O que se passar na hotelaria e nos transportes nos próximos tempos pode vir a ser decisivo para o comportamento das contas públicas em Portugal. É que se a recuperação económica nestes setores for lenta, “a execução das garantias do Estado sobre os empréstimos pode ser elevada“, avisa a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico em declarações ao Observador.
Esta segunda-feira, a organização publicou o Economic Outlook, em que melhorou substancialmente as previsões para a economia portuguesa, mas em que deixa também vários alertas. Os economistas da organização, que destacam a resiliência do mercado de trabalho e preveem uma recuperação do consumo, avisam, no entanto, que as falências podem vir a ser um problema após o fim das moratórias e que os empréstimos com garantias do Estado comportam um risco para as finanças públicas.
E mesmo considerando que o tempo é agora de maior otimismo, a organização não esquece “a prudência orçamental” que deverá ser “renovada” assim que a recuperação estiver em bom andamento, bem como as “reformas estruturais” que devem ser feitas no âmbito do Programa de Recuperação e Resiliência.
Atenção aos setores da hotelaria e dos transportes
A OCDE não tem dúvidas de que “o aumento dos passivos contingentes devido ao uso abrangente de garantias do Estado representa um risco para os desenvolvimentos orçamentais futuros”. Mas até que ponto é que deve o Governo estar preocupado?
“A execução das garantias do Estado sobre os empréstimos pode ser grande, em particular se a recuperação económica for lenta nos setores da hotelaria e dos transportes“, afirma Caroline Klein, a economista responsável pelas previsões feitas para Portugal, ao Observador. É que “a percentagem de novos empréstimos cobertos por garantias estatais está entre as mais elevadas da Europa“.
Estão em causa as diferentes garantias públicas no âmbito dos apoios Covid. Só a linha de crédito para apoiar a economia, adotada logo em março de 2020 — a que mais pesa na lista de passivos contingentes do Estado — tem inscrita um total de 2,5% do PIB (cerca de 4,8 mil milhões de euros), ou seja, mais de metade do que está previsto em toda a resposta à pandemia — um conjunto de 13 medidas, que, em teoria (se tudo corresse mal), poderiam vir a pesar um máximo de 3,7% do PIB nas contas públicas.
Estes gastos com garantias, apesar de serem considerados prováveis, em circunstâncias normais ficam bem longe de se concretizar totalmente, mas, dado o elevado número de falências admitido como hipótese por várias entidades, incluindo a OCDE, é possível que venha de alguma forma a pesar nas contas.
O ministro das Finanças, aliás, já deu um sinal antes da apresentação do Programa de Estabilidade, quando avisou que iria “rever bastante em alta os custos associados a estes apoios”. Uma parte, reconheceu então, deverá ter impacto “quer em 2021 quer em 2022”.
Estas e outras medidas, que deverão aos poucos ser descontinuadas no segundo semestre — se a pandemia deixar —, terão ainda como consequência o aumento “dos custos do serviço da dívida”, escreve a OCDE no Economic Outlook, o que deverá afetar “a capacidade de investimento de empresas e famílias”.
Os elevados níveis de dívida pública, que chegaram quase aos 134% do PIB no ano passado, são merecedores de preocupação. A OCDE pede, por isso, uma “renovada prudência orçamental, assim que a recuperação esteja em andamento de modo firme”.
Para já, as regras orçamentais europeias estão suspensas este ano e é mais do que certo que estarão ainda no próximo, mas o ministro das Finanças até tem sido acusado pela oposição de não gastar o suficiente para combater a crise. O “brilharete” apresentado em 2020, com um défice de 5,7%, melhor do que o esperado, é a prova, para os partidos, de que o Governo está já a travar despesa, em vez de dar um empurrão adicional.
