Pouco depois de tomar posse como Presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen apressou-se a garantir que tinha um plano para promover o papel da União Europeia no mundo e de que a nova Comissão seria “geopolítica”. Faltou foi explicar com que recursos se propunha a atingir esse desígnio, sobretudo depois da aprovação do último quadro financeiro plurianual para o período de 2021 a 2027 que acabou por limitar a despesa inicialmente prevista pela Comissão para as áreas da defesa, gestão das fronteiras e acção externa. Outro ponto que também terá ficado por esclarecer é a forma de como o novo colégio de comissários se compromete a fazer a ponte entre os diferentes interesses nacionais e ultrapassar as divisões estratégicas dos 27 Estados-membros em matéria de política externa, divergências que tornam praticamente impossível o consenso necessário para que algo de substancial, além de retórica vazia, se decida no Conselho Europeu. Como veremos, mais adiante, este dilema não é novo, antes pelo contrário.
Sempre atento ao que se vai passando nos meandros da política europeia, Vladimir Putin terá tomado nota da ocorrência mas sem se preocupar em demasia. Pelo menos é isso que podemos concluir quando olhamos para a forma como tratou Aleixei Navalny ou para o desastre que foi a visita de Josep Borrell, chefe da diplomacia europeia, a Moscovo em Fevereiro deste ano. O mesmo se poderá dizer do senhor Alexander Lukashenko que, depois de reprimir e prender vários manifestantes que protestavam contra ele, a miséria a que subjugou a Bielorrússia e o resultado forjado da última eleição presidencial, ainda se achou com margem de manobra suficiente para desviar um voo comercial de uma companhia aérea europeia, que ligava duas capitais do espaço comunitário, para prender o incómodo jornalista Roman Protasevich.
É bem possível que o Presidente turco, o senhor Erdogan, hoje concentrado em reavivar a memória religiosa, o peso geopolítico e influência regional do velho império Otomano como solução para recuperar legitimidade política e desviar atenções dos problemas económicos que afetam o país, também não se tenha impressionado por aí além com as declarações de Ursula von der Leyen. Afinal de contas ele sabe que dispõem de um trunfo negocial poderoso que lhe foi atribuído por Bruxelas por via do Acordo UE-Turquia sobre as migrações em 2016. Em síntese, Erdogan, tal como outros líderes de Estados que compõem a vizinhança da União Europeia, como o rei de Marrocos Mohamed VI, sabem que a União Europeia lhes confiou as chaves de importantes portões de acesso ao continente. De resto, como a mais recente crise diplomática entre Rabat e Madrid deixou claro, estes líderes já deram provas de que não terão quaisquer problemas em abrir os portões quando lhes convier.
Com uma periferia hostil e instável, a evidência de que os principais interesses estratégicos e de segurança dos Estados Unidos há muito que se deslocaram para outras geografias (e não, os problemas em matéria de defesa, comércio e política fiscal entre Washington e Bruxelas não são legado exclusivo da presidência de Donald Trump), o regresso de uma Rússia assertiva e pragmática e, na outra extremidade do vasto continente euroasiático, a ascensão da China é natural que Ursula von der Leyen fale da necessidade de uma Comissão “geopolítica”. O problema é que esta conversa de que a União deve ter um papel mais activo no plano internacional não apareceu com esta Comissão, tampouco com aquelas dirigidas por Jean-Claude Juncker e Durão Barroso. A ideia de que a Europa deveria agir como um verdadeiro “actor global” começou a ser introduzida no léxico da burocracia europeia à entrada do presente milénio pela Comissão liderada pelo italiano Romano Prodi.
Ao revisitar um discurso de Fevereiro de 2000 ao Parlamento Europeu, onde Prodi apresentou a sua visão daquilo que pretendia para o futuro da Europa, é extraordinário verificar o quão pouco se progrediu em matéria de política externa. É verdade que foi durante o seu mandato (1999-2004) que se concluiu o primeiro alargamento aos países do antigo bloco soviético da Europa central e de leste. Porém, no que diz respeito ao papel da Europa no mundo e a sua razão de ser, mesmo depois da criação do Serviço Europeu para a Ação Externa em 2011, tal como previsto pelo Tratado de Lisboa, são várias as passagens do discurso de Prodi que poderiam ser recicladas e aparecer transcritas num discurso hoje proferido por Ursula von der Leyen.
Para ilustrar este ponto, seria interessante explorar três questões que Prodi identificou no seu discurso como fundamentais para o futuro do processo de construção europeia. Em primeiro lugar, a constatação de que a “Europa precisava de segurança”. Dito de outra forma, a Europa precisava de garantir o controlo e segurança das suas fronteiras através da estabilização da sua vizinhança. Numa altura em que a Guerra da Jugoslávia, que não só manchou os Balcãs de sangue durante toda a década de 90 como expôs as debilidades e dependência militar da Europa em relação aos Estados Unidos, se aproximava do fim, é perfeitamente normal que esta fosse uma prioridade para a Comissão de Prodi.
Em segundo lugar, a ideia de que a “Europa precisava de refletir sobre a sua razão de ser, do propósito da sua existência”. A mensagem deste ponto era clara: depois da consolidação do mercado interno e adoção do euro, que entraria fisicamente em circulação em 2002, a União Europeia estava prestes a emergir como uma grande potência económica, pronta a desempenhar um papel de charneira na resolução dos desafios da globalização com recurso ao multilateralismo e regulação produzida por Bruxelas. Esta ideia seria o gérmen daquilo que a professora Anu Bradford acabaria por definir como “efeito de Bruxelas”, isto é, a constatação de que a União Europeia poderia tirar partido da dimensão do seu mercado interno e capacidade burocrática de produção normativa e regulatória para influenciar (e ditar) as regras em várias áreas de interesse global como comércio, segurança alimentar, proteção ambiental ou concorrência.
