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ANDRE KOSTERS/LUSA

ANDRE KOSTERS/LUSA

Guerra fiscal entre Estado e Galp já ultrapassa 240 milhões

Conflito entre fisco e grandes empresas de energia soma 500 milhões. Metade é da Galp, que não paga contribuição sobre o setor desde 2014 – e está no centro da polémica que fez cair três governantes.

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A Galp mantém um braço de ferro com o fisco que atingia os 240 milhões de euros no final de 2016, um valor que vai subir este ano. A petrolífera sempre recusou pagar a contribuição extraordinária sobre o setor da energia (CESE), criada em 2014 pelo anterior Governo e renovada pelo atual executivo. Este conflito atribuiu relevância política ao Galpgate, que provocou este domingo a queda de três secretários de Estado que foram ver jogos do Euro2016 a convite da empresa — um deles é precisamente o responsável pelos Assuntos Fiscais, Rocha Andrade.

O ex-secretário de Estado com a tutela dos impostos nunca terá, que se saiba, tido intervenção neste contencioso que corre na máquina fiscal e ficou, até, inibido de tomar decisões em relação à Galp depois da polémica. No entanto, o tema voltou à superfície quando o Governo lançou no final do ano passado o PERES (Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado), uma espécie de perdão fiscal que iria beneficiar os contribuintes com dívidas ou contenciosos que pagassem os valores reclamados à cabeça.

Rocha Andrade chegou a admitir no Parlamento que a Galp poderia aderir, aumentando o encaixe do Estado no imediato, e reduzir a fatura dos processos em coimas e juros de mora. Mas rapidamente o seu gabinete corrigiu. O chamado perdão fiscal não se aplicava a contribuições.

A Galp, como outras grandes empresas do setor, acabou por aproveitar o PERES para aliviar a fatura de outros diferendos sobre impostos com o fisco, mas a contribuição extraordinária ficou de fora. E a batalha seguiu para os tribunais. De acordo com informação recolhida pelo Observador em maio, ainda não tinha havido uma decisão no caso da petrolífera.

Como começou a guerra

Uma contribuição dita extraordinária que ameaça transformar-se em permanente, um imposto discriminatório sobre um dos setores mais importantes da economia que até exporta (no caso da Galp), uma taxa que se aplica a ganhos retroativos. Tudo isto já foi dito pelos altos responsáveis das maiores empresas de energia portuguesas contra a contribuição extraordinária sobre o setor. A CESE começou a ser cobrada em 2014, ainda por iniciativa do anterior Governo, e desde logo foi contestada pelos seus principais visados: a Galp, a EDP e a REN (Redes Energéticas Nacionais), estas duas últimas empresas onde o Estado tinha vendido participações relevantes a investidores estrangeiros dois anos antes.

A REN pagou, mas contestou logo. A EDP protestou, mas pagou e só este ano decidiu avançar com impugnações à CESE. A Galp é alvo de duas CESE, uma sobre os ativos da energia e outra sobre os contratos de gás natural — nunca pagou e mantém uma guerra fiscal e jurídica com o Estado que já vai em 240 milhões de euros. No total, as três empresas de energia estão em litígio contra o pagamento de valores da ordem dos 500 milhões de euros, até ao final do ano passado, sendo que metade desta receita nunca chegou a entrar nos cofres públicos.

O Estado será o principal “lesado” desta guerra que está nos tribunais administrativos, mas que já chegou ao Tribunal Constitucional — só que os clientes de eletricidade e de gás natural também podem ter alguma coisa a perder. Afinal, o que está por trás destas contribuições? E que implicações podem resultar para os contribuintes e consumidores de energia da batalha contra a CESE?

António Mexia, da EDP, Rodrigo Costa, da REN, e Carlos Gomes da Silva, da Galp

O que acontece aos contribuintes que não pagam?

As três empresas de energia foram notificadas da liquidação da primeira CESE (contribuição extraordinária sobre o setor de energia) no final de 2014 pelo fisco — no caso da CESE II é uma autodeclaração –, mas escolheram caminhos diferentes. A EDP pagou, a REN também, mas contestou o pagamento. A Galp não pagou. Para quem recusa pagar, há dois caminhos: um dentro do fisco e outro fora.

