza, mas cujo modelo de introdução foi tão prolongado no tempo que o efeito sobre o sistema foi zero.

A comissão fez propostas menos populares, por exemplo, em relação à passagem à reforma por desemprego de longa duração, onde propõem uma limitação. Ou que a idade da reforma antecipada acompanhe a idade normal da reforma. Estão à espera que esse tipo de medidas tenha uma sequência com este Governo?
Olhe não lhe sei dizer. Não acho que este Governo tenha maioria para fazer medidas que tenham custos políticos significativos, numa área em que, claramente, o líder da coligação se quer reposicionar junto de um eleitorado que perdeu, que era muito significativo para eles, e que está a tentar reconquistar. Sobre a medida e os efeitos da medida era mais pelo princípio do que pelo impacto. O que a nossa análise mostra é que aquele regime em específico já quase não é utilizado.

Está a falar da reforma antecipada por desemprego de longa duração.
Sim. Já é um mecanismo muito marginal, e que nós teríamos ganhos, quanto mais não seja de eficiência. Mas depois, a parte importante, e não é uma recomendação original nossa, já tinha sido feita pela OCDE, é que nós temos uma idade normal da reforma que progride com a esperança média de vida, e vai acelerando ao longo do tempo. Daqui a pouco, qualquer dia, estará nos 69 anos.

Os tais 69 anos do estudo da Fundação…
Era uma questão de tempo e eu percebi o choque, ninguém mais do que eu percebeu pessoalmente o choque da população portuguesa relativamente às conclusões daquele estudo, mas o princípio já estava lá. E já era antecipável que cheguemos a 2040, nos 68, e em 2060 já estejamos numa idade de reforma perto do 70, ou algo assim. Mas voltando ao desemprego de longa duração: temos uma idade de reforma que progride no tempo, mas a idade de reforma antecipada não e isso criou um décalage muito grande. E isso tem dois tipos de consequências. Um é: abre uma porta a saídas muito extemporâneas do mercado de trabalho. O outro é que quem se reforma antecipadamente tem custos, penalizações muito significativas. O que não é bom, nada disto é um cenário bom para a economia portuguesa. Não é bom para as pessoas que se reformam, não é bom para o sistema.

Mas essas penalizações já funcionam como um desincentivo…
Sim, sim. Mas a questão é que o incentivo que nós temos é para reter as pessoas no mercado de trabalho. Ainda não se faz isso sentir. É uma coisa muito pouco estudada, e os EUA são um bom caso disso, da importância do que se chama de dividendo demográfico para o crescimento económico. Ou seja, quanto do nosso crescimento não é resultado da imigração, só pelo efeito matemático, de aumentar o número de pessoas: mais pessoas a consumir, mais pessoas a produzir, e só isso aumenta o PIB. Por acaso, o que está a acontecer neste momento é que, nos últimos anos, vivemos um período interessante de crescimento, quer da população, mas também ao mesmo tempo aumentos de produtividade. É o melhor dos mundos, não é? Mas a migração é uma coisa muito pró-cíclica, ou seja, aumenta muito quando as coisas estão bem, diminui muito quando as coisas estão mal, e isso é que é a minha preocupação relativamente à componente da imigração.

“É muito mau princípio fazermos projeções para o sistema na presunção de que a dimensão dos movimentos migratórios se vai manter”

Eventuais limites à imigração que este Governo possa seguir preocupam-no? Podem ter efeitos na sustentabilidade da Segurança Social?
Acho que temos de separar as duas coisas. Um é os efeitos da imigração, ou dos movimentos migratórios, sobre o sistema. Isso está mais estudado. Menos estudado está o efeito das políticas de imigração sobre a sustentabilidade. Não sou um especialista nessa área específica da literatura, mas nunca me deparei com um estudo que se focasse especificamente sobre isso e, portanto, pretendo evitar pronunciar-me sobre a questão da natureza das políticas de imigração. Mas posso dizer-lhe sobre a imigração várias coisas. Um: os efeitos das migrações, ou dos movimentos migratórios, sobre os sistemas de Segurança Social, nomeadamente sobre sistemas de pensões, são muito difíceis de modelizar. Falo por experiência própria. Quando fiz aquele estudo para a Fundação Francisco Manuel dos Santos, na primeira vez que tentámos implementar o módulo de migrações, o modelo explodiu. E eu pensei: “mas queres ver que eu não consigo acabar o modelo?” Lá conseguimos uma solução técnica.

