A presente legislatura apresenta enormes desafios ao governo, um governo em maioria relativa tendo sempre de negociar votos. Um parlamento muito dividido e com três grandes bancadas em competição por uma oportunidade de ganharem com uma próxima eleição. Medidas estruturantes correm sempre o risco de serem adulteradas pela competição para a satisfação de fações do eleitorado numa visão de curto prazo. Dificilmente serão ultrapassadas as lógicas da popularidade imediata. Nesta situação, o governo está obrigado a uma gestão furtiva da realidade.
Depois da rotura financeira de 2011, passaram-se 13 anos de surpreendente sabedoria financeira, mesmo do lado parlamentar normalmente mais avesso a essa prudência. Essa fase parece ter terminado com o excedente orçamental de 2023, algo que já não se via desde os tempos do outro senhor, no pré-25 de abril. A euforia daí resultante abriu novas expectativas a todos os grupos sociais dependentes do Estado. Ligando esta realidade à quebra do investimento público nos últimos anos, dificilmente será agora contida a competição das várias corporações, sempre invocando a melhoria de um estado social que chegou à rotura, especialmente visível na saúde e na educação. Acresce que as condições de segurança externa entraram numa época de incerteza como não se via nos últimos 80 anos.
Governar sem maioria parlamentar e numa conjuntura financeira muito estreita só será viável se a opinião pública compreender bem a realidade e a necessidade de medidas que, a prazo, produzirão um crescimento económico que virá a permitir então satisfazer as expectativas presentes. De facto, os bons resultados financeiros dos últimos anos só foram possíveis com impostos indiretos que substituíram os diretos e levando o investimento público a mínimos de sempre. Tudo isto num modo bem discreto que só se sente mais tarde. Mais recentemente o Estado beneficiou das receitas “imprevistas” do pico de inflação que tocou a todos, deixando no seu rasto todas as justas reivindicações de reposição das posições anteriores. Estes artifícios esgotaram-se e o sucesso deste governo depende de encontrar um novo caminho que mantenha os eleitores adormecidos e os parlamentares imobilizados. Uma receita quase impossível.
Os desafios enfrentados na educação que se pretende universal até aos 18 anos são muito pesados. (i) Conseguir oferecer a todos um lugar em creche e pré-escola; (ii) melhorar a diversidade de percurso escolar de modo a satisfazer todos os alunos; (iii) discretamente, ajustar o percurso dos alunos de modo a recuperar as aprendizagens que se perderam nos últimos anos, segundo todos os estudos internacionais; (iv) melhorar a vida profissional dos professores de modo a que se foquem nos seus alunos e menos na burocracia escolar e no ativismo na rua; (v) repensar a transferência de competências para os municípios para assegurar a autonomia da gestão escolar sem que se agrave a dependência partidária. Tudo isto a conseguir discretamente sem a promessa de resultados imediatos que são impossíveis.
A configuração do governo procurou a ligação do ensino superior ao secundário, algo que sempre desagrada aos reitores e aos líderes do aparelho científico que sentem perder alguma influência. O sinal é que se pretende estimular a passagem do secundário ao superior com toda a necessária diversidade de percursos. Depois, a presença da Inovação significará a necessidade de melhorar o retorno económico da despesa pública com a investigação. Fica fora desta integração a formação profissional pré e pós-18 anos, mantendo-se os conflitos surdos com o setor educativo. A integração desta interface fica adiada, ainda que a premência desta ligação já se manifeste nas estratégias políticas de outros países europeus.