É possível apresentar uma reclamação graciosa ou um recurso hierárquico; ou, em alternativa, ir logo para a contestação (seja por via de um tribunal arbitral, em que o júri é nomeado pelo fisco e pelo reclamante) ou, então, por impugnação em Tribunal Administrativo e Fiscal.

Este percurso tem de ser feito de cada vez que é apresentada uma liquidação da contribuição (que, neste caso, é anual) e, mesmo quando o contribuinte não paga o valor em litígio, tem de apresentar garantias — pode ser uma penhora, uma hipoteca, uma caução em dinheiro ou uma garantia bancária proporcionais ao valor em dívida, para evitar a execução fiscal.

© Hugo Amaral/Observador

No caso da petrolífera, a contestação começou por ser feita junto do próprio fisco através de uma reclamação graciosa que foi desfavorável à Galp. A empresa avançou com uma impugnação no Tribunal Administrativo e Fiscal e, para suspender a execução fiscal, apresentou uma fiança para cada CESE, cujo pagamento não foi efetuado e é contestado.

Até agora não terá havido uma decisão judicial, mas, se for contra as pretensões da empresa, esta poderá recorrer para o Supremo Tribunal Administrativo, prolongando no tempo o braço de ferro com o fisco. Dentro da empresa todos os cenários foram ponderados, desde o Constitucional até o recurso à justiça europeia.

Questionada pelo Observador, fonte oficial da Galp refere apenas que a empresa “tem contestado a legalidade da contribuição nos prazos legalmente estabelecidos e apresentando as devidas garantias, respeitando os procedimentos disponíveis a qualquer contribuinte” e que “a empresa não comenta processos em curso.”

Em quanto já vai o valor em falta da Galp?

A Galp é a empresa que mais paga, em teoria, ao abrigo desta contribuição, na medida em que é alvo de duas CESE. A primeira corresponde à contribuição aplicada aos ativos de energia, equivalente à aplicada às outras empresas do setor e que no caso da Galp apanha, sobretudo, os ativos de gás natural e a refinação. Esta contribuição foi fixada em 2014 em cerca de 30,4 milhões de euros.

A segunda contribuição, a CESE II, foi criada em 2015 para taxar o valor económico dos contratos de compra de gás à Argélia e Nigéria, com base nos ganhos passados obtidos na venda deste gás no mercado internacional.

Uma consulta aos relatórios e contas consolidados da empresa entre 2014 e 2016 leva-nos até um valor de 81,4 milhões de euros relativos à contribuição inicial, que corresponde à responsabilidade provisionada. Este montante inclui a contribuição relativa aos anos 2014, 2015 e 2016, acrescida de juros de mora. A somar está a CESE II, uma contribuição que foi fixada em 157,8 milhões de euros distribuída em três prestações anuais de 52 milhões de euros, a entregar entre 2015 e 2017. O montante acumulado chegava já aos 162 milhões de euros, incluindo juros de mora.

Ou seja, as duas CESE por pagar valem até agora 243,4 milhões de euros. E a conta vai continuar a crescer.

Quem paga, contesta

A REN também escolheu a contestação, mas fez um caminho diferente. Pagou e levou a sua reclamação a um tribunal arbitral.

“A REN tem pago e contestado todas as CESE que lhe foram aplicadas em sede própria. Houve uma decisão (não final) desfavorável relativamente à CESE da REN Armazenagem de 2014, que está neste momento pendente de decisão no Tribunal Constitucional”, diz fonte oficial. A empresa esclarece que está a contestar, em sede de recurso no Tribunal Constitucional, a decisão arbitral e adianta que está “a contestar em sede própria e pelos meios legalmente adequados todas as CESE que foram aplicadas ao Grupo REN”.

Apesar de a medida ter suscitado declarações de desagrado por parte dos gestores da EDP e do maior acionista — a China Three Gorges — junto do anterior Governo, a elétrica começou por pagar a CESE sem a contestar. Esta atitude mudou, contudo, já este ano, quando a EDP anunciou a intenção de impugnar as contribuições pagas nos anos de 2014 e 2015.

