O país está mais desigual? Precisamos de mais apoios sociais?

24 Setembro 2015

A crise atingiu em cheio alguns setores da sociedade, mas quais? Será que Portugal está mais desigual? E há espaço para mais apoios sociais ou basta usar os que temos? O que propõem os partidos?

A ajuda aos mais desfavorecidos foi um dos temas destes últimos quatro anos, mas com visões diferentes entre Governo e oposição. O Governo lançou o Plano de Emergência Social (PES) ao mesmo tempo que fazia alterações nas prestações sociais como o abono de família, o Rendimento Social de Inserção (RSI), o Complemento Solidário para Idosos (CSI) ou o Subsídio Social de Desemprego. E para a oposição, as alterações nas prestações sociais fizeram disparar as desigualdades. Passado o período do programa de ajustamento, mas continuando a crise, o desemprego continua em níveis elevados e os dados da pobreza em números mais graves, fruto da crise. Primeiro faremos uma análise do estado atual e depois o futuro. A perguntas colocam-se: qual o espaço para novas prestações sociais?  Quanto pesam as prestações sociais no Orçamento do país? Temos um país mais desigual? O que propõem os partidos?

Quanto pesam as prestações sociais?

Ponto prévio: este trabalho centra-se apenas nas prestações não contributivas, aquelas que são pagas pela Segurança Social, mas com o dinheiro dos impostos — ou seja, dinheiro do Orçamento do Estado e de impostos que foram consignados a estas prestações, como é o caso do IVA social ou das receitas do jogos sociais. Fazem parte deste sistema da Segurança Social, apoios sociais como o Rendimento Social de Inserção, que concede mínimos de rendimentos a famílias carenciadas, o Complemento Solidário para Idosos, que serve de complemento a pensões dos mais pobres para que estas atinjam um limite mínimo, o abono de família e outras prestações familiares (dependência, por exemplo) e ainda toda a parte da Ação Social do Estado (apoio a Instituições Particulares de Solidariedade Social, entre outras). Entram ainda nestas contas os apoios subsequentes ao desemprego, como o Subsídio Social de Desemprego e outras prestações menores que asseguram os níveis mínimos de rendimento.

De acordo com os dados da execução orçamental de 2014, o Estado gastou com o Sistema de Proteção de Social e de Cidadania (que engloba todos os subsistemas de proteção social não contributiva) quase dez mil milhões de euros (9,7 mil milhões).

Despesa 2010 2011 2012 2013 2014
Total Sistema Protecção
Social e de Cidadania
 8,4  7,4  8,5 12,4 9,7
Subsistema de Solidariedade  5,0  4,5  4,6 4,5 4,4
Subsistema de Proteção Familiar  1,6  1,3  1,2 1,2 1,2
Subsistema de Ação Social  1,7  1,6  2,7 6,7 4,1
Fonte: Conta da Segurança Social 2011/2012/2013/2014
Nota: Valores em milhares de milhões de euros

Mas estes números merecem uma análise mais detalhada. Nos últimos anos, os anos da crise que coincidiram com o ajustamento e com este Governo, o Subsistema de Solidariedade perdeu peso sobretudo pelos cortes que foram introduzidos no Rendimento Social de Inserção e no Complemento Solidário para Idosos (explicado mais à frente). Ao passo que este setor diminuía a importância, o Governo apostou numa mudança de paradigma de apoio social, com um peso maior do Subsistema de Ação Social, que teve uma explosão nos apoios do Estado, atingindo o máximo em 2013. Este aumento é explicado sobretudo pela aposta no terceiro setor com aumento das parcerias com Instituições Particulares de Solidariedade Social (e também o pagamento de dívidas do Estado a este setor) ao abrigo do Programa de Emergência Social (que inclui dezenas de medidas medidas desde a majoração do subsídio de desemprego para casais desempregados, às cantinas sociais), que será também explicado mais à frente.

Quais as medidas que afetaram o apoio social?

