Esta semana arranca mais uma comissão parlamentar de inquérito à banca e à supervisão financeira. É a quinta em nove anos, depois do caso BCP — a guerra de poder no banco e as irregularidades com offshores — da nacionalização do Banco Português de Negócios, da gestão pública e venda do BPN e do colapso do grupo e banco Espírito Santo, é a vez da resolução do Banif. A instituição lançada por Horário Roque em 1988, recebeu uma substancial ajuda pública em 2013 mas recusou ver-se reduzida a banco das ilhas e acabou por cair nas malhas das regras e dos burocratas europeus, empurrada pelo vazio político em Portugal.

Apesar de uma dimensão limitada, o Banif era apenas o oitavo banco português, a sua queda pode vir a ser a mais cara para os contribuintes. Os números da Comissão Europeia falam em três mil milhões de euros, valor que será superior quando somada a ajuda concedida pelo Estado em 2013 e que não foi devolvida. E volta a mesma interrogação de sempre. Como foi possível acontecer, outra vez?

Quando foi tomada a decisão de resolução?

A versão oficial diz que a medida de resolução foi decidida no dia 19 de dezembro (sábado), pelas 18h, um dia depois de entregues as propostas para a compra da participação do Estado no banco. Eis o primeiro comunicado do Banco de Portugal divulgado no domingo à noite.

“O Ministério das Finanças informou que não tinha sido possível concretizar a venda de ativos e passivos do Banif no âmbito do processo de alienação voluntária, porque todas as propostas apresentadas pelos potenciais compradores implicavam auxílio de Estado adicional, o que determinou que a alienação fosse feita no contexto de resolução”.

Entretanto o supervisor divulgou as atas das reuniões do conselho sobre o Banif. E esses documentos revelam que, pelo menos desde 16 de dezembro, o Ministério das Finanças admitia que “perante a incapacidade de construir um cenário de viabilidade a médio prazo para o Banif que fosse aceite pela Comissão Europeia, não parecia restar outra alternativa que não passasse pela resolução do Banif num contexto em que soçobrasse a solução de alienação voluntária.”

No dia seguinte, a 17 de dezembro, “o ministro das Finanças comunicou ao Banco de Portugal que, conforme a posição clara e expressa da Comissão Europeia, não sendo possível concretizar a alienação do Banif no âmbito de um processo voluntário, deveria ter lugar a alienação da respetiva atividade no quadro da aplicação a este banco de uma medida de resolução”.

Nesta data (quinta-feira), ainda corria o prazo para a entrega das ofertas privadas, e nem os interessados, nem a gestão do Banif terão sido informados de que a operação seria feita no contexto de resolução. Mas é nessa quinta-feira, que a Comissão de Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) decide suspender as ações do Banif, numa altura em que até estavam a subir. Em causa estavam informações de que o banco estava em vias de perder o estatuto de contraparte e o acesso ao financiamento do Banco Central Europeu.

Mas a história da resolução do Banif começou antes. A possibilidade já era discutida em surdina e saltou para a praça pública num domingo à noite (13 de dezembro), quando uma notícia de última hora da TVI anuncia o cenário de integração do Banif na Caixa Geral de Depósitos e, na primeira versão, com perda para obrigacionistas e grandes depositantes (com mais de 100 mil euros). A notícia foi desmentida pelo Banif e corrigida pela estação, mas provocou uma hemorragia de depósitos (960 milhões de euros) que terá sido determinante para a própria resolução.

No entanto, o momento zero que conduz ao desmantelamento do banco é anterior. Terá sido em novembro que o Banco de Portugal mudou de opinião sobre a viabilidade do Banif. Essa foi a tese defendida pelo ex-presidente do banco, Jorge Tomé. Por esta altura, o supervisor bancário tinha substituído o governo (a coligação PSD/CDS estava em gestão) nas conversas com a DG Comp (direção-geral europeia da concorrência) e a discussão sobre as ajudas ao Banif corre paralela com a da reestruturação do Novo Banco que recebe luz verde de Bruxelas quase no mesmo dia. Coincidência ou moeda de troca?

Na reta final, terão sido a pressão de Bruxelas e a exigência do BdP ao Banif para reconhecer mais perdas e o aproximar do final do ano, 2016 trouxe novas regras às intervenções na banca, que precipitaram o desfecho.

Quem decidiu, afinal, a resolução do Banif?

