O que fazer a esta dívida? Uma década depois, vários aspetos podem ter mudado desde 6 de abril de 2011, quando o Governo de José Sócrates percebeu não ter alternativa à chamada da Troika, mas a pergunta que mais condiciona a vida financeira dos portugueses continua atual, porque a preocupação com a dívida pública não desapareceu. Pior: o valor subiu de tal forma no último ano, depois de a economia ter sido esmagada pela pandemia, que atingiu um valor sem precedentes de 133,6% do PIB. Para se ter uma ideia, são 33 pontos percentuais a mais do que o último valor conhecido pelos investidores antes do pedido de resgate.

Naquele dia conturbado, há precisamente uma década, José Sócrates pediu, contrariado, a ajuda externa que ditaria a intervenção da Comissão Europeia, do FMI e do BCE até 2014. Cerca de um ano depois de a Grécia ter entrado no redemoinho dos investidores, e confrontado com um aumento galopante dos custos para pedir emprestado, o Governo bateu mesmo na parede, como anteviu o banqueiro Fernando Ulrich.

Vários indicadores terão contribuído para Portugal entrar então no radar dos investidores, mas nenhum terá sido tão importante como a dívida pública, que disparou de 75,6% em 2008 para 87,8% em 2009; para 100,2% em 2010; e 114,4% no final do ano em que a Troika já marcava presença regular no país. Com o empréstimo de 78 mil milhões de euros do resgate e a recessão de 4% em 2012, a dívida disparou ainda mais, para 129%, e atingiria um pico de 132,9% em 2014, o ano da chamada saída “limpa” das três instituições que resgataram o país.

Défice atinge 5,7% em 2020, melhor do que o previsto pelo Governo

Depois disso, com ajuda do crescimento económico, de mais receita fiscal, de receita extraordinária e de cativações, o Governo fez baixar a dívida para 116,8%, o valor mais baixo desde 2012, mas ainda longe de níveis confortáveis. E mais longe ainda do cumprimento das regras europeias. Até que chegou a pandemia e as contas foram viradas do avesso, com a dívida a bater recordes. Estará na hora de voltar a falar sobre o assunto? Ou adiamos para mais tarde? Têm a palavra Bagão Félix e Ricardo Cabral.

10 anos depois, “estamos muito piores do que estávamos na altura”

“Se a pergunta é feita no contexto do resgate, acho que é pertinente perguntar”, responde Ricardo Cabral ao Observador. “O resgate existiu porque tínhamos uma dívida pública insustentável, não nos conseguíamos financiar no mercado e obrigaram-nos a tomar medidas para corrigir esses desequilíbrios e a pôr as contas públicas em ordem — foi essa mensagem fundamental”, lembra o professor do ISEG. “E o que se constata é que, 10 anos volvidos, estamos muito piores do que estávamos na altura”.

O economista até vê “alguns poucos indicadores que estão melhores”, embora “com custos muito significativos para a economia portuguesa” e lamenta que os problemas de fundo não tenham sido resolvidos antes desta crise.

“Esta conversa é para sempre”, diz, por sua vez, Bagão Félix — e não é a pandemia que vai mudar isso. O antigo ministro das Finanças do Governo PSD/CDS considera que “no espectro político só se fala no défice porque a dívida é algo mais anestesiada”. O défice “é uma fotografia anual”, visto como “cadastro financeiro com responsáveis visíveis”, enquanto a dívida “é um filme de uma série de anos” que “não tem rosto direto, porque é um conjunto de défices acumulados”. É o fardo sobre as gerações futuras, “uma espécie de cheque pré-datado sobre os contribuintes”.

Mas em plena pandemia — e com este indicador no seu auge, em 133,6% —, quando é que este problema deve começar a ser resolvido? Para já, e com as regras financeiras na União Europeia relaxadas (já lá vamos), não há grande pressa para atacar o problema, até porque a prioridade é ajudar empresas e famílias a saírem da crise. Mas há outra razão para não haver urgência. É que, por si só, o crescimento económico dá um contributo para a descida da dívida pública. Calculada em percentagem do PIB (toda a produção do país ao longo do ano), a dívida desce automaticamente se essa produção económica subir.