1.As condicionantes políticas
2.As condicionantes financeiras
3.As prioridades na Educação, 3-18 anos
4.As prioridades na Educação, pós 18 anos
5.As prioridades na Ciência
6.As prioridades na Inovação
1.As condicionantes políticas
Passamos há pouco de um Parlamento com uma maioria absoluta de apoio ao governo para um Parlamento muito balcanizado, com forte competição entre os dois grandes partidos da oposição e os seis partidos mais pequenos e quase irrelevantes na contagem dos votos a terem de fazer todos os dias prova de vida para não passarem à irrelevância definitiva. Recordemos o episódio de maio de 2019, da ameaça de demissão do então primeiro-ministro se fosse aprovada no parlamento a recuperação do tempo de serviço dos professores. Essa crise foi evitada pelo recuo do (então) único grande partido da oposição que receou ir para eleições com a vitimização do governo pela “irresponsabilidade financeira” da oposição. A rotura financeira de 2011 estava ainda muito viva na memória dos eleitores. Esta memória poderá não ser hoje suficiente para impedir a formação de “maiorias negativas” entre os dois grandes partidos da oposição. E a famosa linha vermelha que pretenderá isolar o terceiro maior partido corre sempre o risco de ser insuficiente para evitar o contágio se as sondagens derem alento a quem consiga usar o poder dos seus votos.
2.As condicionantes financeiras
Pesa ainda a enorme dívida pública e privada que foi acumulada no último meio século e, especialmente, com a resposta à crise financeira de 2008, uma resposta dita keynesiana e pretensamente recomendada pela Comissão Europeia. O superavit conseguido para as contas públicas em 2023, o primeiro depois de 1974, criou uma euforia despesista bem consolidada na campanha eleitoral de 2024 em que todas a reivindicações reprimidas no último decénio afloraram e obtiveram acolhimento dos partidos em competição eleitoral. Vinga hoje a convicção de que pode ser corrigida a contenção salarial do último decénio. No ensino básico e secundário, a comparação internacional (em fração do PIB per capita) mostra que os professores do ensino básico e secundário estão relativamente mal pagos no início da carreira, mas acima da norma nos escalões finais. Por isso a disputa se faz nesse terreno para garantir que quase todos cheguem ao topo para se reformarem nessa posição mais confortável. E, para estes professores mais velhos, a escola de hoje não tem grande semelhança à escola socialmente mais seletiva em que entraram há 30 ou 40 anos. Mesmo no ensino superior, onde não há ainda sinais de reivindicações salariais, os vencimentos perderam cerca de 50% do seu valor, se vistos pela paridade conseguida em 1979 com o judiciário. Em boa verdade, a docência no ensino superior cresceu desde então dez vezes, de 1800 para 18000 professores, enquanto o número de juízes também cresceu muito, mas é hoje de (apenas) 1800. Grosseiramente, os vencimentos dos docentes acompanharam a subida geral dos preços, enquanto os vencimentos dos juízes acompanharam o enriquecimento real do país (com um PIB per capita a duplicar, se medido a preços constantes).
Nas instituições estatais, o custo por estudante do ensino superior mantém-se razoavelmente alinhado com os nossos parceiros da OCDE com produto per capita semelhante. Já o custo para a educação não superior é um pouco mais alto. Este quadro mostra a dificuldade que os próximos governos vão ter para fazer alguma recuperação salarial de docentes (e investigadores) e para melhorar os sempre escassos orçamentos das universidades estatais. O mesmo se pode dizer da despesa pública com a investigação que hoje é quase totalmente canalisada para as instituições de ensino superior.
3.As prioridades na Educação, 3-18 anos
São bem conhecidos os problemas que têm sido apontados neste setor educativo, a qualidade das aprendizagens, a falta de docentes e a universalização da oferta de atendimento das crianças em creche e em pré-escolar. A pacificação da corporação docente poderá ser um pré-requisito para a resolução dos outros problemas, mas a sua resolução é ainda mais complexa.
A falta de professores é o problema mais óbvio e que, infelizmente, sendo totalmente previsível, não foi tratado em antecipação. Há muito que, para um jovem de 18 anos, a opção por uma vida profissional no ensino é colocada como último recurso. Ao contrário de outros países europeus, esta carreira profissional não é mais mal remunerada nem implica maiores riscos do que as alternativas. Mas a imagem pública dos professores não poderia ser pior. As notícias diárias são de permanente conflitualidade e de testemunhos públicos de péssimas condições de trabalho. Nenhuma outra profissão cultiva uma tal imagem pública e, contudo, facilmente poderemos identificar alternativas mais duras, inseguras e mal remuneradas. Nos próximos anos, não será possível ultrapassar esta imagem pública porque se trata de uma autoimagem muito sentida por uma maioria de professores, mas também pelo aparecimento de líderes sindicais que hoje disputam entre si a liderança de cadernos reivindicativos longos e complexos.