Como explicado em cima, houve uma mudança com este Governo na gestão do sistema não contributivo: mais peso ao terceiro setor, com um aumento das verbas saídas do Orçamento do Estado para estas instituições, menos peso para as prestações sociais que garantem mínimos sociais. Vamos analisar as principais medidas nestas duas áreas, que na prática se dividem pelos dois subsistemas: o primeiro o Subsistema de Ação Social, o segundo o Subsistema de Solidariedade.

O Subsistema de Ação Social – O Programa de Emergência Social
A maior ação deste Governo nos apoios à sociedade para combater os efeitos da crise foi o lançamento do Programa de Emergência Social que punham em prática quase meia centena de medidas, algumas legislativas outras de apoios diretos. Este programa, que foi empunhado como bandeira do ministro da Solidariedade e Segurança Social, Luís Pedro Mota Soares, tinha uma dotação inicial de 630 milhões de euros para o primeiro ano, mas foi variando ao longo do ano, até porque no ano de 2013 houve um salto nas despesas deste setor, como visto em cima.

O Subsistema de Solidariedade

Ao inverter a lógica de apoio social, o Governo de Passos Coelho e Paulo Portas reduziu o valor dos apoios sociais que garantem os mínimos sociais. De acordo com os dados da OCDE, Portugal foi aliás o único país que esteve em assistência financeira que cortou nos apoios sociais. Vejamos os casos mais relevantes.

Rendimento Social de Inserção Despesa
2011 448,107
2012 420,022
2013 360,372
2014 320,554
Fonte: DGO
Nota: Valores em milhares de euros

CSI-idosos

Além destas alterações nestas prestações, o Governo alterou ainda as regras do Subsídio Social de Desemprego e as regras do Abono de Família.

A crise tornou o país mais desigual?

Nos últimos anos, a questão das desigualdades tem estado em cima da mesa em debates parlamentares, sobretudo por causa dos efeitos da crise. Era expectável que a crise acentuasse a necessidade de proteger os mais vulneráveis, por via do aumento do desemprego e pela dificuldade de apoio aos desempregados de longa duração, por exemplo. O assunto foi sempre discutido na Assembleia da República e chegou mesmo a dar polémica quando num debate, o primeiro-ministro utilizou os dados do Índice de Gini para garantir que o país distribuía agora os rendimentos com mais igualdade. Citando um estudo da OCDE, o primeiro-ministro disse que “as conclusões demonstram que os 10% dos portugueses com menores rendimentos após o período de consolidação estão em melhor situação do que no período pré-crise”. E disse ainda que “o coeficiente de Gini se encurtou no mesmo período, significando que houve uma correção – ainda que ligeira – das desigualdades”.

Tinha Passos Coelho razão?

A OCDE diz que não. No último relatório daquela entidade sobre o país, os técnicos da OCDE chegam à conclusão que “a crise económica interrompeu uma descida gradual de longo-prazo das desigualdades e da pobreza”. Além disso, lê-se no relatório: “O número de cidadãos pobres está a aumentar, com as crianças e jovens a serem particularmente afetados”.

Contudo, o mesmo relatório acrescenta que o sistema de impostos e de benefícios fiscais tem “aliviado” essas mesmas dificuldades e que para isso contribuiram as medidas de redistribuição da riqueza como os impostos e as medidas de apoio social. Mais que isso, está escrito no relatório que as mais recentes reformas deslocaram “a maior parte do fardo para as famílias com mais altos rendimentos” apesar de as famílias com rendimentos mais baixos ter sofrido “perdas significativas”.

Para analisar a evolução das desigualdades, há vários indicadores que podem ser analisados para darem uma perspectiva global. O coeficiente de Gini é o mais utilizado.

Olhando apenas para estes dados, o Governo poderia dizer que está a melhorar na distribuição dos rendimentos, isto porque o índice de Gini melhorou em 2013, ainda que a uma velocidade menor do que tinha até aí. Ou seja, entre 1995 e 2010, o índice foi recuando (melhorando) em pelo menos um ponto. E subiu de 2011 para 2012, descendo apenas em 2013 na mesma proporção que tinha subido no ano anterior. Ou seja, reduziu a desigualdade. E é importante aliás a comparação com outros países que tiveram programas de ajustamento: Portugal tem um índice mais baixo que a Espanha, mas mais alto que a Grécia (apesar de bastante próximos) e do que a Irlanda.