Apesar de considerar a CESE injusta, por ser uma medida que discrimina o sector energético em específico, a EDP justifica o pagamento inicial com “a necessidade de contribuir para a estabilidade orçamental, num contexto de especiais exigências económicas que então Portugal atravessava”. Quando a medida extraordinária foi consecutivamente prolongada, e depois de esgotadas todas as medidas administrativas (que não específica), a EDP decidiu avançar para tribunal para contestar o pagamento de 120 milhões de euros. Sobre a contestação das CESE cobradas a partir de 2016, a empresa não faz qualquer comentário.

De acordo com a consulta aos relatórios da EDP e da REN, os montantes pagos que estão sob contestação, presumindo que a elétrica irá também reclamar da CESE do ano passado, representam já cerca de 260 milhões de euros — 185 milhões no caso da EDP e 76 milhões para a REN.

O que acontece se as empresas perderem?

No caso da EDP e da REN, a única consequência será a de terem de assumir os custos dos processos em tribunal. Já no caso da Galp, a fatura será bem mais pesada e vai ter impacto na tesouraria, ainda que tenham sido constituídas cauções para fazer face a estas responsabilidades. No entanto, uma derrota seria em princípio neutra do ponto de vista dos resultados da Galp, porque a empresa tem feito todos os anos provisões para os encargos relacionados com a CESE, que mesmo não sendo paga está reconhecida nas contas.

Ao contrário de outros impostos em litígio, nomeadamente IRC, a contribuição extraordinária sobre o setor da energia não está abrangida pelo PERES (Programa Especial de Redução do Endividamento ao Estado), porque é uma contribuição e não um imposto, e tem um destino específico (a receita é consignada a um determinado fim).

E o que acontece se as empresas ganharem?

Essa é uma pergunta sem uma resposta clara para já. Mas pode haver consequências para os clientes de energia no cálculo das tarifas futuras. No caso da eletricidade, foram feitas contas à evolução tarifária que contabilizavam uma receita de 50 milhões de euros em 2015 e 2016 que não chegou por responsabilidade sobretudo do anterior Governo. Este Executivo prometeu transferir um terço da CESE cobrada no ano passado para o fundo de sustentabilidade do setor elétrico, mas se esta contribuição desaparecer acaba uma futura almofada de 50 milhões de euros anuais que pode ser usada para abater às tarifas futuras.

O problema mais complicado pode, no entanto, colocar-se do lado do gás natural. Isto porque o recurso financeiro usado para fazer os preços baixar não foi a contribuição, que a Galp recusou pagar. Na verdade, a folga dada pela compensação devida à empresa, de 66 milhões de euros, já foi esgotada no cálculo das tarifas que estão em vigor, explicou ao Observador, em abril, fonte da ERSE.

ROMAN PILIPEY/EPA

Uma primeira tranche de 50 milhões de euros foi imputada às tarifas de 2015-2016 e uma segunda de 16 milhões às tarifas de 2016-2017. Estes valores foram cativados por conta da CESE que a Galp não liquidou.

Ainda que o total da contribuição sejam os 157 milhões, “face ao incumprimento no pagamento, o único valor que a ERSE poderia cativar na altura era este, por ser relativo a ajustamentos devidos ao comercializador do sistema de gás natural”.

No entanto, no cálculo das tarifas de 2017/2018, que vão entrar em vigor em julho, o regulador voltou a usar uma receita por conta da CESE II, desta vez de 5,8 milhões de euros. Mas, neste caso, recorreu à receita futura de uma nova contribuição, ou a CESE II revista, que foi aprovada no Orçamento do Estado deste ano e que será cobrada em 2017. Se a Galp voltar a não pagar, como é previsível, então aí fica um buraco nas tarifas de gás natural, uma vez que o regulador já não tem receitas para cativar à empresa.

Ainda que estes 5,8 milhões de euros não tenham sido o principal efeito que permitiu propor uma nova descida dos preços de gás natural, a terceira consecutiva, pesaram mais outros fatores como o consumo, os preços internacionais, a contenção do investimento e as metas de eficiência, fonte da ERSE admite que esta verba teve impacto na descida proposta para os clientes domésticos.