Logo que foi anunciada a resolução por António Costa, começou o jogo do empurra de responsabilidades. O primeiro-ministro atirou as culpas para a inação do governo de Passos Coelho e Maria Luís Albuquerque. O Banco de Portugal remeteu a decisão da resolução para o governo e para as exigências europeias que inviabilizaram uma venda com ajudas adicionais do Estado. E as autoridades europeias dizem que o pai da resolução foi o BdP. O governador, num comunicado inédito (os esclarecimentos são sempre em nome do Banco de Portugal), devolve a bola.

No final de janeiro, Carlos Costa e Mário Centeno vão ao Parlamento e voltam a atirar, um para o outro, o papel de protagonista da decisão de “resolver” o Banif. O ministro das Finanças notou que houve “muita troca de informação” entre com o Banco de Portugal nos dias anteriores, num processo que foi, também, acompanhado pela Direção-geral da Concorrência europeia (DG Comp) e pelo Mecanismo Único de Supervisão do Banco Central Europeu (SSM, na sigla anglo-saxónica). Mas quem tomou, afinal, a decisão final?

Não há dúvida de que a autoridade de resolução em Portugal é a instituição liderada por Carlos Costa, partilhando a partir de 1 de janeiro de 2016 essas responsabilidades com o Mecanismo Único de Resolução europeu. Como reconhece o próprio Banco de Portugal – aqui, por exemplo – foi “o Banco de Portugal, por deliberação do seu Conselho de Administração de 19 de dezembro de 2015, [que] declarou que o Banif se encontrava em risco ou em situação de insolvência (failing or likely to fail) e decidiu desencadear o processo de resolução urgente da instituição na modalidade de alienação parcial ou total da sua atividade”.

Contudo, esta decisão foi desencadeada pelo que aconteceu na noite anterior (sexta-feira, 18 de dezembro). Foi nesse dia que o Ministério das Finanças informou o Banco de Portugal de que não tinha sido possível concretizar a venda do Banif no âmbito do processo de venda da posição do Estado (60%), um processo que tinha sido organizado pela administração do Banif mas que acabou por não ir ao encontro do que pretendia o governo, também limitado pelas regras europeias.

Dito isto, o que torna esta questão um pouco mais nebulosa é a forma como a resolução foi apresentada por António Costa na noite de domingo, 20 de dezembro. Na altura, no discurso que fez aos portugueses, o primeiro-ministro retratou esta como uma “opção do Governo e do Banco de Portugal“, acrescentando que “foram avaliadas todas as alternativas e a solução encontrada revelou-se, entre as soluções legalmente possíveis, a que melhor serve o interesse público”.

Um outro comunicado emitido pelo governo a 16 de janeiro – precisamente pelo Ministério das Finanças – contribui ainda mais para a dificuldade em definir um pai para esta solução. O esclarecimento refere, no segundo parágrafo, a “decisão do governo relativamente à resolução do Banif [que] teve como objetivo a preservação da estabilidade financeira e a manutenção das condições de financiamento da economia portuguesa”.

Porque é que a resolução saiu tão cara ao Estado?

O Banif não era um dos maiores bancos do sistema financeiro português, mas a resolução que lhe foi aplicada saiu muito cara ao Estado. E os custos começaram com os 700 milhões de euros em capital que foi injetado no banco – que fizeram do Estado acionista maioritário na instituição – e, também, com os 125 milhões de um empréstimo paralelo que não foi devolvido na íntegra.

Mas estas são as perdas assumidas pelo facto de existir uma resolução – faltam os custos da participação do Estado na resolução. Aí, a operação envolveu um apoio público estimado pelo Banco de Portugal de 2.255 milhões de euros que a instituição disse que servem para “cobrir contingências futuras”. Este valor subdivide-se em 489 milhões de euros emprestados pelo Estado ao Fundo de Resolução e 1.766 milhões injetados diretamente pelo Estado.

E o que determinou o montante de 2.255 milhões de euros que saiu dos cofres do Estado e que foi parcialmente financiados (soube-se mais tarde) por um empréstimo do Santander). António Costa assumiu logo que o Banif teria um custo muito elevado para os contribuintes, mas garantiu que fatura já estava toda contabilizada, não iria derrapar. Mas logo no dia seguinte, um comunicado da Comissão Europeia aponta para ajuda de Estado até três mil milhões.

Já na semana passada, o Instituto Nacional de Estatísticas revelou que a intervenção no Banif custou 2.462 milhões de euros, o que equivalente a 1,4% do Produto Interno Bruto.