Défice atinge 5,7% em 2020, melhor do que o previsto pelo Governo
A OCDE também não deixa esquecidas as “reformas estruturais”, desta vez, a reboque do Plano de Recuperação e Resiliência, para um crescimento “forte, mais verde e inclusivo”. A organização centra a atenção na necessidade de uma regulação amiga da concorrência, nos ganhos de eficiência dos serviços públicos e nos investimentos com componente ambiental.
“Incerteza elevada” sobre número de falências
Com o crescimento ainda frágil nos tempos mais próximos, dependente da situação sanitária e do processo de vacinação, por exemplo, a OCDE defende que o Governo deve manter as medidas de apoio orçamental “até que a recuperação esteja em andamento de modo firme”. A organização recorda o pacote de medidas de apoio anunciado em março, que inclui “diferimento de impostos, subvenções a empresas nos setores mais afetados, novas linhas de crédito com garantias estatais e a prorrogação dos regimes de trabalho de curta duração até setembro de 2021”.
No segundo semestre, no entanto, o caso muda de figura. E a OCDE entende que os apoios devem ser agora dirigidos às empresas em dificuldades que ainda têm perspetivas de viabilidade.
Este é um tema que também já o FMI problematizou em março, no último World Economic Outlook, mas referindo-se às economias de todo o mundo. A entidade liderada por Kristalina Georgieva avisou que “os governos de muitos países têm uma escolha nada invejável entre aceitar o aumento das falências de empresas a curto prazo ou apoiar empresas ‘zombies’, improdutivas, a longo prazo”.
Após um ano em que até houve menos insolvências — situação só possível com os apoios estatais que foram distribuídos desde que começou a pandemia — os primeiros sinais de que é possível que haja uma forte vaga de insolvências surgiram logo nos primeiros três meses do ano, com um aumento de 33,1%, de acordo com a consultora Iberinform.
O Governo, que anunciou entretanto um novo plano para capitalização de empresas, no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, no valor de 1.300 milhões de euros, já deixou claro que vai continuar “a proteger as empresas viáveis” para evitar “que se tornem nas comummente designadas ’empresas zombie’”. As restantes correm o risco engrossar a lista de falências.
Ao Observador, Caroline Klein admite que “a incerteza quanto ao número futuro de insolvências é elevada, assim como as perspetivas económicas”. Isto porque, “em Portugal, a pequena dimensão, a baixa capitalização e o elevado endividamento das empresas sugerem riscos relativamente elevados, que irão aumentar após o fim da política de apoio, incluindo a moratória pública”.
A economista lembra as estimativas do Banco de Portugal, que indicam que “as moratórias cobrem cerca de 20% dos empréstimos e 30% dos empréstimos às empresas”. Percentagens “bastante elevadas na comparação internacional“, considera Caroline Klein.
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E não são só as tais empresas “zombies” que estão em risco. “Empresas viáveis podem ser afetadas”, nomeadamente “aquelas que tem elevado nível de endividamento podem ter dificuldade em operar ou financiar os investimentos necessários para se manterem competitivas e, portanto, sobreviver, especialmente se o ritmo de recuperação for lento e se um aumento do crédito malparado limitar a capacidade dos bancos para fornecer crédito”.
A “baixa rentabilidade no setor bancário” é um problema, e, “associada a um stock relativamente elevado de crédito malparado herdado de crises anteriores, aumentam o risco“.
Tudo isto “exige uma resposta política ágil”, defende a economista. “O apoio deve adaptar-se ao ritmo da recuperação, embora seja cada vez mais direcionado para empresas em dificuldades, mas viáveis, à medida que o crescimento ganha impulso e as restrições são eliminadas”.
Combater o endividamento das empresas é, por isso, “fundamental para promover a recuperação, pois os níveis de dívida excessivamente altos podem prejudicar a capacidade das empresas de operar e investir, bem como aumentar a probabilidade de crédito malparado”.
