Em 2018 a administração Trump defendia publicamente que “a América faz parte de uma economia global e a única forma de manter o nível de vida e de emprego dos americanos é através de uma parceria clara entre o governo e as empresas que impeça a entrada de produtos estrangeiros e assegure às empresas americanas a viabilidade necessária para competirem no mercado internacional.”

Sete anos depois, o discurso foi retomado, com a decisão do governo norte americano de impor novas tarifas (i.e., direitos aduaneiros) de 25% sobre produtos importados do México e do Canadá e de 10% sobre importações da China.

Os motivos

Tradicionalmente, a aplicação de tarifas é suportada num conjunto de argumentos que importa recordar.

Em primeiro lugar, as tarifas podem proteger indústrias locais da concorrência estrangeira, permitindo que empresas domésticas cresçam e se fortaleçam, assegurando ainda a criação e a preservação de empregos (argumento das indústrias nascentes).

Esse argumento foi desenvolvido por economistas como Friedrich List e Alexander Hamilton no século XIX. A ideia era que, sem essa proteção, as indústrias emergentes não conseguiriam competir com empresas já estabelecidas, que possuem economias de escala e maior experiência.

De igual forma, a Comissão Económica para a América Latina e Caribe (CEPAL) também defendeu políticas protecionistas, especialmente durante os anos 1950 e 1960, como parte de sua estratégia de industrialização por substituição de importações. Raúl Prebisch, um dos principais economistas da CEPAL, argumentava que os países subdesenvolvidos precisavam proteger suas indústrias nascentes para reduzir a dependência de produtos importados e promover o desenvolvimento económico interno

Em segundo lugar, a aplicação de tarifas pode ter como objetivo a proteção de certos setores estratégicos, como defesa e tecnologia, de forma a garantir a segurança nacional. A este propósito, o impacto da disrupção da cadeia de distribuição internacional (em resultado do Covid-19) no fornecimento de chips à Europa, levou alguns governos europeus a equacionarem a necessidade de existência de uma indústria europeia que garantisse a autossuficiência nesta matéria de interesse estratégico.

De igual forma, a cobrança de tarifas gera receita adicional para o Estado, permitindo mitigar défices ou assegurar o financiamento de projetos públicos. Recorde-se que no século XVIII, o Reino Unido utilizava amplamente as tarifas para financiar as suas guerras e expansões coloniais e que durante grande parte do século XIX, as tarifas foram a principal fonte de receita do governo federal dos EUA.

Por outro lado, as tarifas podem ajudar a reduzir o défice comercial ao tornar produtos importados mais caros e menos competitivos em relação aos produtos nacionais.

Por fim, podem ser usados para incentivar práticas ambientais e sociais responsáveis, impondo tarifas sobre produtos que não atendem a certos padrões de natureza ambiental ou social.

… e os equívocos

Apesar dos argumentos a favor deste tipo de políticas protecionistas, o certo é que a teoria (e a realidade) parece não suportar a sua bondade.

Em primeiro lugar, e tal como refere Paul Krugman no seu popular livro Pop Internacionalism (1996), um dos mais populares equívocos é o de que “os países estão em competição uns com os outros tal como as empresas”. De acordo com Krugman, o “comércio internacional não tem a ver com competição, mas sim com trocas mutuamente benéficas”.

Esta é, aliás, uma conclusão a que David Ricardo já tinha chegado em 1817, quando concluiu que as possibilidades de consumo de um país aumentam em resultado do comércio internacional, uma vez que permite a um país consumir uma maior quantidade e diversidade de bens do que seria possível se se mantivesse em autarcia (i.e., situação de autossuficiência sem comércio com o exterior), ou seja, caso dependesse exclusivamente da sua própria fronteira de possibilidade de produção. Stuart Mill (1806-1873), a este propósito, referia que “o interesse do comércio internacional reside numa utilização mais eficiente das forças produtivas existentes no mundo”.

Um segundo equívoco assenta na ideia de que a imposição de barreiras alfandegárias tem um efeito positivo no bem-estar económico. Na realidade, o prejuízo para os consumidores é evidente, não sendo, normalmente, compensado pelos ganhos que daí possam tirar os produtores domésticos, nem pelo aumento das receitas do Estado (mesmo que, por sorte, estas venham a ser adequadamente redistribuídas). Refira-se que exceção a esta regra poderá ser a aplicação de tarifas por parte de países que têm capacidade de influenciar o preço mundial do produto alvo dessa tarifa (reduzindo-o), situações em que, no curto prazo, o efeito global interno pode ser positivo.