A falta de professores foi agravada pela política de organização escolar de turmas mais pequenas, mesmo sabendo-se que isso contribui pouco para a melhoria das aprendizagens. Numa época de baixa demográfica, há uma oportunidade para diminuir o número de turmas, atenuando o efeito da escassez de graduados na formação de professores. Pelos últimos resultados estatísticos disponíveis, o rácio aluno por professor global no ensino público baixou de 10,9 (em 2014/15) para 8,6 em 2021/22. Deve-se notar-se que a média deste rácio na União Europeia está próxima dos 14 e que no Reino Unido e nos Países Baixos chega 18 ou 19. A simples baixa do rácio em Portugal criou uma necessidade da ordem de grandeza dos 28000 professores. Sabendo-se da dificuldade de renovação geracional de muitos professores, não há nenhuma razão para criar esta carência adicional. Isto era verdade, mesmo que não tivéssemos alunos sem professor ao longo de muitos meses, o que provoca o pânico nas famílias que se vêm obrigadas a procurar escolas privadas.
No ensino básico e secundário, a grande prioridade imediata deveria ser a recuperação da qualidade das aprendizagens que todas as avaliações internacionais mostram estar em perda. Tudo indica que as reversões e as “inovações” dos últimos 8 anos causaram danos que têm de ser recuperados. Agora, terá de se encontrar o caminho da recuperação com a mínima alteração regulamentar de programas e processos de avaliação externa (exames). A recuperação do impacto da pandemia em alguns grupos será já demasiado tardia, mas há necessidades permanentes de reforço do acompanhamento dos alunos com maiores dificuldades e será mais eficaz trabalhar com turmas maiores canalizando os recursos humanos dispensados para acorrer a esta carência.
A recuperação da paz laboral é mais difícil. O pedido de “recuperação do tempo perdido” pelos professores durante a intervenção da Troika é compreensível, mas o seu custo em salários e, ainda mais, em reformas a cargo da Caixa Geral de Aposentações, tem claramente assustado os últimos governos. E a concessão desta pretensão irá também reforçar os pedidos de outras categorias profissionais, começando pela saúde e pela defesa e segurança.
4.As prioridades na Educação, pós 18 anos
No pós-18 anos só o ensino superior está sob a tutela do MECI, embora a fronteira entre o ensino superior e algum tipo de formação profissional se tenha esbatido nos últimos anos. Tem sido notada a injustiça social de canalizar mais financiamento público para os jovens que optam pelo ensino superior do que para aqueles que optam pela entrada imediata no mercado de trabalho. E uma política de imigração terá de atender também às necessidades de educação e de formação profissional dos imigrantes que na maioria são relativamente jovens.
Na transição para a educação superior, estão abertas três opções, um curso TeSP (técnico superior profissional), uma licenciatura politécnica ou uma licenciatura universitária (inserida num mestrado integrado em alguns poucos casos). A diferenciação entre as licenciaturas universitárias e as politécnicas é pouco percebida por estudantes e empregadores, ainda que haja grandes diferenças porque diferentes são os candidatos que as escolhem. Os cursos TeSP deveriam ser vistos como uma via de entrada mais rápida no mercado de trabalho, mas são geralmente tratados como uma via adicional de acesso a licenciatura para candidatos que não atingiram o padrão escolar exigido.
A universidade do ancien régime era uma escola de formação de profissionais (Direito Canónico e Civil, Teologia, Medicina, …). Na transição decorrente da Revolução Francesa, afirmaram-se duas vias. Na Alemanha, Humboldt protagoniza a construção da universidade de investigação que lhe dará a liderança científica e industrial até à 2ª Guerra e é também adotada nas grandes universidades americanas que tomam a liderança depois da Guerra. Na França, Napoleão está mais preocupado com os profissionais necessários à guerra e ao progresso material e as Grandes Écoles de engenharia mantêm até hoje um enorme prestígio social e impõem uma fortíssima seleção académica no acesso. Portugal seguiu, também nesta área, a cultura francesa, mas com um discurso intelectual de universidade – Torre de Marfim onde se cultivaria o conhecimento, independentemente da sua utilidade e da sorte dos graduados. Este discurso não se coaduna com a realidade, especialmente depois de adotarmos a chamada universalização do acesso ao ensino superior com mais de 50% da coorte jovem.