As necessidades de injeção financeira estão ligadas ao desconto que foi aplicado no valor dos ativos que foram retirados do Banif para o veículo Oitante, uma sociedade na esfera do Fundo de Resolução que ficou com os créditos e imóveis de maior risco. Ao extrair os ativos do Banif, para que a resolução e venda ao Santander fosse possível nos termos acordados, o Estado teve de tapar o buraco criado com essa transferência. O Santander Totta comprou a operação de banca comercial do Banif com esta a cumprir os requisitos de solvabilidade mínimos exigidos pelos reguladores (à entrada em 2016).

Quem fixou o “preço”?

E quem decidiu o valor do desconto aplicado a esses ativos, variável crucial para calcular as necessidades de capitalização? Os ativos, que estavam avaliados em 2,2 mil milhões de euros no balanço do Banif, sofreram um corte de 66%, tendo sido noticiado que as autoridades nacionais defenderam um corte menor – de 50% – mas os 66% foram impostos pela Comissão Europeia. Carlos Costa viria a dar mais explicações sobre o desconto e disse que este resultou de “regras conservadoras” da Comissão Europeia. Mas numa entrevista posterior à SIC, a DGComp garantiu que não é da sua competência definir os haircuts.

O que o Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras (RGICSF) prevê, no ponto 145º H, é que seja contratada uma consultora independente para fazer uma avaliação “justa, prudente e realista” do valor dos ativos. No caso do Banif, esse trabalho foi feito pela consultora Oliver Wyman, que participou, por exemplo, na reestruturação da banca espanhola.

Este será um ponto crucial para acompanhar na comissão de inquérito, porque esse desconto foi decisivo no custo para o Estado e, também, por outra razão: se os ativos forem vendidos a um preço maior do que o valor após aplicado o desconto, isso resultará numa capitalização do Fundo de Resolução – um organismo público mas alimentado por contribuições dos bancos – que, assim, até poderá mitigar uma eventual perda com a venda do Novo Banco, como alertou Jorge Tomé logo nos dias posteriores à resolução.

E porque é que não foi o Fundo de Resolução a pagar tudo, mesmo que através de empréstimos do Estado (como no BES)? Mário Centeno explicou, na altura, que “no contexto de legislação que hoje se aplica em Portugal (…) o Fundo de Resolução apenas pode atuar num montante que não seja superior a 5% dos passivos e dos fundos próprios da instituição intervencionada” que, à data da resolução, correspondia aos tais 489 milhões de euros. Esta limitação não existia à data da intervenção no Banco Espírito Santo, adiantou o ministro.

A resolução era inevitável ou havia outro caminho?

O Banco de Portugal justificou a decisão de resolução do Banif por acreditar que o banco se encontrava “em risco ou sem situação de insolvência” (failing or likely to fail é a expressão das regras europeias). Isto depois de o Ministro das Finanças, Mário Centeno, ter comunicado ao Banco de Portugal que o processo de venda voluntária só tinha atraído ofertas que implicavam uma ajuda de Estado adicional.

Um ponto de viragem na história que conduziu à resolução foi a incapacidade do Banif em reembolsar o resto do empréstimo estatal no prazo previsto — final de 2014, uma falha que a gestão justificou com o impacto negativo do colapso do BES/GES. Na ausência de um plano de reestruturação aprovado, a Comissão Europeia abriu no verão de 2015 um processo de “investigação aprofundada” ao Banif. Esta decisão viria, a 18 de dezembro, o último dia do processo de venda voluntária, a ser publicada no jornal oficial da União Europeia. Os “interessados” foram “convidados a pronunciarem-se (…) até 18 de janeiro sobre o referido auxílio”, diz o Banco de Portugal.

Na mesma ata, o Banco de Portugal afirmou que “a partir dessa data, a Comissão Europeia pode declarar a ilegalidade do auxílio e aprovar uma injunção tendo como destinatária a República Portuguesa, exigindo a sua restituição”. Foi neste contexto geral que foi lançada a venda da posição do Estado na instituição – que permitisse a devolução do empréstimo estatal.

Depois de falhar a venda voluntária da participação de 60% do Estado, o Banco de Portugal alega que poderia estar iminente a declaração de ilegalidade da ajuda estatal, a sua devolução colocaria o Banif em incumprimentos dos rácios mínimos de capital.

No Parlamento, o governador invocou ainda a rutura na liquidez e a ameaça de retirada do estatuto de contraparte por parte do BCE. A comissão de inquérito deverá tentar apurar com maior detalhe que indicações, exatamente, tinha o Banco de Portugal para dizer que estas duas decisões estariam iminentes. E, por outro lado, importará perceber qual era a situação concreta de liquidez do banco. Poderia o Banif aguentar mais alguns dias com liquidez de emergência por parte do Banco de Portugal? O banco tinha, ou não, garantias para entregar em troca dessa liquidez?

