Com os anos mais severos da crise para trás e com a ameaça do populismo a ensombrar a União, os líderes europeus decidiram em outubro de 2014 que era preciso aprofundar a União Económica e Monetária para dotá-la da capacidade de responder a crises no futuro, mas, acima de tudo, de as evitar. Passados quase quatro anos, os líderes voltam a reunir-se em Bruxelas para finalmente decidir o caminho a seguir, mas desde então muito mudou: a União Europeia perdeu um membro; o populismo ganhou força; e dois terços dos países mudaram de liderança.

Quando os líderes dos países dos 27 (só o Reino Unido ficará de fora) se sentarem à mesa na sexta-feira para discutir os próximos passos no desenvolvimento da União Económica e Monetária será um quadro bastante diferente do que se verificava em outubro de 2014. Dos países com mais expressão, só a Alemanha mantém o mesmo chefe de Governo. De resto, só oito países mantêm a mesma liderança: Bélgica, Chipre, Luxemburgo, Lituânia, Malta, Holanda, Eslovénia e Suécia. O presidente do Eurogrupo também mudou, com a saída do holandês Jeroen Dijsselbloem e a entrada do português Mário Centeno.

Mas as mudanças não se ficam pelas caras. Em Itália, a terceira maior economia do euro, mora um governo mais cético quanto ao próprio euro, tal como na Áustria. Na Alemanha, a própria chanceler está numa posição mais fragilizada; na Holanda – um governo tradicionalmente alinhado com a Alemanha nas questões económicas -, Mark Rutte continua na liderança, mas com um governo mais conservador depois de umas eleições difíceis contra a extrema-direita de Geert Wilders.

Mas mesmo quando o quadro não era tão negro, no que às lideranças diz respeito, o processo arrastou-se de forma quase penosa. Depois do mandato do Conselho Europeu em outubro de 2014, o relatório dos cinco presidentes (Conselho Europeu, Comissão Europeia, Banco Central Europeu, Parlamento Europeu e Eurogrupo) em maio de 2015 detalhou as primeiras ideias que deviam ser desenvolvidas. Entre elas estava a criação de um instrumento (um fundo) para a estabilização dos países do euro em caso de recessões severas, um fundo separado das atuais competências do Mecanismo Europeu de Estabilidade, para acudir em caso de problemas no sistema bancário. O documento também preconizava um reforço da presidência do Eurogrupo, tornando-a um posto a tempo inteiro e convertendo o seu líder numa espécie de ministro das Finanças para o Euro.

Desde então algum trabalho foi feito, mas as questões mais importantes ficaram por decidir, e com elas a mais importante de todas, que era se a União Económica e Monetária seria aperfeiçoada e desenvolvida no sentido de haver mais integração.

A Comissão Europeia tentou dar o mote, avançando com propostas detalhadas que colocou à discussão dos Estados-membros em maio de 2017, com um calendário em duas fases.

A Comissão continuou a desenvolver as questões técnicas em redor das mudanças que pretendia ver implementadas, maioritariamente à porta fechada até os Estados-membros se pronunciarem, mas dos líderes a resposta foi maioritariamente o silêncio. Por essa razão, Jean-Claude Juncker voltou a tentar colocar alguma pressão sobre os Estados-membros, no seu discurso do Estado da União de 13 de setembro de 2017.

Entre estas propostas estava a transformação do Mecanismo Europeu de Estabilidade, o fundo de resgate que emprestou aos países (entre eles Portugal) que pediram resgates, num Fundo Monetário Europeu, e a criação de um orçamento para a zona euro dentro do orçamento comunitário. Este orçamento teria como funções o financiamento de reformas estruturais, uma função de estabilização em tempos de recessão (para apostar no investimento, a primeira despesa a ser cortada em tempos de crise), dinheiro para resolver emergências com os bancos e também para apoiar os países que estão prestes a aderir ao euro.

Emmanuel Macron, há poucos meses na presidência francesa, fez duas semanas depois um discurso que seria marcante para entender a sua visão, mas, mais importante, seria marcante pela falta de resposta que teve por parte do seu principal parceiro na Europa, a Alemanha. A 26 de setembro, na Universidade Sorbonne, em Paris, Macron pediu mais convergência e a renovação dos votos com a Alemanha, para um novo eixo-franco alemão.

Angela Merkel não deu resposta. Com um resultado eleitoral longe do que a sua CDU tinha conseguida nas eleições mais recentes, e com o seu parceiro de coligação – os sociais-democratas do SPD – ainda mais castigados nas urnas, não havia um caminho óbvio para o futuro governo alemão. A possível coligação com os liberais do FDP e com os Verdes (a Jamaika, como foi batizada pelos alemães devido às principais cores de cada um dos partidos, iguais às da bandeira da Jamaica) falhou e os alemães passavam por algo nunca visto desde a reunificação. Estavam sem governo.