O mesmo tipo de efeito acontece, mas em sentido contrário, quando o PIB cai. No ano passado, a recessão foi diretamente responsável por mais de 7 pontos percentuais de acréscimo à dívida. Os 270 mil milhões de euros de dívida bruta (que inclui a reserva financeira que o Estado vai constituindo) representaram 133,6% de toda a riqueza gerada ao longo do ano (cerca de 202 mil milhões de euros, a preços de mercado), mas bastaria a produção do país ter estagnado nos 213 mil milhões de euros atingidos em 2019 para que a dívida tivesse ficado em 126,4%.

Para 2021, se, por absurdo, nada mudasse na receita e na despesa do Estado, o crescimento previsto pelo Conselho das Finanças Públicas (CFP), de 3,3% de PIB, significaria, por si só, uma redução automática da dívida para 129,3%. Se, mais ainda, vingassem as estimativas do Banco de Portugal (+3,9% de PIB), a dívida baixaria para 128,6%.

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A questão é que os problemas orçamentais não terminam como um truque de magia. E, por isso, o défice, que obriga o Tesouro a pedir mais dinheiro emprestado, vai travar uma descida mais acentuada da dívida pública. Para já, o CFP acredita que fique nos 131,5% este ano, dois pontos a menos do que no ano anterior.

“O Governo deveria ter o objetivo de pôr o crescimento como plataforma fundamental para a redução da dívida”, defende Ricardo Cabral. É que não é apenas o efeito puramente matemático — mais crescimento traz benefícios alargados sobre a dívida, tendo em conta o impacto potencial na receita e na despesa do Estado. “Seria bom que o Governo aproveitasse para realizar mais despesa pública produtiva, nomeadamente investimento público ou apoios à economia”, para melhorar o comportamento da economia.

Apesar de entender que “é essa a mensagem que começa a permear o debate que existe nas instâncias europeias”, o economista não acredita que a União Europeia venha a ter isso verdadeiramente em conta: “Parece mais provável o regresso às regras orçamentais a partir de 2022 do que a alteração dessas regras e um enfoque no crescimento económico”.

“Acho que o Governo abusou um bocadinho ao fechar a torneira”

Este ano, pelo menos, não se vai falar no assunto em Bruxelas (ou, não com a rigidez habitual). E se tudo correr como propõe a Comissão Europeia, no próximo ano também não, garantindo novamente a flexibilidade das regras orçamentais que têm pressionado os estados-membros a reduzirem o défice e a dívida ano após ano.

A ausência de pressão europeia para controlar as contas este ano serve também de pano de fundo para a luta entre o Governo e a oposição no combate à crise. Para já, o Parlamento aprovou, à revelia do Governo, três diplomas que obrigam a mais despesa do Estado e que já foram promulgados pelo Presidente da República.

Os deputados da oposição alargaram o âmbito dos apoios dos trabalhadores independentes, gerentes e empresários em nome individual; reforçaram o apoio aos pais que tiveram de tomar conta dos filhos em casa por causa do encerramento das creches e das escolas; e estenderam a mais profissionais de saúde os mecanismos excecionais de gestão. Medidas que estão, no entanto, na corda bamba, depois de o Governo ter remetido a questão para o Tribunal Constitucional. O executivo entende que viola a chamada “norma-travão”, que está consagrada na constituição e que impede os deputados de apresentarem alterações que desequilibrem o Orçamento de Estado.

Mas a pressão para maior despesa pode não ficar por aqui, dependendo de como evoluir a crise. O confinamento de janeiro trouxe dificuldades adicionais a muitas empresas e trabalhadores, com os primeiros sinais a serem notados nas falências, que terão aumentado 31,8% nos dois primeiros meses em comparação com o mesmo período de 2020, de acordo com a consultora Iberinform.