Porquê? 
Porque os efeitos dependem de um conjunto de variáveis sobre a natureza dos movimentos migratórios: se há mais entradas ou mais saídas, a duração das entradas, ou seja, as pessoas ficam pouco tempo? É uma duração de curto prazo ou de longo prazo? Sendo de mais longo prazo, dá direito à formação de direitos que possam ser levados para outros países, o que significa responsabilidades para o sistema? Do meu conhecimento, ainda é, tecnicamente, quase impossível modelizar estas opções. O conhecimento que nós temos sobre o impacto das migrações sobre o sistema é reduzido. No modelo que a Comissão Europeia usa não há diferenças entre movimentos migratórios, entre imigração e emigração. É só o saldo migratório, ou seja, em que aumenta a população por razão do saldo migratório, o que nos diz muito pouco sobre os efeitos da migração.

Eles fazem uma simulação de maior e menor imigração, que é sempre informativa, mas não vai a este aspeto que eu falei agora. Além de ser muito difícil de modelizar, o efeito da migração é muito pró-cíclico. Portugal já passou por isto, já passámos por ondas de migração, por partidos políticos que se opunham à imigração e a associavam ao crime. Isto já tem tudo mais de 20 anos. E isso passou-se num período de alto crescimento da economia portuguesa, associado a uma pequena bolha imobiliária — curiosamente, algo pelo qual acho que nós também estamos a passar, apesar de ninguém querer falar sobre isso. Esse foi um período em que havia necessidade de mão de obra na economia portuguesa e veio a imigração para a suprir. Isso acontece agora. Ou seja, a economia portuguesa está a crescer, está a exigir mão de obra, ela está a vir. Se pomos mais ou menos limites, não sei qual é a eficácia, só muda a natureza de como é que isso acontece. Mas ela está a vir. O problema foi o que se passou a seguir. Quando veio a crise, logo a seguir em 2003, imediatamente uma parte importante daquele fluxo imigratório que tinha chegado a Portugal, por exemplo, pessoas vindas do Brasil, voltou imediatamente para o Brasil. Lembro-me muito bem, na altura, de ouvir dizer: “Eu vou para o Brasil, era o início do governo de Lula, as coisas estão muito melhor no Brasil do que aqui”. As pessoas foram embora. A questão é que flutua muito. E uma das coisas é que os modelos de previsão que temos não têm em consideração movimentos cíclicos da economia. Ou seja, eles assumem que a produtividade cresce em linha, não em ondas.

Não conseguimos ter uma noção do impacto que a imigração tem na sustentabilidade, no longo prazo, da Segurança Social, é isso?
Nos termos que nos seria útil não. O que eu queria chamar a atenção é que é muito mau princípio estarmos a fazer projeções para o sistema na presunção que a dimensão destes movimentos migratórios se vai manter. E nisso até a Comissão Europeia foi bastante comedida, fizemos uma avaliação de comparar os saldos migratórios que eles estão a assumir com o nosso trajeto histórico. Nem é das áreas que me preocupa mais. Mas para efeitos de discurso público, esta ideia de que nós precisamos sempre mais de imigração, e venha a imigração, e vamos deixar o sistema dependente dos ganhos pela imigração, sem pensar que isso pode, de um momento para o outro, esvair-se e criar uma nova pressão sobre o sistema, isso preocupa-me.

“Não estamos a acautelar bem” efeitos da precariedade na carreira contributiva dos jovens

Fizeram um inquérito aos jovens em que uma das perguntas era se eles acreditavam se iam ter pensões no futuro. O que é que eles responderam e que conclusões é que tiraram desse inquérito?
Essa não foi uma área que eu acompanhei muito na Comissão. O que aconteceu foi que a Comissão convidou uma equipa de investigadores do ISCTE a realizar um inquérito. O inquérito é feito por eles, online, difundido através das redes sociais, o que põe sempre questões sobre a representatividade da amostra.