Um terceiro equívoco prende-se com a ideia de que deve existir uma “parceria estratégica” entre o Estado e as empresas nacionais no “combate” às empresas estrangeiras. Krugman, a este propósito, refere que “o apoio do Estado a uma determinada empresa pode ajudar essa empresa a competir no exterior, mas retira recursos de outras indústrias domésticas”.

Um quarto equívoco prende-se com a neutralidade da imposição de tarifas na inflação interna. Na realidade, exceto nas situações em que um país tem capacidade de influenciar o preço de um produto e em que a imposição de tarifas conduziria a uma redução da sua procura mundial, com consequente redução do preço, ceteris paribus, o certo é que o impacto na inflação é evidente.

Por fim, a ideia de que o protecionismo permite manter o emprego também parece ser um equívoco (no curto prazo dependerá mais da procura agregada e no longo prazo da taxa natural de desemprego do que, propriamente, das restrições ao comércio). A este propósito, Maurice Obstfeld, o reputado especialista em comércio internacional, afirmou que “as tendências [negativas no trabalho e nos salários] são mais devidas às mudanças tecnológicas do que ao comércio internacional”, acrescentando que “as disputas em torno do comércio [internacional] distraem da agenda vital, ao invés de a fazerem avançar”.

Importa referir que as conclusões anteriores não invalidam que o atual modelo em que se desenvolve o comércio internacional não deva ser aperfeiçoado.

Com efeito, e conforme demonstrou Stolper-Samuelson (1941), o comércio não tem um efeito uniforme em toda a atividade produtiva de um dado país, na medida em que beneficia alguns setores desse país em detrimento de outros (apesar de a economia ganhar como um todo), o que significa, neste quadro, que a mobilidade do fator trabalho é fator essencial (e a educação fator central nessa mobilidade).

Na realidade, o comércio internacional, ao assumir-se como substituto da mobilidade internacional dos fatores produtivos, conduz a uma igualização dos preços dos referidos fatores, o que significa que em setores de atividade em que exista concorrência internacional a remuneração dos fatores produtivos tenderá a convergir (por exemplo, é expectável que os salários ajustados pela produtividade de um trabalhador do setor têxtil em Portugal e na China ou no setor automóvel em Portugal e na Alemanha venham a convergir com benefício provável para o trabalhador chinês e prejuízo para o trabalhador português, no primeiro caso, e prejuízo para o trabalhador alemão e benefício para o trabalhador português, no segundo caso).

Adicionalmente, também é claro que alguns dos pressupostos subjacentes aos ganhos resultantes do comércio livre não se verificam, nomeadamente no que respeita inexistência de um quadro de funcionamento harmonizado do mercado de trabalho, o que conduz, muitas vezes, a que a competitividade de algumas empresas assente no denominado “dumping social”. Nestes casos, mais do que limitar o comércio internacional, importaria desenvolver instrumentos que permitissem regular adequadamente os fluxos de comércio, impedindo os fenómenos de “dumping social”, mas garantindo, simultaneamente, que as empresas dos países mais pobres ou em vias de desenvolvimento possam participar ativamente no comércio internacional.

… e, eventualmente, uma outra explicação!

O aumento das tarifas proposto por Donald Trump pode ser analisado à luz da teoria dos jogos, particularmente sob a perspetiva de um jogo não cooperativo e da denominada “estratégia de barganha”.

Na realidade, se todos os países cooperassem (isto é, não impusessem tarifas uns contra os outros), todos beneficiariam do comércio livre.

Contudo, ao impor tarifas, os EUA tentam obter uma vantagem unilateral, forçando outros países a cederem em negociações comerciais (ou de outra natureza).

Se os outros países retaliam, ambos os lados acabam prejudicados, tal como resulta do clássico Dilema do Prisioneiro, onde a decisão racional de curto prazo pode levar a um resultado pior para ambos os jogadores.

Neste contexto, a estratégia dos EUA pode ser interpretada como um jogo de ameaça: são impostas tarifas na expectativa de que os parceiros comerciais (China, México, Canadá ou União Europeia) cedam e aceitem novas condições comerciais (ou de outra natureza) mais favoráveis aos EUA.