A chanceler alemã só conseguiu formar governo seis meses depois, com uma renovada parceria com o SPD — que tinha jurado a pés juntos que não voltaria a uma coligação com Merkel depois do trambolhão eleitoral –, mas que custaria caro a Angela Merkel. Desde logo porque depois de longos anos com Wolfgang Schäuble à frente do Ministério das Finanças, uma espécie de polícia mau de Angela Merkel, a pasta seria cedida a Olaf Scholz, do SPD. As mudanças não se ficariam por aqui. Depois das Finanças, Merkel perderia as outras duas pastas mais importantes: os Negócios Estrangeiros, para Heiko Maas, do SPD; e a Administração Interna, para Horst Seehofer, da CSU (o partido irmão da CDU na Baviera), que tem colocado a liderança de Merkel em causa devido às suas decisões sobre a questão da imigração.

As eleições e a posição mais frágil de Angela Merkel, que durante os anos mais duros da crise desbloqueou as decisões mais importantes juntamente com os seus homólogos franceses (Nicolas Sarkozy e François Hollande), levou a que a Alemanha só se posicionasse em relação à reforma do euro de forma mais definitiva este mês, quando num encontro com Emmanuel Macron em Meseberg, detalharam o que queriam para a União Europeia, e também para o euro.

Sobre o Mecanismo Europeu de Estabilidade:

• Mudar o tratado intergovernamental do Mecanismo Europeu de Estabilidade para criar um novo fundo para resgatar bancos que complemente o Mecanismo Único de Resolução, melhorar a eficiência dos mecanismos preventivos e expandir o papel do MEE na avaliação e monitorização de futuros programas.
• Incluir o MEE nos tratados europeus, que tornaria o fundo numa instituição europeia, sujeita à supervisão do Parlamento Europeu.
• Qualquer apoio dado pelo MEE num futuro resgate tem de ser sujeito a condições — tal como aconteceu nos resgates feitos durante a crise –, e todos os apoios têm de ser precedidos de uma análise da sustentabilidade da dívida.
• Estudar a introdução de cláusulas de ação coletiva na dívida europeia com um mecanismo que permita um acordo com os credores logo à primeira votação simples.
• O MEE deve ter um papel abrangente no desenho e acompanhamento dos programas, em cooperação da Comissão Europeia e com o BCE, para além de passar a ter também a capacidade de avaliar a situação económica dos Estados-membros, contribuir para a prevenção de crises.
• O FMI deve continuar envolvido. Quando um país pedir um resgate ao MEE, também pode pedir assistência financeira ao FMI.
• O Mecanismo Europeu de Estabilidade pode ainda emprestar dinheiro ao abrigo da linha de crédito cautelar caso um Estado enfrente problemas de liquidez e estejam a perder acesso ao mercado de forma gradual, sem avançar com um programa completo.
• O Mecanismo deverá também agir como financiador de último recurso do fundo do Mecanismo Único de Resolução, gerido pelo BCE. Isto significaria que caso seja necessário mais dinheiro para a resolução de bancos na zona euro para além do disponível no mecanismo de resolução, o MEE teria uma linha de crédito disponível, mas este dinheiro teria de ser reembolsado em três anos (com uma possível extensão por mais dois) pelo mecanismo de resolução, seja com as contribuições normais dos bancos nacionais ou através de contribuições extraordinárias.
• Esta linha de crédito não poderia ser superior à do capital do Fundo Único de Resolução, o fundo criado e dirigio pelo Mecanismo Único de Resolução.
• Fundo deve entrar em vigor antes da data marcada de 2024, desde que haja progresso na redução do risco (leia-se uma solução concertada que permita reduzir os níveis de crédito malparado que existem nos balanços dos bancos e criação de reservas para eventuais bail-in).

Sobre o orçamento para a zona euro:

• Criação de um orçamento para a zona euro dentro do enquadramento legal da União Europeia para promover a competitividade, a convergência e a estabilização. O financiamento deve ser discutido no contexto das negociações do próximo orçamento comunitário e pode vir de contribuições dos Estados-membros, da consignação de receita de impostos e de fundos europeus.
• O orçamento para a zona euro tem de ser definido numa base plurianual, tal como já acontece com o orçamento comunitário.
• O orçamento teria como objetivo financiar o investimento em inovação e em capital humano, podendo mesmo substituir-se ao investimento nacional. Isto aconteceria em tempos de crise, uma vez que o investimento é a primeira despesa a ser cortada em tempo de recessão, e para garantir o potencial de crescimento da economia no longo prazo.
• Outra ideia passa pela possibilidade de haver um fundo de estabilização do desemprego a nível europeu, para ser ativado em tempo de crises económicas severas, mas sempre sem haver lugar a transferências permanentes. Ou seja, teria de ser um empréstimo para combater o desemprego nas alturas mais críticas.