Já estão a estudar só um certo tipo de jovens…
Que já estão mobilizados para responder. Quem está no Twitter, ou é um troll, e vai para ali só para fazer asneiras, ou é uma pessoa, por exemplo, que está muito atenta à agenda política, é muito polarizado, seja à direita, seja à esquerda.

Que tem interesse na matéria…
E, portanto, eu tomava sempre os resultados com um grão de sal.

Então, mas o que é que esses jovens dizem? Pelo menos esses.
Sei que o resultado já era de grande descrença no sistema, que se justifica porque este grupo, até aos 30 anos — e isso é uma das dimensões do sistema que eu acho que nós não estamos a acautelar bem —, tem elevados níveis de precariedade. E há um circuito vicioso entre precariedade contratual, instabilidade no posto de trabalho, baixos salários.

Logo, baixas pensões.
Logo, é um mecanismo de erosão da carreira contributiva, que, ou por terem salários mais baixos durante períodos alargados, se não conseguem fazer a transição para contratos normais de trabalho, ou por terem carreiras contributivas com interrupções significativas, impede a formação de carreiras contributivas mais longas. Em ambos os casos, ou até na acumulação dos mecanismos, resulta em pensões mais baixas para pessoas que não conseguem fazer a transição para contratos de trabalho mais estáveis. Não foi possível operar no âmbito do Livro Verde a completa dimensão desse fenómeno no sistema e dos impactos que isso tem ao longo do prazo.

Também gostava de ter tido mais meios para estudar essa parte…
Eu gostava de ter tido mais meios para estudar tudo o que nós queríamos estudar.

Mas o que é que responde a esses jovens? Vão ter pensões no futuro? 
Sim, vão ter sempre. Acho que as pessoas têm de perceber uma coisa. Portugal, para já, tem uma das constituições que mais protege os direitos sociais no mundo. Há estudos mesmo sobre isso, sobre o grau de proteção dos direitos sociais nas constituições e Portugal está em primeiro lugar.

Mas vão ter pensões dignas? 
Essa é a preocupação.

A taxa de substituição vai ser uma taxa de substituição semelhante à que existe hoje em dia?
Isso vai descer porque não ignoremos uma coisa, a reforma de 2007 foi feita com o objetivo de cortar significativamente o valor das pensões futuras.

Porque o período que é tido em conta é mais alargado.
Exatamente. É o período tido em conta, a taxa de formação é feita de outra forma. Portanto, a reforma foi isso e precisava, porque o sistema caminhava passos largos para estar sob pressão muito mais cedo do que entrou. Portugal, mal ou bem, tem tido uma trajetória relativamente de sucesso no sentido de ir adiando o impacto que seria previsível de um processo de transição demográfica e de transição do próprio sistema. Se tudo correr bem, quando chegarmos a 2045 ultrapassamos a fase pior da transição do sistema em que tínhamos, por um lado, muitas pessoas a envelhecer e, por outro lado, pessoas que formaram direitos de pensão com regimes especialmente generosos — estamos a falar de pessoal nomeadamente na Caixa Geral de Aposentações (CGA) — e isso criava uma pressão sobre as contas públicas. Para estes jovens: eu acho que esta geração não teve sorte porque é uma conjugação de precariedade, salários mais baixos do que deveriam estar a receber e dificuldades em autonomizar-se, sair de casa.

O sistema não vai ser capaz de lhes responder na reforma da forma que eles provavelmente vão precisar?
Eu acho que a preocupação que devia haver nos decisores políticos é de como é que nós estamos a formar as carreiras contributivas destas pessoas. Essa, aliás, é uma das recomendações. Ou seja, a questão da precariedade, de medidas efetivas contra a precariedade. E nós até temos, nos últimos 5 anos, melhorado um bocadinho na percentagem de pessoas que passam de contratos temporários a contratos sem termo, mas ainda é muito alto [o peso de contratos a termo] e é particularmente alto nos mais jovens.

Mas é aí que também podem entrar os sistemas complementares? Ou acha que o sistema da Segurança Social não deve estar dependente desses sistemas?
Acho que o sistema complementar pode oferecer oportunidades para pessoas reforçarem as suas poupanças de reforma — pode e deve — já que no público, claramente, estamos a caminhar para um sistema que não é tão generoso como era nos anos anteriores. E as pessoas precisam de ter noção disso.