A eficácia dessa estratégia depende da credibilidade da ameaça, uma vez que se os outros países acreditarem que os EUA manterão as tarifas caso não haja concessões, então podem optar por negociar em vez de retaliar.

Se as tarifas levarem a uma “guerra” comercial prolongada, todas as partes podem perder, tornando-se um jogo de soma negativa. No entanto, se Donald Trump conseguir convencer os seus parceiros comerciais a fazer concessões antes de uma escalada, então os EUA poderão ganhar sem uma grande perda global.

Em resumo, o aumento de tarifas pode ser interpretado como uma “estratégia de barganha” agressiva na teoria dos jogos, onde Donald Trump tenta maximizar os ganhos dos EUA usando ameaças críveis e desenvolvendo um jogo de retaliação para forçar concessões dos parceiros comerciais.

Refira-se que a resposta do México e do Canadá ao aumento das tarifas, cedendo aparentemente às exigências americanas em matéria de controlo de fronteiras, e que levaram à suspensão temporária do aumento das tarifas, parecem suportar esta tese.

Os impactos

Para ilustrar os potenciais impactos que a aplicação de tarifas teria sobre a economia portuguesa, importa recordar que os EUA são o principal destino das exportações portuguesas extracomunitárias de bens representando em 2023 cerca de 22,7% do seu total, ou seja, cerca de 6,8% das exportações totais portuguesas (apesar de representar apenas cerca de 0,21% das importações norte-americanas), correspondendo a um valor absoluto de aproximadamente 9 mil milhões de euros.

De entre os produtos mais relevantes destacam-se os produtos farmacêuticos (cerca de 13,5% das exportações para os EUA), veículos e componentes automóveis (12,4%) e produtos alimentares e bebidas, incluindo vinho e azeite (cerca de 10,8%).

A tarifa efetiva média praticada pelo EUA sobre as exportações portuguesas manteve-se relativamente estável entre 2014 e 2022. Neste último ano, correspondia a 3,5%, um valor próximo do aplicado pelo Reino Unido e pela China, inferior ao de Angola e superior ao do Canadá.

Admitindo que a procura de bens portugueses apresenta elasticidade unitária (1%), um aumento das tarifas médio de 5 pontos percentuais (de um valor médio de 3,5% para 8,5%) com impacto equivalente nos preços, conduziria a uma redução no total das exportações anuais de cerca de 5% (450 milhões de euros), ou seja, cerca de 0,168% do PIB português em 2023.

Apesar do impacto no PIB ser relativamente modesto, o certo é que a nível setorial a situação pode ser distinta. A título de exemplo, cerca de 30% da produção nacional de produtos farmacêuticos tem como destino os EUA, podendo as medidas protecionistas afetar algumas das empresas nacionais mais expostas ao mercado internacional.

Conclusões

Frédéric Bastiat, na sua famosa obra Pétition des Fabricants de Chandelles (1846), descreve, de uma forma sarcástica, uma hipotética petição feita pelos fabricantes de velas à câmara de deputados para que estes protejam o comércio de velas de um concorrente estrangeiro desleal: o Sol.

Segundo os fabricantes de velas, era necessário promulgar uma lei ordenando o encerramento de todas as janelas, aberturas e frinchas de forma a impedir que a luz solar entrasse nas casas prejudicando “a lucrativa indústria com que [vinham] a enriquecer o país”.

Quase 200 anos depois da obra de Frédéric Bastiat, o Presidente dos Estados Unidos, iluminado por uma qualquer vela, decidiu iniciar um conflito comercial à escala global.

Dada a dimensão da economia americana e consequente capacidade de influenciar o preço mundial de alguns produtos, os resultados de curto prazo deste conflito poderão ser positivos para os EUA.

Contudo, a visão “romântica” da aplicação de tarifas terá efeitos de médio e longo prazo bastante severos para todos, incluindo para os EUA.

Tal como na alegoria da caverna de Platão, onde os prisioneiros confundem as sombras na parede com a realidade, as sombras geradas pelas velas da política protecionista podem enganar-nos, fazendo-nos acreditar em benefícios ilusórios enquanto ocultam as verdadeiras consequências.

Como Bastiat nos lembra em “Ce qu’on voit et ce qu’on ne voit pas”, é crucial olhar para além das aparências imediatas e considerar os efeitos ocultos dessas políticas, que podem ser os mais devastadores.

Na realidade, nem sempre por detrás do nevoeiro de Alcácer-Quibir está o tão desejado Dom Sebastião.