Apesar de ser um documento extenso, o acordo franco-alemão pouco indica mais do que uma ideia do caminho a seguir. Como os anos recentes demonstraram, o diabo estará mais uma vez nos detalhes. As questões principais são até onde tem de ir a redução do risco para que os países mais conservadores aceitem maior integração e solidariedade, mas também como e quem vai financiar estes instrumentos.

Como é ilustrativo o caso da ideia da criação de um fundo de combate ao desemprego a nível europeu, nos casos em que haja uma crise económica severa. Apesar da falta de detalhes, há um principio do qual a Alemanha não está disposta a abdicar: não pode haver lugar a transferências permanentes.

Em Bruxelas, a discussão em relação ao orçamento para a zona euro já tem sido calibrada neste princípio. De acordo com um responsável europeu, “há muito que se sabe como a Alemanha e outros países mais conservadores pensam, especialmente depois destes anos de crise. A Grécia deixou marcas e a situação política também mudou”.

A Alemanha não é o único país com uma visão mais conservadora. Tradicionalmente, também a Holanda, a Áustria (que tem um novo governo e mais à direita) e os países bálticos estão alinhados a estes respeito. O debate é tão intenso que, para decidir quais são os passos a dar primeiro e escolher a forma de analisar a redução do risco, exigiu um trabalho da Comissão Europeia, do BCE e do Single Resolution Board, que gere o Mecanismo Único de Resolução dentro do BCE. Também ainda não há acordo firmado no pacote para as medidas de redução de risco, tal como no pacote de mudanças para reduzir os níveis de crédito malparado e nas mudanças à lei sobre a insolvência.

Um FME (mais ou menos) consensual

A mudança que gera mais consenso nesta altura é a do papel do Mecanismo Europeu de Estabilidade. O MEE nasceu Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF), na altura como forma de emprestar à Grécia após o primeiro resgate a Atenas, mas acabou por financiar vários resgates, ainda que legalmente fosse um organismo temporário. Os líderes europeus reconheceram a importância de ter um mecanismo destes à sua disposição em tempos de crise, e por isso criaram o MEE, o sucessor permanente.

A expansão do papel do MEE é visto com naturalidade em Bruxelas. “Era um passo natural e a ideia de um FMI europeu já estava prevista há décadas. Depois desta crise acho que todos perceberam que temos de ter algo permanente e com mais poder de fogo”, adianta outro responsável europeu.

No entanto, apesar de a maior parte das mudanças serem consensuais, nem todas devem avançar já devido à questão da redução de risco. Por outro lado, é preciso definir qual será o papel da Comissão Europeia em futuros resgates para não haver duplicação de esforços e – esta também uma mudança menos consensual – se o Mecanismo é transposto para a lei europeia. Atualmente, o MEE é uma organização criada com um tratado intergovernamental, logo não está sujeita à mesma fiscalização que as restantes instituições, entre elas a fiscalização do Parlamento Europeu. O Banco Europeu de Investimento é outra instituição na mesma situação, algo que não deve mudar.

Esta mudança exigiria também um processo mais longo e burocrático na tomada de decisões em relação a futuros apoios, com outro nível de fiscalização, algo que nem todos veem com bons olhos.

Outra questão é se o MEE seria de facto um Fundo Monetário Europeu. Apesar de haver abertura para mudar o nome, não há (da parte da Alemanha e é uma ideia cada vez mais consensual) para que o FMI deixar de participar em futuros resgates, devido à longa experiência do Fundo com estas operações em várias partes do globo.

Onde anda a fiscalização do Eurogrupo?

Um orçamento da zona euro teria de ter um ministro das Finanças da zona euro. Pelo menos esta era a ideia da Comissão Europeia (e dos socialistas europeus), mas a questão nem sequer vai ser discutida nesta cimeira.

A transformação do Eurogrupo, segundo a proposta da Comissão Europeia, alinhava em três princípios fundamentais. O primeiro deles era a criação de ferramentas, tais como o orçamento para a zona euro, com a função de estabilização em períodos de crise (que está em discussão). Logo aqui, há profundas divergências. Ainda na semana passada o ministro das Finanças holandês enviou uma carta a Mário Centeno a expressar o seu desacordo em relação à criação de um orçamento comum, porque na reunião do Eurogrupo terá sido óbvio que não havia consenso.