“Vai ter de haver, mais tarde ou mais cedo, uma limitação ao valor” das pensões a atribuir no futuro, diz Gabriel Bernardino

E têm noção disso? 
Não, porque eu acho que o problema é que mesmo aqueles que se preocupam com a sustentabilidade do sistema falam dele como se ele fosse explodir. E ele nunca vai explodir porque as pensões vão ser pagas. E a gente vai sempre arranjar… Isso aconteceu em 2013. O Tribunal Constitucional, confrontado perante uma decisão que iria impor cortes a pensões disse: nestes termos não, a não ser que isto faça parte de uma reforma estrutural do sistema que realoque direitos e responsabilidades dentro do sistema. A quebra do contrato social que está por trás das pensões não pode ser justificada nestes termos. Obviamente, que as maiorias dentro dos tribunais constitucionais pela sua natureza são tribunais políticos, podem ir mudando, mas é uma decisão que cria impactos para o futuro. Eu não me preocuparia com a questão de terem ou não pensões, preocupar-me-ia com qual é o valor da pensão que eles vão receber. Mas acho que eles neste momento estão mais preocupados, se calhar, em encontrar uma casa para viver.

E quando o salário não estica, poupar para a reforma se calhar não é possível que seja uma prioridade.
Há quem fale muito na literacia financeira e a minha solução não está aí porque o problema é quando nós temos um sistema de desregulação pública em que se nós permitimos a certos grupos extrair rendas de bens que são de grande necessidade — como habitação, eletricidade e todos os utilities —, se permitimos que os provedores privados desse tipo de bens nos cobrem preços acima do valor de mercado que é praticado nos outros países, isso funciona como um imposto. Isto tem a ver muito com a noção do que é o rendimento disponível. Há o rendimento depois de impostos e depois há o rendimento verdadeiramente disponível, depois de impostos e despesas fixas. Ora, quando nós permitimos, na forma como regulamos o mercado, que essas despesas fixas sejam continuamente acima do valor de mercado isso significa que não há espaço para poupança. Podem pôr os incentivos financeiros que quiserem, enquanto nós não resolvermos essa parte da montante, nós não vamos dar oportunidade às pessoas de pouparem.

“Estamos conscientes dos efeitos negativos” de taxar a riqueza das empresas, mas proposta “tem mérito”

Vamos a uma das medidas que mais chama a atenção no Livro Verde que é a criação de uma taxa sobre o valor acrescentado líquido das empresas para que a segurança social não fique tão dependente do fator trabalho. Propõem que essa taxa seja compensada com uma descida da TSU a cargo dos patrões. Se o objetivo é diversificar o financiamento, e se uma taxa compensa a outra, ajuda a resolver o problema da sustentabilidade?
Temos de perceber porque é que surge a proposta, que na realidade está no core do que foi o mandato da comissão que era a diversificação de fontes. O problema que nós enfrentamos é que há diversos mecanismos, neste momento, que concorrem para a erosão da base de financiamento do sistema previdencial. É o envelhecimento em si, que reduz o número de pessoas na idade ativa; é um processo — que agora com a crise inflacionista parou um pouco mas que nós temos visto nos últimos 20 anos — de uma desassociação entre o crescimento de produtividade e o crescimento dos salários. Temos menos emprego, os empregos que temos produzem salários menores e o risco de que, com o advento da digitalização, da autonomização, da robotização, pelo menos durante o período de transição, haja uma destruição significativa de empregos. Todas estas dinâmicas concorrem para um cenário de erosão da base de financiamento da Segurança Social e do sistema previdencial especificamente. Porque está fundamentalmente fundado sobre o financiamento do fator trabalho. Há muitas opções para as quais nós podemos ter olhado. A escolha do VAL (valor acrescentado líquido) tem algumas vantagens porque, neste momento, temos em termos gerais — não é só Portugal, é nos países desenvolvidos — sistemas fiscais que tendem a penalizar mais a criação de emprego do que a utilização de capital. Há um desequilíbrio entre o fator trabalho e o fator capital. E, se calhar, introduzir medidas que possam corrigir esse desequilíbrio têm os seus méritos. Esta proposta tem outro tipo de méritos que é a redução dos custos de trabalho. Ou seja, nós estamos a reduzir a componente dos custos dos empregadores, substituindo-a por uma fonte que é baseada no valor acrescentado na riqueza, depois dos custos de trabalho.