É ainda “importante fornecer apoio que não esteja associado a dívida”. Caroline Klein sugere que “as grandes empresas poderiam ser recapitalizadas por via de instrumentos de financiamento de quase-capital”, que fica entre o capital próprio e a dívida. E para ajudar as empresas de menor dimensão, aponta para “empréstimos que podem ser reembolsados com base no lucro das empresas“.
Mas não só. “Outra medida útil para atender às necessidades de financiamento das pequenas e médias empresas sem aumentar a dívida consiste em converter os empréstimos do Governo, relacionados com crise, em doações“. E, noutra vertente complementar, são também necessárias medidas “para desenvolver o mercado de ações”.
Finalmente, a economista refere a necessidade de “incentivar a reestruturação oportuna de dívidas para permitir que as empresas em dificuldades continuem a operar sem problemas”.
Avizinham-se, afinal, tempos de bonança (e as poupanças dão uma ajuda)
Apesar dos avisos, a postura da OCDE está longe de ser pessimista. Não é que tenha passado a ser a entidade mais confiante sobre a atividade económica em Portugal, mas a organização fez uma revisão em alta, e de forma considerável, prevendo agora um crescimento de 3,7% este ano, em vez dos 1,7% antecipados em dezembro. E para 2022 ainda mais: 4,9% em vez de 1,9%. Em dezembro, as estimativas da organização estavam entre as mais cautelosas.
Estas previsões ficam genericamente alinhadas não só com as perspetivas do Ministério das Finanças, mas também da Comissão Europeia, do FMI, do Banco de Portugal e do Conselho das Finanças Públicas, todas anunciadas entre março e maio.
Para este ano, é a entidade que fiscaliza as contas do Estado que tem a previsão menos otimista (3,3%) e o Ministério das Finanças é o mais crente na recuperação (4%), embora apenas uma décima a mais do que Comissão Europeia e FMI.
Para 2022, é o Fundo Monetário Internacional que tem a previsão mais baixa, embora, com 4,8%, fique apenas uma décima abaixo da previsão governamental. O número que mais se evidencia pertence, ainda assim, ao Banco de Portugal, que antecipa 5,2%, uma décima a mais do que a Comissão Europeia e três décimas acima da previsão feita por João Leão.
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Com o crescimento previsto, a OCDE conta que Portugal atinja em 2022 o PIB que tinha antes da pandemia. Mas o país continuará longe dos valores que potencialmente teria se o novo coronavírus não tivesse feito os estragos que fez à economia no ano passado.
A empurrar este crescimento estará, desde logo, o abrandamento da pandemia e o progressivo levantamento das medidas para combatê-la — não só em Portugal, mas em todo o mundo, tendo em conta “a elevada dependência” que o país tem face ao turismo internacional. Este é um setor que deverá “recuperar apenas gradualmente, até que a pandemia esteja totalmente sob controlo”, mas a OCDE já espera que contribua de uma forma mais acentuada para o PIB nacional.
Os economistas da OCDE contam ainda com uma melhoria do consumo “à medida que a situação sanitária melhora e as medidas de contenção vão sendo retiradas” e, como consequência, uma redução das poupanças — que aumentaram muito durante a pandemia.
Só em 2020, de acordo com os dados do INE, a taxa de poupança melhorou em 5,7 pontos percentuais — de 7,1% para 12,8% do rendimento disponível, atingindo assim o valor mais elevado em quase duas décadas. A crise significou para muitos uma redução do rendimento disponível, nomeadamente para quem ficou desempregado ou teve de ficar em lay-off, mas houve também poupanças “forçadas”, como férias mais contidas ou ausência de gastos recorrentes em restaurantes.
O PIB deverá ainda ganhar com uma maior pujança do setor industrial e com a absorção de fundos europeus, que “vão ajudar o investimento e as exportações”. Tendo em conta a importância que o dinheiro europeu terá no novo ciclo económico, se a execução da “bazuca” for “acelerada e bem direcionada”, as previsões económicas podem até voltar a ser revistas em alta.