“Em 2020, acho que o Governo abusou um bocadinho ao fechar a torneira”, defende Bagão Félix. “O défice ficou controlado, mas não cobriu determinadas situações. E na economia, quando uma empresa morre, ela morre mesmo”.

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“Nesse sentido, é uma questão discutível” saber se se deve aumentar um pouco mais o défice enquanto dura a pandemia. “Eu próprio me sinto dividido”, reconhece o antigo ministro das Finanças, que diz compreender que “há pessoas que vivem numa situação tão dramática” que é necessário “ter cuidado a ponderar os prós e os contras” dessa decisão.

Questão diferente é o que se vai passar nos próximos anos. Controlar a despesa será então “absolutamente fundamental” para Bagão Félix: “É claro que os estabilizadores automáticos vão funcionar, sobretudo do lado da receita fiscal, mas temos de passar no pós-pandemia para uma situação de superavit ou perto do equilíbrio. Porque essa é a primeira medida para diminuir a dívida pública”. A segunda é o crescimento do PIB, “por via do aumento da produtividade”.

Mas Bagão Félix não fica por aqui, salientando “um dos poucos efeitos eventualmente positivos ou, pelo menos, vistos como uma oportunidade” para Portugal. O antigo ministro avisa de antemão que a ideia não é politicamente correta — é possível que a pandemia tenha “destruído empresas de determinados setores de atividade que possam ser substituídas por outras de maior valor acrescentado, de maior incorporação tecnológica”. Está em causa “aumento de produtividade e, por consequência, de competitividade no mercado global, que é brutalmente difícil”. Uma situação de crise “é sempre uma oportunidade de discernimento”.

De volta ao radar dos investidores? E o que é feito da “reestruturação”?

Nunca foi tão fácil como nestes últimos anos aceder a dinheiro barato. O custo médio dos pedidos de empréstimos do Estado aos mercados foi de 0,5% no ano passado, face ao pico de 5,8% em 2011, quando Portugal chamou a Troika. E Portugal tem aproveitado, pedindo emprestado bem acima do que precisa para fazer face aos gastos das administrações públicas. Ou seja, a almofada financeira está novamente em níveis muito confortáveis — a diferença entre a dívida bruta e a dívida líquida de depósitos, que era de 6,7 pontos percentuais em finais de 2019, aumentou para 11,8 pontos em 2020.

Apesar de o stock de dívida direta do Estado nunca ter sido tão elevado, atingindo os 270 mil milhões de euros no ano passado, os gastos com juros em 2020 (5,7 mil milhões de euros) foram os mais baixos em mais de uma década (em 2010 foram 5,2 mil milhões de euros). O pico foi atingido durante o resgate, de 2012 a 2014, quando Portugal pagou mais de 8 mil milhões em cada um dos anos. A partir de 2015 os gastos com juros da dívida nunca mais pararam de cair e, para 2021, o último Orçamento do Estado previu uma redução adicional de 450 milhões de euros.

Para Bagão Félix, no entanto, esta estratégia tem um limite, depois da pandemia. “Chegámos a um valor em que nos estamos a endividar acima das nossas necessidades monetárias e temporais. Pensando que mais tarde ou mais cedo esta política do Banco Central Europeu vai terminar, pode apanhar-nos um bocadinho com as calças na mão, ou seja, pode apanhar numa situação em que o endividamento seria ainda mais elevado. Portanto, agora já não é de fazer” esse aproveitamento dos juros baixos para poupar dinheiro.

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E há o risco de a dívida portuguesa voltar ao radar dos investidores ou isso é um problema do passado? “Ah, claro que há, claro que há. Neste momento, há uma espécie de franquia, como se diz na atividade seguradora, porque estamos no meio da pandemia e há compreensão para tudo, mas esta questão não está a ser minimamente resolvida, está a agravar-se”, avisa Bagão Félix. As razões são excecionais, mas “os números falam por si”, aponta o antigo ministro das Finanças. “Nós, como nação, andamos a assobiar para o lado”.