Sem esse valor, que foi transferido para as tarifas de gás por ordem do despacho dos secretários de Estado da Energia e das Finanças, os preços do gás natural para as famílias teriam ficado na mesma, ou tido uma redução inferior aos 1,1% propostos.

A medida do tempo da troika que incomodou as grandes empresas

O setor da energia, com especial foco para a eletricidade, desde logo mereceu uma atenção especial da parte dos credores internacionais aquando do resgate a Portugal. Por um lado, a troika queria o Estado fora destas grandes empresas, impondo a venda das participações num prazo curto e que foi cumprido. Por outro lado, reconhecia os elevados custos acumulados do setor da eletricidade em Portugal, os impacto negativos para a economia de preços altos e defendia a necessidade de cortar aquilo a que chamou as rendas excessivas do setor, até para limpar o défice tarifário que vinha de trás.

Apesar do anúncio de várias medidas de cortes nas chamadas rendas da energia, sobretudo pela renegociação de alguns contratos e pela suspensão de medidas como a garantia de potência e a redução dos prémios à cogeração, a única decisão política que verdadeiramente incomoda as grandes empresas de energia — com protestos públicos e reuniões em privado com o Governo — , só foi adotada em 2014, já com a troika de saída.

A iniciativa de criar a contribuição extraordinária do setor energético até partiu do Ministério das Finanças e a finalidade era obter mais receitas para cumprir as metas do défice, penalizando um dos setores mais lucrativos da economia, num esforço de partilha dos sacrifícios então impostos aos portugueses, justificou o Governo de Passos Coelho. Foram os responsáveis pela pasta da energia, então comandada por Jorge Moreira da Silva, que convenceram as Finanças a ceder um terço da receita anual prevista, de 150 milhões de euros, para benefício do sistema elétrico, abatendo ao défice.

Mas, ao contrário do inicialmente previsto, sobretudo no setor, a CESE não se limitou às produtoras de eletricidade, mas foi também estendida às indústrias do gás natural e do petróleo, apanhando a Galp Energia e atividades como a refinação, que não estavam reguladas e que, segundo a empresa, estavam expostas à concorrência internacional. Esta distinção ajuda a perceber a forma diferenciada como as três grandes empresas reagiram à CESE e porque é que foi a Galp sempre quem mais contestou e desafiou o seu pagamento.

Jorge Moreira da Silva, Maria Luís Albuquerque e Paulo Núncio, do Governo Passos Coelho

JOS

A CESE não apanhou indiscriminadamente todos os ativos de energia. Poupou os produtores que usam fonte renovável e as centrais que foram atribuídas em regime de concurso, visando em particular ativos que estavam numa situação monopolista no mercado.

As primeiras contribuições foram liquidadas pela Autoridade Tributária no final desse ano, com o então secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, Paulo Núncio, a ameaçar a Galp e a REN com execuções e a chamar os media para transmitirem a ordem de cobrança. O fisco queria mostrar que não era só duro com os pequenos, mas também com os grandes contribuintes.

No final do ano, a REN decidiu pagar e contestar. A EDP pagou e não contestou no pressuposto e no compromisso que terá ouvido do anterior Governo de que esta seria uma contribuição temporária. A Galp não pagou e contestou a liquidação, argumentando com a inconstitucionalidade da lei e com o facto de se tratar de um imposto que incide sobre operações que não dão lucro, como era à data a atividade refinadora.

A CESE é calculada a partir de uma percentagem sobre os ativos das empresas de energia — eletricidade, gás e petróleo — adaptando um modelo de imposto que foi lançado pelo Governo de Sócrates sobre a banca. Os bancos pagam uma contribuição sobre o passivo (os depósitos), que se manteve, apesar dos prejuízos que passaram a acumular. No entanto, no caso da banca a receita é entregue ao Fundo de Resolução e visa financiar o esforço que o sistema bancário tem de fazer para assegurar a resolução de bancos.