A este propósito, o Banco de Portugal sublinhou que “a situação de liquidez do Banif sofreu uma degradação notória e muito acelerada nos últimos dias”. O Observador noticiou, na altura, que o banco perdera quase mil milhões de euros em depósitos.

E tinha de ser o Santander a comprar?

Há um ano, havia a expectativa de que o investidor privado para o Banif poderia vir da China. Animado com o interesse, aparentemente forte, manifestado por grupos chineses no Novo Banco (NB), o governo apostava que o Banif fosse parar ao concorrente que perdesse a corrida do NB. Terá chegado a haver uma manifestação de interesse por parte de um grupo de Hong-Kong que não avançou por razões ainda pouco claras. O que parece certo é que por esta altura, a prioridade do governo de Passos e Maria Luís era a venda do Novo Banco.

Quando a pressão de Bruxelas impõe a alienação acelerada, mas ainda voluntária, do banco, no final do ano passado, são feitas cinco propostas. Sabemos quem foram quatro destes interessados: os fundos Apollo (dono da Tranquilidade) e JC Flowers, e os bancos espanhóis Popular e Santander. A gestão do Banif considerava que a Apollo tinha a melhor oferta financeira, seguida do Santander. Mas a proposta do fundo americano não era ainda vinculativa, exigia mais tempo. E não havia mais tempo, na versão oficial.

Uma vez seguida a via da resolução, o número de potenciais compradores é logo drasticamente reduzido. O Banco de Portugal considerou que “a urgência imposta (…) não permite que o Banco de Portugal inicie um processo de convite a um número alargado de potenciais adquirentes para apresentarem propostas de aquisição”. Ou seja, a instituição liderada por Carlos Costa argumenta que não haveria tempo para lançar um concurso para a venda de algumas partes do Banif num cenário pós-resolução. Assim, como se lê na ata de 19 de dezembro (18h), “a negociação de venda deve ser conduzida com instituições que participaram nas negociações tendentes a conseguir a venda voluntária”, ou seja, as entidades com quem se tinha estado a negociar a venda da participação do Estado antes da resolução.

São assim selecionadas apenas as duas entidades que tinham um perfil coincidente com a Carta de Compromissos do Estado Português — que indicava que teria de estar envolvida uma instituição com licença bancária para operar na Europa. O Banco de Portugal defendeu que “de acordo com o n.o 7 do artigo 145.o-M do RGICSF [Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras], a venda de ativos e passivos exige que o comprador seja uma instituição de crédito autorizada”.

Esta questão não se punha no cenário de venda voluntária porque, aí, qualquer entidade iria herdar a licença bancária do Banif. Assim, as duas entidades destacadas pelo Banco de Portugal foram “as duas instituições de maior dimensão e capacidade financeira”: o Santander Totta e o Banco Popular (duas unidades de bancos espanhóis).

“A condução do presente processo com estas duas instituições permite compatibilizar a tensão competitiva do processo com o cumprimento do calendário exigente de aplicação da referida medida de resolução”, garantia o conselho de administração do Banco de Portugal. Contudo, apenas o Santander, cujos responsáveis são chamados ao BdP ainda na sexta-feira (18 de dezembro) viria a apresentar, às primeiras horas do dia seguinte, uma proposta firme de aquisição da operação bancária do Banif — por 150 milhões de euros. Terá havido um convite ao Banco Popular mas este optou por não fazer uma oferta.

Um mês depois que foi noticiada uma troca de e-mails entre Mário Centeno e a presidente do Mecanismo Único de Supervisão, Daniele Nouy, que parece indicar que, aos olhos do regulador europeu, não haveria alternativa ao Santander. A correspondência ocorreu na manhã de sábado, 19, ou seja, até antes da reunião do Banco de Portugal em que se falava em “tensão competitiva”. Nouy enviou um e-mail a Mário Centeno às 9h51 de sábado a indicar que uma chamada de teleconferência com o Santander tinha corrido “muito bem” e que, porque outras propostas em cima da mesa não cumpriam as regras europeias e não valia a pena “perder tempo” com uma tentativa de as fazer aprovar junto da Comissão Europeia.

Terão as autoridades europeias imposto o Santander como comprador? “O que era importante para nós é que o comprador tivesse força suficiente para assimilar a compra, e para garantir que no final resultaria numa entidade viável”, afirmou a comissária europeia Margrethe Vestager em entrevista ao Expresso no início de fevereiro. Impor o Santander? “Não, não o fizemos“, diz a comissária.