Mas além do Índice de Gini, é importante cruzar com os outros dados de distribuição dos rendimentos. O mais utilizado é o rácio S80/S20, que compara o rendimento dos 20% mais ricos do país com o rendimento dos 20% mais pobres. A leitura tem de ser: quanto maior é este indicador, maior é a desigualdade. E neste indicador, a crise interrompeu a trajetória de descida.

Fazendo um cruzamento entre os dois indicadores pode dizer-se que a melhoria da distribuição de rendimentos se deu porque houve um nivelamento por baixo: ou seja, houve uma quebra no rendimento do setor mais rico da sociedade. Isso mesmo nota o relatório da OCDE, assinado por Carlos Farinha Rodrigues, quando diz que “as recentes reformas políticas, no contexto da consolidação orçamental, têm deslocado a maior parte do fardo para as famílias com altos rendimentos”. No entanto, acrescenta, “as simulações sugerem que o grupo de rendimento mais baixo também sofreu perdas significativas no rendimento disponível”. Tendo em conta este quadro, a OCDE diz que “as reformas e políticas sociais poderiam fazer mais para aliviar este efeito negativo sobre os mais vulneráveis”, pode ler-se no relatório da OCDE do fim de agosto sobre o efeito da crise em Portugal.

Outro dos indicadores que mostra a evolução nas políticas sociais nos últimos anos tem a ver com a taxa de pobreza da população, contudo, aqui também é importante verificar a influência das prestações sociais na redução das pessoas em risco de pobreza, através da taxa de risco de pobreza depois de transferências sociais.

 Taxa de Risco de Pobreza
 Ano Antes das transferências sociais Após transferências sociais
1995 37,0 21,0
2000 37,0 20,0
2005 40,2 18,5
2006 40,0 18,1
2007 41,5 18,5
2008 41,5 17,9
2009 43,4 17,9
2010 42,5 18,0
2011 45,4 17,9
2012 46,9 18,7
2013 47,8 19,5

Através desta tabela é possível perceber que, desde pelo menos o início do século, os apoios sociais baixaram os níveis de risco de pobreza de forma considerável, mesmo quando esse não parou de aumentar até 2009 e depois desde 2011 até 2013 (ainda não há dados mais recentes) sem as ditas transferências sociais. Contudo, a mesma tabela mostra que nos últimos anos, desde a chegada da troika, as transferências sociais não têm sido suficientes para manter o ritmo de redução da taxa de risco da pobreza e, pelo contrário, o risco de pobreza aumentou. 

Quase como um espelho, se o risco de pobreza aumentou, aumentou também a percentagem de população considerada em situação de carência económica ou de bens duradouros

 Ano Taxa de privação material severa
2004 9,9
2005 9,3
2006 9,1
2007 9,6
2008 9,7
2009 9,1
2010 9,0
2011 8,3
2012 8,6
2013 10,9
2014 10,6 (provisório)
Fonte: Pordata

Quais as propostas dos partidos?

No campo dos apoios sociais, a divisão ideológica é gritante. A coligação vai continuar com o Programa de Emergência Social e o PS aposta na reposição dos mínimos sociais – e num novo apoio social. A esquerda à esquerda do PS segue o mesmo caminho.

A coligação PSD/CDS propõe um aumento das pensões mínimas, sociais e rurais no seguimento do que tem acontecido ao logo destes últimos quatro anos. Já no que ao abono de família diz respeito, depois do corte levado a cabo, a coligação quer repor o 4º e 5º escalões desta prestação e ainda aumentar a bonificação do ano de família por deficiência. No que à ação social diz respeito – além da continuidade das medidas do PES já descritas em cima – , desta vez, a coligação propõe premiar as creches que flexibilizem o horário. No programa da coligação é ainda dito que tencionam “desenvolver mecanismos para uma maior inserção no mercado de trabalho dos titulares de RSI”, mas nada é dito quanto ao CSI.