Quanto é que a contribuição rendeu? E o que ganharam os consumidores de energia?

A receita da CESE ficou abaixo da previsão inicial. Dos 150 milhões esperados, e que seriam contabilizados apenas em 2015, entraram cerca de 115 milhões de euros, segundo a Conta Geral do Estado de 2015. Em 2016, a cobrança ficou pelos 92,2 milhões de euros.

O montante em falta corresponderá, no essencial, ao que a Galp não terá pago esse ano. As estimativas inscritas para o Orçamento do Estado de 2016 e de 2017 — o Ministério das Finanças não respondeu ao Observador quais os montantes de CESE cobrados no ano passado — apontam para 90 milhões de euros de receita anual para o Estado.

Mas quanta da receita efetivamente cobrada chegou aos consumidores? Muito pouco ou, mesmo, nada. Pelo menos no caso da eletricidade, apesar de a lei que cria a CESE determinar que 50 milhões de euros por ano fossem transferidos pela Autoridade Tributária, com autorização das Finanças, para o Fundo para a Sustentabilidade Sistémica do Setor Energético. A fixação das tarifas da eletricidade para 2015 e 2016 contava com essa transferência, que não aconteceu até ao cálculo da variação de preços de 2017.

O Ministério das Finanças do anterior Governo não chegou a dar luz verde à operação relativa às cobranças de 2014 e 2015, e que foi reclamada pelo então Ministério do Ambiente (que tinha a tutela da energia) e o Executivo socialista que herdou a situação também não a resolveu, pelo menos a tempo de beneficiar as tarifas de 2017.

O Ministério da Economia já acordou com as Finanças uma ordem de transferências de uma parte da receita da CESE para o fundo, não se sabe de quanto e se ela foi feita. Mas o dinheiro que chegar vai deixar de fora as transferências que ficaram por fazer relativas às contribuições de 2014 e 2015, cobradas nos anos seguintes, porque não se podem transitar saldos entre anos nas contas do Estado. Fica um défice, ou “buraco”, que terá de ser compensado pelos consumidores de eletricidade, com impacto negativo nos preços finais, apesar de neste ano terem sido encontradas alternativas para travar o efeito.

Mas se a contribuição sobre a energia foi muito melhor para o Estado do que para os consumidores de eletricidade, mesmo considerando os valores que a Galp não pagou, o balanço é mais positivo para os clientes de gás natural.

Como a CESE sobre os contratos de gás baixou os preços, mesmo sem ser paga

Em 2015, o Governo de Pedro Passos Coelho decidiu avançar com uma nova contribuição extraordinária na energia. Desta vez, o alvo eram os ganhos obtidos pela Galp com a venda no mercado internacional do gás que contratado por Portugal à Nigéria e à Argélia. Desta vez, o objetivo não era angariar receita para o Estado, mas forçar uma descida dos preços do gás natural em Portugal, que estavam entre os mais altos da Europa para os consumidores domésticos.

Estes contratos de longo prazo são designados de take or pay, o que significa que o comprador tem de pagar uma quantidade definida de gás, mesmo que não tenha necessidade dele. Isso tem acontecido em Portugal nos últimos anos, por causa da baixa utilização das centrais a gás para produção de eletricidade. A Galp, que é a titular dos contratos, vendeu no mercado internacional o gás que não foi usado em Portugal, aproveitando uma conjuntura de forte valorização dos preços motivada pelo acidente na central nuclear japonesa de Fukushima.

A empresa encaixou mais-valias da ordem dos 600 milhões de euros, explorando atividade de trading que ainda hoje representa uma parte importante dos lucros. Mas os consumidores portugueses de gás eram confrontados com aumentos sucessivos do preço final, provocados pela subida das cotações internacionais e e pela queda do consumo no mercado nacional.

Artur Trindade foi secretário de Estado da Energia entre 2012 e 2015

NUNO VEIGA/LUSA

À frente da pasta da Energia estava Artur Trindade, que conhecia muito bem esta situação porque estava na ERSE (Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos) quando o regulador propôs ao Governo e ao ministro da Economia, Manuel Pinho, no quadro de uma consulta pública, que os ganhos obtidos pela Galp na venda de gás natural no mercado internacional fossem partilhados com os consumidores, em benefício dos preços. Mas esta recomendação não passou.