Há geralmente acordo quanto à necessidade de oferecer um ensino superior muito diversificado, mas a realidade regulamentar aponta no sentido inverso. O grande desígnio desta legislatura deveria ser a criação de incentivos à diferenciação real dos percursos educativos e de uma maior transparência para que as famílias e os empregadores compreendam os objetivos e a utilidade profissional desses percursos educativos. Sim, o país precisa de uma forte estrutura científica, mas não pode esquecer o encaminhamento profissional da maioria dos estudantes do ensino superior.
A grande preocupação dos responsáveis das instituições estatais é a garantia de uma dotação orçamental crescente que permita a absorção de um número crescente de investigadores e as proteja da ameaça de uma queda demográfica a breve prazo. As instituições fora da corda litoral Braga – Setúbal já sentem a queda demográfica há duas décadas e aspiram a ter dotações garantidas e que os estudantes internacionais que consigam atrair para uma primeira inscrição sejam considerados para financiamento estatal. As queixas dos atrasos na obtenção de vistos para estudo são recorrentes e provavelmente difíceis de corrigir enquanto não houver uma política de imigração clara. De facto, muitos destes estudantes parece estarem mais interessados num visto do que num grau académico.
5.As prioridades na Ciência
Desde a adesão à CEE, depois União Europeia, Portugal soube utilizar os fundos disponibilizados para expandir o sistema nacional de ciência e tecnologia (SNCT). Uma medida comum do sucesso de um sistema académico de investigação é o número de artigos publicados e este indicador é encorajador. No último decénio, ultrapassamos não só os nossos parceiros do sul da Europa, Grécia, Itália, Espanha, mas também alguns países fortemente industrializados como a França e a Alemanha. Esta realidade merece a nossa auto-congratulação, mas também uma reflexão sobre a utilidade da estratégia que vem sendo seguida.
O nosso sistema científico do ensino superior é dos maiores da Europa em número de investigadores por milhão de habitantes, embora o financiamento não tenha crescido ao mesmo ritmo e a precariedade de muitos alimente a dependência dos professores mais velhos e iniba a busca de caminhos de maior risco e inovação. Com este longo treino em dependência, não é de esperar que estejam preparados para assumir o risco quando finalmente (alguns) ganharem a autonomia com o provimento num lugar de carreira. Pode recear-se que, para alguns, a segurança finalmente assegurada seja mais o conforto de uma reta final desimpedida para uma reforma mais confortável.
Na formação doutoral, poderemos ter prolongado por demasiado tempo a estratégia de crescimento de uma base académica, atrasando uma política de efetiva entrada de doutorados no tecido empresarial. Neste quadro o sucesso em alguns indicadores pode esconder que outros países já ultrapassaram esta fase para exigir outro tipo de resultados. Com um SNCT demasiado voltado para dentro da academia, é legítimo recear pela sua sustentabilidade por várias razões.
(i) Nos últimos anos as condições de trabalho dos investigadores pioraram devido ao crescimento do sistema científico em número de investigadores e da criação de novas camadas institucionais sem um aumento da despesa pública (apesar de as finanças públicas terem atravessado um período de relativo desafogo).
(ii) A sociedade virá a pedir um maior retorno económico do investimento feito na ciência ao longo de muitos anos, com o risco de que os fundos, sempre escassos, sejam desviados para áreas do estado social.
(iii) A enorme incerteza quanto ao futuro da Europa em termos de segurança ou de um simples alargamento porá em risco o grande volume de fundos disponibilizados a Portugal nos últimos anos, criando uma situação a que o orçamento de estado terá dificuldade em responder.