Segurança Social. Taxa sobre riqueza criada pelas empresas sem apoio das entidades auscultadas pelo Governo

Mas afeta as empresas mais produtivas…
Não, afeta as empresas de capitais intensivos. Portugal é um bom exemplo: temos grandes empresas capital intensivo, mas de baixa produtividade. As empresas ligadas aos serviços, que são grandes, não são empresas de grande produtividade ou de alto nível de inovação. Ao introduzir um mecanismo de financiamento que penalize menos a criação de emprego estamos a tornar a nossa economia externamente mais competitiva, isso seria bom, e conseguiríamos manter o nível de financiamento. Ou seja, a proposta que é feita é no sentido de, para já, evitar uma perda de receita para o sistema. E depois mais para a frente, à medida que se ia mudando o rácio entre as contribuições dos empregadores e o VAL, ver-se-ia como se poderia conseguir o equilíbrio do sistema mesmo mudando o rácio.

Então não traria uma quebra de receita.
Ela está desenhada no início para não haver quebra de receita

Mas também não teria um aumento de receitas.
Não é esse o objetivo. O objetivo é a diversificação para evitar o problema da erosão.

O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, no parecer que fez ao Livro Verde, diz que seria apenas um desvio da receita afeta à Segurança Social e que seria uma fonte de receita incerta para fazer face a despesa certa. E a Associação Portuguesa de Bancos também diz que seria um desincentivo ao investimento nos setores mais produtivos.
Mas se reparar o que a comissão propõe, além da medida, é que ela só pode ser implementada com um muito rigoroso estudo de avaliação ex-ante para avaliar os efeitos. Porque nós estamos conscientes dos efeitos negativos. Os efeitos negativos são de duas ordens. Há efeitos de uma potencial taxação ou de setores com maior grau de inovação — nós admitimos essa possibilidade — ou da possibilidade de deslocalização de empresas capital intensivas que, sendo capital intensivas, têm alta mobilidade internacional e que confrontadas com um fiscal mix diferente possam achar que não é atrativo e que se queiram mudar. Isso são riscos. E a segunda ordem de riscos são problemas de natureza administrativa, tem a ver com a legislação europeia, como é que nós enquadraríamos isto na legislação europeia e de natureza até administrativa. Isto implicaria formas muito diferentes de taxar do que a máquina fiscal está habituada. Apesar disso, vemos muito mérito nomeadamente por causa da questão da erosão da base contributiva que é algo que verdadeiramente nos preocupa.

O Governo já disse que vai estudar a revisão da taxa contributiva global. Esta revisão devia ter em conta o quê?
Esta proposta está em linha com uma das propostas do Livro Verde.

Aliás, está na lei que a revisão devia ser feita de cinco em cinco anos e há 13 anos que não é feita.
Isso é ipsis verbis o que o Livro Verde diz. E por isso é que eu fico particularmente agradado que o Governo tenha adotado essa posição para algo que, como você mesmo disse, tornava este estudo redundante. A taxa contributiva global, na realidade, é o produto da soma de um conjunto de taxas que são desagregadas por eventualidade. Nós descontamos 1% para desemprego, outra percentagem para as políticas de família, outra para subsídio de saúde.

Forma os 11% do trabalhador, mais os 23,75% do empregador.
A taxa contributiva global define quanto é que da receita que nós recebemos em contribuições pode ser alocada a pagar a despesa para aquelas eventualidades. A primeira coisa que tem de acontecer nesse estudo — e que nós gostaríamos de ter feito e não pudemos — era uma avaliação do custo técnico das eventualidades, das taxas desagregadas. Que é saber se o que gastamos por eventualidade está em linha com a percentagem que está na lei que era o que nós deveríamos estar a gastar. Um estudo desses tem de fazer isso. Outra coisa que o estudo tem de avaliar é se há eventualidades que neste momento estão na lei a serem cobertas pelo sistema previdencial, se ainda faz sentido lá estar.