Anos depois, o Ministério do Ambiente, então comandado por um ministro com poder político, Jorge Moreira da Silva, criou a CESE II, uma contribuição que incidia sobre o valor dos contratos de gás com a Argélia e a Nigéria, e que foi calculada com base nos ganhos passados que a Galp tinha obtido nas vendas no mercado internacional. A CESE II foi fixada em cerca de 157 milhões de euros, para ser paga em três tranches anuais, a partir de 2015. O destino da cobrança foi a redução da taxa geral de uso do sistema, paga por todos os consumidores de gás.

Esta contribuição também é cobrada pela Autoridade Tributária, mas o circuito que leva a receita até ao sistema de gás natural é mais direto do que o da CESE original e não depende da boa vontade das Finanças. No entanto, esta contribuição foi dirigida à empresa que desde logo manifestou que não tencionava pagar. Se o dinheiro nunca foi cobrado, como é que foi possível baixar os preços?

No caso do gás natural, o Governo e o regulador tinham um trunfo que jogaram para neutralizar, pelo menos em parte, a não cobrança. A Galp era credora do sistema de gás, por via de uma renegociação dos preços dos contratos take or pay. Quando a cotação do petróleo começou a trepar, na segunda metade da década passada, os fornecedores da Nigéria e da Argélia ativaram uma cláusula que reviu em alta o preço do gás vendido a Portugal.

A Galp teria de pagar mais pelo gás vendido no passado e tinha direito a ser compensada pelos consumidores em 66 milhões de euros. Esta compensação, que teria de ser paga ao longo de três a quatro anos, era mais um fator de pressão sobre os preços do gás, reconheceu ao Observador fonte da ERSE. Foi essa “dívida” do sistema à Galp que foi cativada pelo regulador e permitiu começar a descer os preços do gás natural, por conta da contribuição que nunca chegou a ser paga.

Quando acaba a contribuição extraordinária sobre a energia?

Como outras contribuições setoriais, anunciadas como extraordinárias, como o caso da banca, a taxa sobre a energia tende a perpetuar-se no tempo. Ao contrário de outras medidas de austeridade, a CESE não é impopular, afinal recai sobre as empresas que mais lucram em Portugal e que são frequentemente acusadas de cobrar os preços mais caros da Europa.

Jorge Seguro Sanches, atual secretário de Estado da Energia

ANTÓNIO JOSÉ/LUSA

O prolongamento indefinido no tempo tem sido, aliás, um dos principais motivos de contestação das empresas, sobretudo no caso da EDP, que aceitou a “necessidade de contribuir para a estabilidade orçamental do país”, mas que perdeu a tolerância quando a CESE se eternizou no tempo.

O anterior Governo previa que esta contribuição acabasse em 2018, com uma eliminação faseada a partir de 2016. O Executivo socialista manteve a CESE, sem dar qualquer sinal de quando acabará. No último relatório e contas da EDP, a elétrica informava que o “Conselho de Finanças Públicas, na sequência de diversos contactos com o Ministério das Finanças, foi informado que existe o pressuposto de que a CESE se mantenha até 2020, reduzindo-se a partir de 2017 para cerca de 60% do valor previsto para 2016”.

Essa expetativa não parece, para já, confirmar-se. A receita prevista com esta contribuição tem-se mantido estável nos 90 milhões. É o valor que está previsto no Orçamento do Estado para este ano, igual ao que estava inscrito para 2016. E o Programa de Estabilidade prevê a continuação dessa receita em 2018, bem como o prolongamento da CESE sobre os contratos de gás natural.

Esta contribuição tinha sido criada pelo anterior Governo para ser uma medida extraordinária, a cobrar em três anos, entre 2015 e 2017. Mas entretanto foi renovada este ano, com uma alteração no cálculo, para uma receita estimada de 25 milhões de euros, e aparece no Programa de Estabilidade para 2018 com um encaixe de 30 milhões de euros.

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