Uma das medidas que se encontra no programa da coligação é uma majoração futura nas pensões das mães. “É importante dar uma indicação para a maternidade. É muito importante que as mulheres que desejem ter mais filhos sintam que a sociedade lhes reconhece também essa vontade de ajudar o país a crescer sustentadamente. E é importante dar-lhes, por essa razão, uma majoração na forma como essa pensão no futuro será calculada”, disse o primeiro-ministro e é uma medida que consta no programa, contudo, não se sabe ainda o que isto significa: que tipo de majoração? É apenas para as mães trabalhadoras (que tenham descontado menos durante a licença de maternidade)? O Observador fez um “Explique isso melhor” sobre este tema, mas não obteve mais esclarecimentos da coligação.

O PS tem várias propostas a este nível e uma delas causou até um grande embaraço a António Costa no debate com Passos Coelho nas rádios. No programa, o PS propõe duas coisas: a primeira é aumentar os mínimos sociais, o que significa repor as condições do Rendimento Social de Inserção e Complemento Solidário para Idosos e abono de família, que sofreram cortes com o atual Governo; a outra prende-se com o alargar da política de incluir condição de recursos nas prestações não contributivas. Nas contas socialistas, esta segunda medida levaria a uma poupança de 1020 milhões de euros durante os próximos quatro anos e serviria para cobrir o aumento de despesa que o PS propõe com o aumento da política de mínimos sociais (que custará em quatro anos cerca de 600 milhões de euros). No entanto, mais tarde, Costa veio justificar este valor de outra maneira. Disse o líder socialista que seria o impacto pela criação de emprego que vai dispensar o pagamento de prestações sociais, pela reposição de outras prestações cortadas que dependem de condição de recursos e pela criação de novas prestações por parte de um futuro Governo socialista (como o complemento salarial anual) e que, assim, permitiriam baixar o volume de pagamentos das prestações não-contributivas. Um dos exemplos que deu foi o caso do Subsídio Social de Desemprego que deixará de ser necessário se houver melhoria do emprego.

Estudo de impacto económico PS condição de recursos

António Costa deixou por esclarecer afinal como será o desenho desenho desta medida. O Observador fez também um “Explique isso melhor” sobre este assunto com algumas hipóteses.

Além destas medidas, os socialistas querem criar ainda uma nova prestação para ajudar os trabalhadores pobres que não alcancem os mínimos. Chamou-lhe “complemento salarial anual para os trabalhadores pobres”, e poderá ser desenhado como um crédito fiscal para estas famílias. Costa justifica a sua necessidade com o desejo de dar novo poder de compra a pessoas que, estando isentas de IRS, estão também a viver em condições mínimas.

Já a CDU, o BE e o Livre apostam na reposição dos cortes que foram feitos nas prestações sociais, muito na senda das propostas apresentadas pelos socialistas. Para mais informações sobre os programas dos partidos, pode consultar o Guia Eleitoral, clicando na imagem em baixo.

Há espaço para mais apoio social?

Os socialistas garantem que o espaço orçamental necessário para os novos apoios sociais ou reposição dos que foram cortados, serão alcançados através de alguns cortes na despesa no bolo total das prestações não contributivas.

Já a coligação, que aumentou em muito o valor que o Orçamento do Estado enviava para a Segurança Social para este subsistema, não propõe medidas que promovam um grande aumento da despesa nesta área.

A resposta a pergunta depende, claro está, dos paradigmas de cada partido sobre apoios sociais: apoiar mais os mais pobres a partir de prestações sociais em dinheiro ou apoiar mais através do terceiro setor? São essencialmente estas duas visões sobre o apoio que deve ser prestado aos mais vulneráveis que estarão em confronto nas eleições legislativas. Mas, claro, continuarão limitadas pelas disponibilidades financeiras do Estado.

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