Como por exemplo? 
A percentagem que nós alocamos para políticas de emprego e políticas ativas no mercado de trabalho.

É demasiado elevada? 
Não, eu pessoalmente sou da opinião que não devia estar lá, que devia ser financiado pelo Orçamento do Estado. E há outra, essa mais polémica que é o risco de morte. O risco de morte que financia pensões de sobreviventes faz sentido num contexto em que — como foi a história portuguesa, até muito recentemente — as mulheres com muito pouca história de presença no mercado de trabalho chegavam ao fim da vida, não tinham direitos próprios e era preciso encontrar uma forma de transferir direitos.

E se o marido falecia perdiam todos os rendimentos. Acha que isso não faz sentido na realidade atual?
Numa realidade em que as mulheres participam de forma massiva no mercado de trabalho… A despesa em pensões de sobrevivência anda à volta dos 13% de toda a despesa de pensões, não é negligenciável, é bastante significativa sobretudo se considerarmos o peso das pensões no Orçamento do Estado e o dinheiro que nós poderíamos utilizar se tivéssemos mecanismos mais direcionados, mais focados sobre quem verdadeiramente precisa. Ou seja, uma pensão de viuvez ou sobreviventes que fosse sujeita à condição de recursos ou então, pelo menos, que o valor dependesse do rendimento das pessoas. E o que poderíamos poupar daí para investir, mais uma vez, nas gerações mais novas que é onde o Estado português falha na proteção social. O estudo poderia considerar, então, se há eventualidades que estão no previdencial que se calhar deviam ser pagos financiados de outra forma.

“Não tenho dúvidas que no futuro a competição entre partidos vai ser à volta do sistema de cuidados”

Vocês também falam na revisão de um conjunto de isenções…
Já lá vamos. Outra parte é que há eventualidades que, neste momento, não estão no sistema e que deveriam estar a nosso ver, nomeadamente o risco de dependência. Nós precisamos de estruturar o nosso sistema de cuidados. Neste momento, gastamos muito pouco, é politicamente pouco previsível que isso seja possível, da mesma forma que houve governos que agora gastam muito em pensões para atrair votos entre idosos não tenho dúvidas que no futuro a competição entre partidos vai ser à volta do sistema de cuidados e não necessariamente do sistema de pensões.

Ou seja, a ideia é contribuirmos não só para a pensão, mas por exemplo para termos um lar no futuro?
Exatamente. Finalmente, o estudo tinha de fazer outra coisa. Identificámos no sistema um conjunto de ou taxas reduzidas ou de equivalências. Todas elas têm méritos e por norma razões muito atendíveis. A questão é que os custos não estão quantificados e era muito importante quantificarmos.

Vocês dizem que, em 2021, estavam abrangidos por regimes com taxas mais favoráveis cerca de dois milhões de trabalhadores, portanto 39% do total. Estamos aqui a falar de que trabalhadores e há isenções que fazem sentido?
Um exemplo de carreiras que são protegidas: as bordadeiras na Madeira têm um regime especial.

Mas é um número muito reduzido.
Sim, é. Por exemplo, as pessoas que trabalham em minas, as pessoas que trabalham por turnos. Há todo um conjunto de categorias que já têm taxas contributivas mais baixas ou têm regimes de carreiras contributivas mais favoráveis. E depois já há situações das equivalências que é, por exemplo, quando você fica desempregado, se tiver direito a uma prestação de natureza contributiva, como o subsídio de desemprego, enquanto durar o subsídio, o governo atribui-lhe um crédito, uma equivalência de contribuição para o sistema.

Era como se não ficasse ali uma página em branco de contribuições daquele período em que esteve desempregado.
Mas isso só acontece se você tiver direito a uma prestação de natureza contributiva, o que cria desigualdades dentro do sistema, mas pelo menos em termos de custos, o custo das equivalências não é tão elevado assim. A questão acima de tudo é que nós não temos a noção de qual é o custo deste tipo de exceções para o sistema, quer em termos de receita que se perde, quer em termos de despesa não financiada que estamos a criar para o futuro. E era muito importante que quando nós calculássemos isso para termos uma ideia clara da sustentabilidade financeira do sistema, quais são os riscos, quais são os mecanismos que criam despesas ou que permitem poupanças para nós podermos ir ajustando o sistema. Eu vejo muito o sistema de pensões como um petroleiro de alta capacidade que não podemos pôr em automático porque senão um dia vai bater numa rocha, num iceberg que se atravessa pelo caminho ou noutro barco. E a forma como garantimos que ele não saia do caminho é ir dando pequenos ajustes no leme para que ele não saia da rota. E o sistema de pensões tem sempre pensado assim.