O SNCT está baseado nas unidades de investigação ligadas às universidades estatais e, agora, também aos institutos politécnicos e universidades privadas. Estas unidades são quase totalmente independentes das hierarquias institucionais. Manteve-se por quase 30 anos um conflito latente entre os responsáveis políticos nacionais e os reitores por estes resistirem à contratação de todos os doutorados sem garantias de que o financiamento viesse a considerar algo mais do que os números de estudantes de graduação. Este modelo baseado em unidades de investigação autónomas foi criado no início da década de 1990, numa altura em que poucos reitores tinham um percurso científico digno de nota e a investigação estava longe das suas preocupações. Mantém-se, apesar de hoje todos os reitores de universidades estatais e privadas e também os presidentes de institutos politécnicos estarem plenamente cientes da necessidade de as suas instituições mostrarem um bom desempenho científica. Acresce que este divórcio entre a gestão do ensino e da investigação enfraquece a motivação para a contratação dos docentes e investigadores mais promissores e para criar as melhores condições de trabalho aos docentes e investigadores mais produtivos e internacionalmente competitivos.
Todo o edifício que foi muito útil no século passado, precisava de uma fortíssima intervenção de reconstrução, mas com todos os cuidados para preservar todas as suas funcionalidades e não criar descontinuidades. Também o processo de avaliação tem problemas graves, tendo mais as caraterísticas de um concurso de beleza (no conceito dos economistas) do que dar um bom ponto de partida para decisões de financiamento. Isto é muito mais grave hoje porque tem consequências automáticas na acreditação de cursos e de instituições. Se as pressões políticas do financiamento eram já insuportáveis, as pressões institucionais pelo receio das consequências na acreditação tornam a finalização do processo simplesmente ingerível. Esta crítica e antevisão pessimista não implicam que o processo de avaliação em curso deva ser interrompido. Terá de ser mantido, enquanto o seu desfecho é avaliado pelas suas consequências na viabilidade financeira das unidades (e laboratórios associados e todas as outras instituições que foram sendo criadas) e nas acreditações futuras. E estes próximos anos deverão permitir, com a comunidade, repensar o redesenho do SNCT.
6.As prioridades na Inovação
A experiência inicial da década de 1990 de desenvolvimento dual de um sistema científico académico e um sistema de inovação ou apoio tecnológico ao tecido industrial foi bem-sucedido. Os centros tecnológicos tiveram destinos bem diferentes, mas os bem-sucedidos deram ao país um excelente retorno ao investimento total. Com algum atraso, entramos depois na onda de apoio a start-ups baseadas no pessoal académico e em jovens graduados. É um caminho necessário que terá de ser avaliado a seu tempo. Entre nós como noutros países, a tutela da inovação tem oscilado entre a educação (e a educação superior) e a economia. A tutela mista da ANI, Agência Nacional de Inovação, não se tem mostrado uma boa solução. Raramente, se consegue um bom alinhamento de objetivos e de financiamento.
A ANI tem o estatuto de sociedade anónima, tendo como sócios a FCT pelo lado da educação e o IAPMEI pelo lado da Economia. Dois institutos públicos criam uma sociedade anónima para fugir ao controlo das Finanças, com o risco de uma menor transparência. Provavelmente, nenhum dos acionistas assume o objeto de intervenção da ANI como seu. Na realidade, temos dois ministros a dar instruções por entrepostas pessoas, sendo preciso um grande esforço para conseguir coerência e responsabilização política. Em alternativa, teremos uma ANI livre para definir os seus objetivos e conseguir uma dotação orçamental que lhe permita realizar a missão assumida.
O MECI irá provavelmente desenvolver uma política de inovação própria para influenciar as estratégias de investigação das instituições de ensino superior e das suas periferias. Podemos esperar que tenha êxito no reforço de uma perspetiva de prémio para os académicos que consigam aliar o reconhecimento do êxito no impacto académico internacional com o sucesso no impacto económico e social dos seus resultados académicos de maior nota. Mas isto exige uma ênfase diferente do processo de avaliação da ciência que se faz em todo o sistema de ensino superior, talvez se aproximando do que foi introduzido pelos ingleses com algum sucesso e também com um módico de controvérsia.
