Lançado em 2021 pelo então ministro das Infraestruturas, Pedro Nuno Santos, decidido durante 2023 quando João Galamba ocupava a pasta, o concurso para a maior compra de comboios da história da CP já estava parado por impugnação judicial quando Miguel Pinto Luz chegou ao Ministério das Infraestruturas em abril de 2024. E assim continua.

Está suspenso por decisão dos juízes dos tribunais administrativos onde os concorrentes perdedores apresentaram ações de impugnação e providências cautelares que tiveram um efeito suspensivo automático. O travão pedido pelos concorrentes foi acolhido em primeira instância e tem sido prolongado por recursos e decisões nos tribunais administrativos.

E nem uma lei feita por este Governo para ultrapassar os efeitos suspensivos dos contenciosos contratuais quando há risco de perda de fundos comunitários fez a diferença. O recurso da CP, feito em dezembro do ano passado, já ao abrigo deste diploma teve o mesmo desfecho. “O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa decidiu manter a suspensão até ao trânsito em julgado quanto à decisão relativa ao levantamento do efeito suspensivo no processo intentado pela Stadler”, um dos concorrentes (vencidos), confirma fonte oficial da empresa ao Observador.

A CP não arrisca um prazo, mas reconhece que o contrato acumula um atraso de 14 meses face ao inicialmente previsto que é “o correspondente ao dos processos judiciais em curso”. Uma “delonga do processo judicial” cujos custos financeiros “não são ainda totalmente quantificáveis, em virtude de ainda não se vislumbrar o termo.”

Esses custos foram, no entanto, quantificados por membros do Governo na sua componente mais significativa. Em risco está a perda de fundos comunitários previstos para este contrato pelo facto de a execução ultrapassar o prazo dos programas, o que obriga a recorrer a outras fontes de financiamento, nomeadamente ao Orçamento do Estado para tapar o buraco.

Segundo o ministro da Coesão Territorial, Manuel Castro Almeida, a derrapagem obriga o Orçamento do Estado a assumir um custo de 387 milhões de euros que devia ser financiado pelo Portugal 2030, porque as entregas dos comboios vão ser já atiradas para depois de 2030, o prazo de execução destes fundos. Cada mês de atraso aumenta a conta do Estado em 16 milhões de euros, como contabilizou o ministro das Infraestruturas, Miguel Pinto Luz numa entrevista em março.

O impacto negativo não é apenas financeiro, mas também operacional e na qualidade do serviço prestado aos passageiros. A encomenda foi ganha pelo agrupamento composto pela francesa Alstom e pelo grupo português DST por 746 milhões de euros e envolve o fornecimento de 62 unidades motoras elétricas para os serviços urbanos e 55 para o serviço regional, com montagem em Portugal. O contrato foi adjudicado em dezembro de 2023 (já após a demissão de João Galamba, mas o vencedor foi escolhido antes) e as entregas deviam começar a partir de 2026.

Maior encomenda da CP vale 746 milhões e prevê que 100 comboios sejam montados em Portugal

A empresa pública de comboios diz que esta demora “atrasa os objetivos da CP de substituir unidades que estão no limite de vida útil e de reforçar a sua oferta nos urbanos de Lisboa e do Porto.” O caso mais gritante é o da linha de Cascais onde a infraestrutura está a ser modernizada para receber os novos comboios. Se estes não estiverem operacionais, a IP terá de atrasar a mudança da tensão elétrica que deveria estar concluída em 2028, prolongando os constrangimentos no serviço prestado a milhares de pessoas por dia.

É um impasse que se prolonga num contexto em que a CP aguarda pela autorização do Governo para lançar um outro grande concurso para a compra de comboios para o futuro serviço de alta velocidade.

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Uma maratona nos tribunais que ainda não tem fim à vista

Há mais de um ano que a CP tenta levantar o efeito suspensivo das duas ações, apresentadas pelos candidatos que perderam, a suíça Stadler e a espanhola CAF. Mas nem com a ajuda de uma lei feita à medida para ultrapassar estes imbróglios jurídicos com rapidez conseguiu furar a litigância persistente dos dois concorrentes. Um deles, a Stadler, até tem uma relação contratual com a CP para o fornecimento de locomotivas. Também terá falhado o objetivo de acelerar os tempos de decisão dos juízes, que parecem não ter em consideração os pedidos de aceleração processual e de urgência.

As ações de impugnação do contrato, acompanhadas de providências cautelares a pedir a suspensão do efeito contratual, foram apresentadas dias após o anúncio da adjudicação no final de 2023. A contestação da empresa pública foi feita no início de 2024 junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, tendo sido também apresentado um pedido de aceleração processual.

Até agora, só foram tomadas decisões relativamente à ação da empresa Stadler.