Este promete ser um dos tópicos mais quentes da comissão parlamentar de inquérito, até porque a desconfiança que nasceu do caso Banif marca o arranque do debate sobre a “espanholização” da banca portuguesa.

Foi legal o aumento de capital feito pelo Estado no Banif (banco já estava em resolução)?

A questão foi lançada por Jorge Tomé numa conferência em que o antigo presidente do Banif participou na Faculdade de Direito, em Lisboa. Tomé referia-se à proposta de Orçamento Retificativo que autorizou o aumento de capital do Banif e dizia que “a lei prevê que uma instituição bancária, para ser recapitalizada pelo Estado, tem de ser viável”. “É uma dúvida jurídica que deixo“, rematou Jorge Tomé.

Vários juristas contactados pelo Observador tiram conclusões diferentes, mas mostram, de facto, algumas dúvidas. O que está em causa é que na Lei do Orçamento Retificativo, que autorizou a injeção pública no Banif, havia uma referência à Lei nº 63-A/2008, a lei que serviu de base, por exemplo, às recapitalizações feitas no BCP, BPI, Caixa Geral de Depósitos e no Banif (a primeira intervenção).

Essas recapitalizações foram feitas mediante a apresentação de planos de reestruturação – esta é a regra, atualmente – e cabe, inclusivamente, ao Banco de Portugal pronunciar-se sobre a “viabilidade” da instituição em causa (artigo 15º E, ponto 3). A diferença entre essas operações e a injeção de capital no Banif é que, ao passo que os primeiros foram considerados bancos viáveis e que apenas precisaram de um reforço temporário do capital, o Banif já tinha sido alvo de uma resolução no fim de semana de 19/20 de dezembro. Ou seja, o Banif já não era uma instituição viável.

O dinheiro injetado no Banif foi lá colocado já depois da resolução, salienta ao Observador um jurista especializado no setor financeiro. “E só se podem fazer aumentos de capital quando uma instituição é viável – é isso que diz a lei – e um banco já resolvido não é viável“. “Se se remete para uma disposição da lei que regula a injeção de capitais públicos nos bancos, presume-se que a injeção de capitais públicos foi feita ao abrigo dessa lei ou que se aplica supletivamente esse regime jurídico”, diz o jurista.

Questionado pelo Observador, o Ministério das Finanças diz que a norma do OE e a remissão para a Lei da Recapitalização “teve o propósito de remeter para a disciplina concreta do artigo indicado, independentemente do resto do regime”. Em termos de legislação europeia, já houve injeções públicas em instituições que foram liquidadas (wind down), como o Dexia, mas aqui não se tratou de uma liquidação ordeira de uma instituição mas, sim, de uma injeção de capital no contexto de uma resolução e uma venda a outra instituição.

Em contraponto a esta explicação, outro jurista ouvido pelo Observador destaca: “A base legal não é constituída pela Lei 63-A/2008. A única relevância deste diploma legal é que o conteúdo de uma das suas normas foi utilizado na definição do regime jurídico da operação de aumento de capital. Nada obsta a uma solução desta natureza, ou seja, restringir a remissão a apenas uma norma de um dado diploma”, diz o jurista. Ainda assim, o jurista nota que “esta é uma solução interpretativa de recurso, que não disfarça a má técnica legislativa“.

Por outro lado, o preceito da lei da recapitalização, para o qual a norma da Lei do Orçamento Retificativo remete, encontra-se revogado.

Mas, mesmo desvalorizando estes factos, mesmo que a operação tenha sido feita no quadro da resolução, e não ao abrigo da lei da recapitalização, as regras da diretiva europeia (BRRD) apenas permitem a injeção de fundos pelo Estado em situações “muito excecionais” de crise sistémica. Seria o caso? Na deliberação de 19 de dezembro, o Banco de Portugal defendeu:

Quem foi chamado à comissão de inquérito

A lista preliminar tem mais de 70 personalidades, incluindo instituições e altos responsáveis europeus — desde o atual presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker e seu antecessor, Durão Barroso, até Vítor Constâncio, passando por comissários europeus e Pedro Passos Coelho e António Costa. Alguns destes responsáveis irão responder por escrito. As primeiras audições arrancam esta terça-feira com os ex-gestores do Banif. Estas são as sessões já agendadas.

• 29 de março: Joaquim Marques dos Santos (9.30) e Jorge Tomé (15.00), os dois últimos ex-presidentes do Banif
• 30 de março: Luís Amado (17.30), ex-presidente não executivo do Banif
• 31 de março: António Varela (13.30), ex-administrador do Banco de Portugal, responsável pela supervisão e antigo representante do Estado na administração do Banif