Em terceiro lugar, a importância de a “Europa projetar o seu modelo de sociedade no resto do mundo”. Numa apologia à ordem pós-moderna europeia, Prodi defendia a ideia, ainda hoje fortemente utilizada, de que a União Europeia tinha obrigação, quase missionária, de exportar a sua experiência histórica de integração económica, consolidação democrática, de partilha da soberania e valores liberais.
Foi a partir destes três pressupostos que Bruxelas construiu as bases daquilo que seria a orientação da sua política externa. A aplicação prática destes princípios daria forma e conteúdo, a partir de 2004, à política europeia de vizinhança que criou um enquadramento para as relações da União Europeia com um grupo com 16 países da sua periferia. Os instrumentos para a prossecução dessa política incluíam assistência técnica, transferências de fundos e a promessa de acesso ao mercado único. Em troca, Estados como a Bielorrússia, Egipto, Moldávia, Líbano ou a Ucrânia comprometiam-se a implementar reformas democráticas, alinhar os respetivos padrões administrativos pelos de Bruxelas e transpor regulação europeia para as respetivas leis nacionais.
Num mundo de burocratas com uma visão pós-moderna do mundo, alicerçada nas ilusões do fim da história, a política europeia de vizinhança fazia todo o sentido. A ideia de Romano Prodi de que a Europa deveria fazer os possíveis para estar rodeada por um “anel de amigos” adequava-se perfeitamente à visão relativamente simplista que Bruxelas tem do mundo: os Estados estão capturados por interesses particulares mas recetivos à aplicação de reformas quando pressionados do exterior, sobretudo se a pressão vier de Bruxelas. Porém, para além do misto de ingenuidade e arrogância de tal posição, uma política externa desta natureza só terá sustentação se os países, e principalmente os respetivos líderes políticos, alvos de pressão externa se revirem no modelo político, de sociedade e de valores europeu.
Acontece que a realidade dura, moderna e anárquica que continua a regular o funcionamento básico do sistema internacional se encarregou de mostrar a falta de sustentação dos pressupostos da política externa europeia. A julgar pelo que se passou na vizinhança do continente desde 2004 até hoje, desde as revoltas da Primavera Árabe até à anexação da península da Crimeia pela Rússia em 2014, para dar dois exemplos, faz pouco sentido continuar a insistir na vocação universalista dos valores europeus como instrumento central da política externa comunitária, ainda para mais numa altura em que os próprios valores que se pretendem exportar atravessam uma crise dentro da própria União.
A isto acresce o facto de a União Europeia não ser um Estado, facto que dificulta de sobremaneira a capacidade de se desenvolver uma grande estratégia de política externa com recursos adequados à prossecução dos objetivos estabelecidos. As divisões entres as prioridades políticas dos 27 Estados-membros são, por isso, verdadeiros obstáculos a que se produza um conceito estratégico com uma dimensão verdadeiramente geopolítica como Ursula von der Leyen diz pretender.
Como é que se produz uma estratégia de contenção da Rússia de Putin quando a Alemanha, o Estado mais influente e com maiores recursos financeiros da União Europeia, tem uma estratégia de política externa completamente subordinada às suas prioridades económicas domésticas e objetivos industriais e comerciais das suas grandes empresas e do exército de médias empresas que compõem o proverbial mittelstand? Há décadas que a política externa alemã se vê encurralada num dilema que coloca em diferentes pratos da balança a necessidade de atender aos problemas de segurança do continente e a importância de manter os seus laços comerciais e de investimento com a China e a Rússia saudáveis. Na dúvida, as relações comerciais e de investimento tendem a prevalecer como, de resto, os casos do gasoduto Nord Stream 2 ou a força que Berlim fez para se avançar com o Acordo de Investimento UE-China bem demonstram.
Os problemas da Alemanha são eles próprios um reflexo das vulnerabilidades e contradições da política externa europeia. Por um lado, Rússia, China e os países do tal “anel de amigos” sabem explorar as fraquezas estratégicas da Europa. Sabem que a União Europeia continua demasiado dependente dos Estados Unidos do ponto de vista militar. Por outro lado, aqueles países também sabem que uma Europa envelhecida, dependente do ponto de vista energético, sobretudo da Rússia e norte de África, e relutante em assumir os custos, financeiros e humanos, da sua própria defesa terá sempre um poder negocial limitado.
Perante este cenário, é difícil levar a sério o anúncio de que a Comissão de Ursula von der Leyen será “geopolítica”. Qualquer grande estratégia de política externa, para ser credível, precisa de encontrar um equilíbrios entre objetivos e recursos. Neste momento não me parece que Bruxelas tenha nem uns nem outros. Para além disso, a Comissão insiste em cometer o erro de, por intermédio de uma comunicação política pouco séria a pensar no aplauso do mundo híper-mediatizado das redes sociais, de aumentar em demasia as expectativas sobre algo que não tem condições para oferecer.
A ordem internacional está em transformação. Estamos a entrar num mundo com novos polos de poder onde a China e a Rússia estão focadas em mostrar que o modelo de integração europeu, moldado por valores liberais, é apenas uma possibilidade de desenvolvimento e organização entre outras. A Comissão de Ursula von der Leyen pode prometer ser mais “geopolítica”, mas faltam-lhe recursos, propósito estratégico e um Estado. Vinte anos depois continuamos à volta das mesmas questões fundamentais levantadas por Romano Prodi e sem uma estratégia para lidar com uma vizinhança com poucos amigos e um ambiente internacional muito mais competitivo.