Numa primeira instância o juiz do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa demorou nove meses a levantar o efeito suspensivo. “Não obstante se encontrar legalmente previsto o prazo máximo de sete dias após a realização das diligências instrutórias absolutamente indispensáveis” para decisão sobre o levantamento do efeito suspensivo, o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa apenas decidiu levantar a suspensão no processo intentado pela Stadler em 4 de novembro de 2024″, indica a CP.

Mas o fabricante suíço recorreu, tal como tem feito sempre que a CP dá um passo em frente, o que impede o trânsito em julgado. Primeiro, a Stadler recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, através de acórdão de 27 de fevereiro deste ano, negou provimento ao recurso interposto pela Stadler, confirmando a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. A 18 de março, a Stadler interpôs recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal Administrativo, aguardando-se a decisão desta instância sobre a admissão do recurso e posteriores trâmites.

Na ação apresentada pela CAF não houve ainda qualquer pronúncia. “Por decisão do juiz titular do processo, a decisão do levantamento suspensivo, neste processo, ficou dependente de trânsito em julgado sobre a mesma matéria no processo intentado pela Stadler, tendo sido determinada a suspensão da instância”, indica a CP.

O que ainda não aconteceu. Na ação da Stadler, a corrida de obstáculos já atravessou dois tribunais — o Administrativo do Círculo de Lisboa e o Tribunal Central Administrativo Sul — e já chegou ao Supremo Tribunal Administrativo. E, enquanto não houver uma decisão final sobre a Stadler, o juiz que tem a ação da CAF não decide.

Em paralelo, e já depois da publicação da nova lei que visa acelerar as decisões de contencioso contratual, a CP apresentou “logo, assim que reunida a fundamentação técnica adequada, um pedido ao abrigo da lei 43/2024″. O tal diploma que aprovou um regime especial para as “ações administrativas urgentes de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos de formação de contratos que se destinem à execução de projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus”. Ou seja, concebido a pensar em casos como o da CP (que está longe de ser excecional).

A lei prevê que o efeito suspensivo automático seja levantado provisoriamente quando o tribunal verifique no prazo máximo e 48 horas que estão preenchidos duas condições — a passagem do prazo de 10 úteis após a notificação da decisão de adjudicação (neste caso já ultrapassado em muito) e o risco de perda de financiamento em contrato que se destine à execução do projeto financiado com fundos europeus. O contrato da CP deveria ser fundamentalmente financiado com fundos do Portugal 2030.

Num despacho de 7 de março já deste ano, e em relação a esta pretensão da CP, o “Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa decidiu manter a suspensão da instância até ao trânsito em julgado quanto à decisão relativa ao levantamento do efeito suspensivo no processo intentado pela Stadler. A CP interpôs recurso a 18 de março e aguarda-se a decisão do Tribunal Central Administrativo Sul.”

Um concurso mal feito? Ou a inevitabilidade dos contratação pública portuguesa?

As contestações judiciais e as suspensões de contratos fazem parte da normalidade dos grandes concursos públicos em Portugal. Mas em regra o impacto mais danoso desta litigância — que é o efeito suspensivo — é ultrapassado em meses, nomeadamente através da invocação do interesse público quando está em causa um contrato do Estado ou de uma entidade do Estado para assegurar um serviço público.

No caso da maior compra da sua história, até terão sido tomadas cautelas adicionais que levaram a um protelamento da adjudicação, feita meses depois de ser conhecida a proposta vencedora, como explicou o então ministro das Infraestruturas. Segundo João Galamba, a CP estava a “tentar responder a todas as dúvidas e garantir robustez jurídica para minimizar a litigância”. A empresa, prosseguiu, estava “a fazer um trabalho super minucioso para diminuir a probabilidade de litigância”.

Diligências que não evitaram o atual desfecho. O presidente da empresa pública já veio atirar as culpas para as regras portuguesas para grandes contratos que, disse Pedro Moreira no Parlamento, abrem uma via rápida para um elevado nível de contencioso.

“A litigância é maior em Portugal porque somos o país mais transparente neste tipo de concursos”, afirmou, dizendo que esta era também a perceção dos concorrentes. Um dos problemas destacados por Pedro Moreira foi a de que o portal onde os concursos são realizados permite que todos os concorrentes tenham acesso aos detalhes das propostas uns dos outros e, dada a complexidade dos procedimentos, não há um único fabricante cuja proposta não tenha alguns erros. Esses lapsos são usados pelos outros concorrentes para apresentarem reclamações ou pedirem esclarecimentos e, no limite, impugnarem os resultados e atrasarem as adjudicações. Ou seja, com a legislação em vigor, está facilitado o caminho para encontrar fundamentos para litigar e as ações de impugnação procuram na maioria ter um efeito suspensivo da produção de efeitos do contrato que é preciso ultrapassar junto do tribunal.