Mas a carta não era assinada apenas pela Holanda. Áustria, Finlândia, Suécia, Lituância, Dinamarca, Irlanda, Estónia, Bélgica, Malta e Luxemburgo também se mostraram contra a ideia. Parte da resistência passa pela forma como este seria financiado. Estes países não só não querem aumentar as suas contribuições, como são contra a criação de um imposto sobre as tecnológicas que tem sido colocado como hipótese para financiar orçamento.

O segundo era que o grupo passasse a ter uma configuração formal tal como já acontece com o ECOFIN (o conselho dos ministros dos 28 Estados-membros). A questão também complica neste ponto, uma vez que os ministros das Finanças — e mais uma vez a a Alemanha era o principal defensor desta configuração informal — entendem que é a informalidade, a ausência de atas e a inexistência de burocracia que lhes permite reagir mais rapidamente a questões urgentes.

Nesta altura, apenas a existência do grupo e o mandato do seu presidente estão consagrados nos tratados, mas até o mandato do presidente pode ser estendido por decisão dos ministros, que também escolhem o seu presidente por votação. A consagração nos tratados implicaria outro nível de transparência e de responsabilização que alguns países entendem não ser necessária, já que as decisões tomadas no Eurogrupo são muitas vezes oficializadas com uma votação no ECOFIN. “O presidente do Eurogrupo é chamado ao Parlamento Europeu e na presidência anterior [de Jeroen Dijsselbloem] já se admitiu a possibilidade de divulgar atas. Não há necessidade de burocratizar algo que funciona bem”, diz um responsável de um dos países contra esta hipótese.

O terceiro ponto seria o da presidência a tempo inteiro. Atualmente o líder dos ministros das Finanças é eleito pelos próprios para um mandato de dois anos e meio, que está sujeito às flutuações dos ciclos políticos. A Comissão Europeia quer tornar o cargo permanente, com o seu maior proponente o atual comissário para os Assuntos Económicos, Pierre Moscovici, a ser também um dos mais interessados no cargo.

Na corrida que terminou com a eleição de Mário Centeno para o Eurogrupo, Pierre Moscovici ainda tentou o acordo dos ministros socialistas (que tinham o cargo praticamente garantido depois de fazerem um acordo com o Partido Popular Europeu), mas, apesar de serem favoráveis à ideia, os socialistas entenderam que ainda não havia condições para a mudança.

E o reforço das regras orçamentais?

Outro tema de intenso debate é a questão das regras orçamentais europeias. Com o evoluir da crise, os responsáveis europeus chegaram à conclusão que as regras existentes no Tratado de Maastricht não chegavam para garantir que os países implementam políticas orçamentais responsáveis.

As regras foram mudadas (várias vezes), foram criadas novas restrições e novas formas de controlo, mas o que antes era escasso, passou a haver em demasia e um grupo alargado de países começou a exigir a mudança das regras, que tinham acabado de mudar. Estes países — entre os quais Portugal, Espanha e Itália — defendem que a forma de calcular o ajustamento estrutural (o corte no défice excluindo o efeito de ciclo e juros) não é fiável e, tendencialmente, exige demasiado ajustamento devido a pressupostos errados, que foram várias vezes revistos mais tarde de forma substancial, o que pode ser prejudicial para a economia.

A opinião geral é consensual: o indicador do esforço estrutural é uma boa ideia, mas mal concretizada, devido à dificuldade de calcular o PIB  potencial que serve de base a este cálculo. No entanto, nem todos querem mudar. Enquanto o grupo liderado pela Itália e Espanha tornaram pública a carta enviada à Comissão Europeia, um grupo liderado pela Alemanha e outros sete países enviaram uma carta aos serviços a exigir a manutenção das regras, que nunca foi divulgada, onde defendem a manutenção das regras e que estas sejam cumpridas o mais à risca possível, mostrando-se contra a flexibilidade com que a Comissão Europeia tem aplicado as regras.

No meio desta batalha pelas regras está a pretensão de reforçá-las nos tratados europeus, o que daria ainda mais força a normas  já vertidas na legislação nacional de cada um dos Estados-membros. Mas não haverá, para já, uma decisão e Mário Centeno, que será um dos convidados para a cimeira do euro na sexta-feira, estará no palco principal destas mudanças, sendo que neste  particular tem sido um dos seus principais críticos enquanto ministro das Finanças, ainda que não tanto no seu novo papel como presidente do Eurogrupo.