Tem pensado em pequenos ajustes?
E contínuos, por isso é que eu insisto tanto na questão da independência entre o poder de decisão e o poder de informação. Enquanto isso não estiver separado, a nossa capacidade de identificar a necessidade de ajustes vai ficar muito limitada. Eu dou um exemplo no Canadá, onde têm o princípio de separação. Quando é identificado um défice no sistema, os representantes das várias províncias do Canadá, equivalentes a ministros das Finanças das várias província, têm de decidir se vão ter de aumentar as contribuições para o sistema. Como há um risco político, ninguém aumenta e o sistema fica lá. Nada assegura que a  independência assegura que os decisores vão tomar boas decisões políticas, mas pelo menos é uma condição para eles poderem e para nós, enquanto cidadãos, podermos ter informação independente.

Estava a dizer que têm sido feitos apenas pequenos ajustes. E as alterações que têm sido feitas em relação à diversificação das fontes têm sido no FEFSS, o Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social conhecido por “almofada das pensões”, que já atingiu dois anos de pensões. Faz sentido continuar a transferir dinheiro para o FEFSS nestas circunstâncias? 
Acho que há um problema de base: o modelo de governança do FEFSS é muito frágil, não tem quase governança nenhuma, há muito poucas regras. Há um paper do Conselho de Finanças Públicas sobre o assunto muito bom que eu acho que o Governo deveria verdadeiramente ler com atenção porque é até muito melhor que o Livro Verde nessa área. Depende do que é que nós entendemos do que deve ser o FEFSS. Se nós o vemos como uma almofada financeira para choques intensos no sistema que impediriam que, por alguma razão, durante um ou dois anos conseguíssemos pagar pensões ou se precisaríamos de uma almofada para ajudar a pagar pensões, o método de duas vezes a despesa em pensões faz sentido. Se pensamos numa perspetiva de longo termo, que tem a ver com a capacidade de o FEFSS cobrir os défices do sistema, no longo prazo, então a métrica de duas vezes a despesa e pensões faz-me pouco sentido.

É pouco…
O que é mede isso? É absolutamente arbitrário. O [ex-ministro] Dr. Silva Peneda contou-me como é que o FEFSS foi criado, são decisões que são tomadas em gabinete: “Precisamos de ter aqui um limite” e puseram as duas vezes.

Governo transfere 4 mil milhões para “almofada” das pensões (que já cobre dois anos de pagamentos)

Não teve um critério por trás?
Se calhar na altura, nos anos 90, duas vezes significava um objetivo bastante ambicioso de reforçar o FEFSS. A questão é que devia ser pensado, a meu ver, numa lógica de longo prazo, e a métrica devia ser: qual a capacidade de o FEFSS cobrir os défices previstos no sistema nos próximos 50 anos? Tem lá os fundos todos para isso, sim ou não? Gostava de ver esses princípios incorporado na governança do FEFSS. Um dos debates que tivemos na comissão foi: queremos o FEFSS para quê? Só para isto. Eu até sou da opinião que devíamos considerar a possibilidade de termos um mecanismo estilo FEFSS para a área dos cuidados, já que eu antevejo como muito difícil incorporar no previdencial de natureza contributiva. Se não conseguirmos incorporar essa eventualidade na taxa global, então, que se arranje um mecanismo de capitalização e que o Governo comece desde já a criar fontes de financiamento que permitam, quando o envelhecimento for verdadeiramente significativo na sociedade, termos uma fonte para financiar cuidados. Podia ser feito pelo FEFSS ou um mecanismo paralelo ao FEFSS, da mesma natureza, um instrumento de capitalização. Mas tudo depende do que entendemos. Acho é que há muito pouca reflexão sobre estas coisas em Portugal