Litigância nos concursos ferroviários é maior em Portugal porque “somos o país mais transparente”, diz presidente da CP

Mas há também quem aponte para o procedimento que foi escolhido pela empresa que é o mais complexo previsto no código da contratação pública: tem pré-qualificação e direito a várias pronúncias dos concorrentes com prazos generosos e alguma tolerância por parte do júri para acolher pedidos adicionais de tempo e informação por parte dos candidatos.

A CP justifica que optou pelo “procedimento que melhor se adequava às necessidades e objetivos em causa. A aquisição de material circulante tem especificações próprias pelo que as soluções propostas pelos fabricantes podem e devem ser negociadas, com vista à defesa do melhor interesse da CP e, por sua vez, do interesse público do transporte ferroviário que esta empresa assegura.”

E defende-se dizendo que os atrasos verificados não são causados pelo tipo de procedimento adotado, mas pelos processos judiciais.

Na preparação e realização deste concurso, a CP tem tido ao seu lado dois consultores. O jurídico é o escritório Cuatrecasas que continua a colaborar com a empresa nos processos judiciais que emergiram do procedimento. Isto porque, explica a empresa, “já foi esta consultora a assessorar o procedimento pré-contratual, encontrando-se em melhores circunstâncias e com melhor conhecimento de causa para intervir nestas ações”.

A CP contratou ainda a Bana Consulting só para apoiar a elaboração da matriz de critério de adjudicação, designadamente fatores, subfatores e grelha de avaliação.

Já este ano e para fundamentar a candidatura a fundos europeus, a CP contratou outros três consultores — Vale Consultores, Trenmo Engenharia e Way2Go — para realizarem estudos de procura e outros que sejam necessários para corresponder a requisitos das candidaturas a financiamento comunitário.

Dinheiro do Orçamento do Estado para compensar perda de fundos

Questionada sobre as implicações financeiras resultantes da litigância — jurídicos, contratuais pela revisão de prazos de execução do contrato ou de financiamento — a CP responde apenas que os “custos financeiros associados à delonga do processo judicial não são ainda totalmente quantificáveis, em virtude de ainda não se vislumbrar o termo dos mesmos.”

Governo aprova concurso para comprar 117 comboios. “A maior compra da história da CP”, diz Pedro Nuno Santos

No que toca ao financiamento, já foi necessário realizar ajustamentos face ao previsto na Resolução de Conselho de Ministros que aprovou o concurso em julho de 2021. Na altura foi fixado um valor base de 819 milhões de euros, contando com fundos europeus de 617 milhões de euros, que vinham do quadro comunitário 2021-2027. A comparticipação nacional seria sustentada pelo Fundo Ambiental, através da receita proveniente da taxa de carbono, e estava prevista uma opção para mais 36 unidades. O contrato deveria ser executado entre 2022 e 2029.

A encomenda foi anunciada por Pedro Nuno Santos, como a maior compra da história da CP e surge num contexto em que o então ministro das Infraestruturas estava num braço de ferro com João Leão, à época ministro das Finanças, para o saneamento financeiro da dívida histórica da empresa.

O concurso foi lançado no final de 2021, mas o júri só fez a avaliação final das propostas em junho de 2023, colocando o consórcio da Alstom à frente dos outros dois concorrentes, graças a pontuação mais alta em matérias técnicas e de condições de pagamento.

O atraso na adjudicação, que só foi feita em dezembro de 2023, obrigou o reprogramar a despesa autorizada para este contrato. Numa resolução de março de 2024, aprovada ainda pelo último Governo de António Costa  já em gestão, ficou previsto um calendário de execução entre 2023 e 2032. Também foi necessário recompor as fontes de financiamento, ficando prevista uma transferência máxima de 233,8 milhões de euros do Orçamento do Estado. O contributo do Fundo Ambiental, através das receitas com a taxa de carbono sobre viagens aéreas e marítimas, foi fixado em 212 milhões de euros.

O financiamento via fundos europeus baixou face à versão original, fixado num mínimo de 299,7 milhões de euros, tendo a CP sido autorizada a instruir os processos para obter esses fundos ao abrigo do quadro comunitário Portugal 2030 ou de outros instrumentos europeus ou recursos adicionais que permitam reduzir a fatia de financiamento com origem no Orçamento do Estado.

Já este ano o atual Governo reconheceu a perda de mais fundos europeus para o financiamento do contrato porque os prazos de entrega vão ultrapassar o calendário de execução permitido. O ministro da Coesão Territorial, Castro Almeida, indicou em outubro que o Orçamento do Estado teria de suportar 387 milhões de euros. Um valor que podia aumentar porque, dizia então, “a cada mês que passa ficam por executar 16 milhões de euros” dos fundos destinados a este contrato.