Nos tempos da Troika, perante valores igualmente elevados — em 2014 foi atingida uma dívida de 132,9% do PIB — não faltaram então pedidos para uma reestruturação, palavra que entretanto caiu no esquecimento. Porquê? Essa discussão não tem lugar hoje, “porque na altura a oposição era feita pela esquerda”, nota Bagão Félix, para começo de conversa. Mas não aponta apenas essa razão.

O chamado “Manifesto dos 70” avisou, em 2014, que, sem reestruturação da dívida, o Estado continuaria “enredado e tolhido na vã tentativa de resolver os problemas do défice orçamental e da dívida pública pela única via da austeridade”. O documento, subscrito por sete dezenas de personalidades de diferentes quadrantes políticos, foi assinado por Bagão Félix e Ricardo Cabral, além de Adriano Moreira, Manuela Ferreira Leite, António Saraiva, João Cravinho ou Francisco Louçã.

Bagão Felix sublinha que “não estava em causa uma redução da dívida unilateral”, mas antes “no contexto da própria União”. O manifesto apelava, de facto, à “reestruturação responsável da dívida” através do “início de negociações de um acordo de amortização da dívida pública excessiva, no âmbito do funcionamento das instituições europeias”.

A questão é que, “em grande parte, isso foi esbatido por uma mutualização indireta da dívida pela política do Banco Central Europeu”, considera Bagão Félix. E esta é a segunda razão apontada pelo antigo ministro para que a discussão sobre a reestruturação da dívida não tenha hoje lugar.

Em novembro de 2020, um total de 36% da dívida pública portuguesa “estava nas mãos do Banco de Portugal por via do BCE [30%], e nas mãos do BCE [6%]”, que tem comprado dívida aos Estados desde a crise do euro. Bagão Félix nota que, em 2014, o último ano da Troika, esse valor “andava pelos 12%”.

“Verdadeiramente, embora não o digam, já se está a fazer uma mutualização de uma parte significativa da dívida dos estados”, através do BCE, entende Bagão Félix. “E essa mutualização é-nos favorável”, porque tem sido feita com “taxas de empréstimos futuros baixíssima”. Se as taxas estão perto de zero, “não é pelos nossos lindos olhos”, é pela ação de Mário Draghi, que abandonou a liderança do BCE no final de 2019.

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Já Ricardo Cabral nota que a reestruturação da dívida nunca saiu da agenda europeia. “As propostas continuam em cima da mesa”, sublinha o economista, mas “mais discretamente“. Está em causa a ideia de que o Mecanismo Europeu de Estabilidade possa ter uma forma de reestruturar as dívidas. “A questão que está em cima da mesa é quem é que controla essa reestruturação, se vamos ser nós, os devedores, ou se vão ser os credores, através do Mecanismo Europeu de Estabilidade”. Na opinião de Ricardo Cabral, “não podem ser os credores a definir como será feita a reestruturação”, mas, “provavelmente é o que vai acontecer”.

“Reestruturam pouco a dívida, isentam BCE e outras instituições multilaterais de perdas, e provavelmente impõem os custos dessa reestruturação aos portugueses mais endinheirados”, acredita.

Para o economista da Universidade da Madeira era fácil de perceber que a dívida não aguentaria muito tempo a trajetória de descida: “Claro que entre 2016 e 2019 parecia que as coisas estavam a ficar melhores, mas era previsível, porque isto tinha de ser um esforço continuado em que tudo corria bem ao longo de trinta anos. Podia não ser esta crise da pandemia, podia ser outra crise qualquer, mas era previsível”.

É por isso que Ricardo Cabral diz ter sido defendida uma reestruturação de dívida na altura. “Já que não vamos cumprir com o serviço da dívida plenamente, seria melhor uma reestruturação da dívida no início, do que passados 15 anos. Mas é o que parece que nos vai acontecer”.

Artigo corrigido com informação de que Ricardo Cabral é hoje professor do ISEG (e não da Universidade da Madeira, onde esteve vários anos)