Um patamar mínimo para trabalhadores “prejudicados” ou um “nivelamento por baixo” que “prejudica Portugal”? A diretiva europeia sobre salários mínimos adequados chegou à discussão na campanha eleitoral em Portugal, com CDU e IL a criticar o texto e Bloco e Livre a defendê-lo. Aprovada no final de 2022, os países têm até novembro deste ano para fazer a transposição e já há países a fazer adaptações.

Em Portugal, não foi feita qualquer mudança, mas não é certo que não tenha de vir a fazê-lo. Questionado, o Ministério do Trabalho não respondeu a essa dúvida concreta — atirou a discussão para a comissão independente que será criada sobre “salário digno” —, mas especialistas ouvidos pelo Observador admitem mexidas à lei, incluindo para incluir, “de forma clara”, as regras “para definição e atualização do salário mínimo nacional em conformidade com a diretiva”, defende Pedro da Quitéria Faria, da Antas da Cunha Ecija, que também menciona a possibilidade de Portugal ter de adotar um “plano de ação” para promover a contratação coletiva. Madalena Caldeira, da Gómez-Acebo & Pombo, também admite um “ajuste” da lei na definição dos critérios objetivos.

A diretiva determina que os países com salário mínimo “devem estabelecer condições procedimentais (por exemplo, critérios, prazos, consulta da concertação social) que devem pautar a atualização” do valor, mas dá uma “significativa margem de autonomia” na adoção das regras, diz Quitéria Faria, não só na definição dos critérios como no peso que dão a cada um, além de haver uma “margem de interpretação ou discussão”, nomeadamente na concertação social.

Na argumentação de João Oliveira, cabeça de lista pela CDU, a diretiva “nivela por baixo” e, se fosse implementada, “Portugal já não precisaria de subir o salário mínimo nacional”. Francisco Paupério, candidato pelo Livre, discordou, no debate da TVI, defendendo que Portugal pode sempre ir mais além e que a diretiva serve aos trabalhadores que, noutros países, são “prejudicados” por não terem salário mínimo.

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O advogado Luís Gonçalves Lira, da PRA – Raposo, Sá Miranda & Associados, lembra, por sua vez, que a diretiva se rege pelo princípio do tratamento mais favorável e que o texto apenas “fixa obrigações e requisitos mínimos, deixando aos Estados-membros a prerrogativa de introduzirem ou manterem disposições mais favoráveis aos trabalhadores”.

Portugal pode ter de clarificar lei e apresentar “plano de ação” para a negociação coletiva

A diretiva europeia resultou de um trabalho de meses e teve na sua génese o propósito de alargar o acesso a um salário mínimo digno ao estabelecer um mecanismo de fixação e atualização que permita valores justos e ao reforçar o papel da negociação coletiva na definição dos salários. Não obriga, necessariamente, a que os Estados-membros definam um salário mínimo nacional — aliás, deixa claro que “nenhuma disposição da presente diretiva deve ser interpretada como impondo a qualquer Estado-membro uma obrigação” de, nos casos em que os salários são definidos na negociação coletiva e não estão na lei nacional, “introduzir um salário mínimo nacional”.

Muito menos uniformiza um valor mínimo a nível europeu. O que se propõe é a estabelecer critérios para o seu justo valor para os países que já têm salário mínimo e um reforço da negociação coletiva na sua definição — respeitando a autonomia dos países, a negociação com os parceiros sociais, as normas e práticas de cada Estado-membro.

Para os países que já têm salário mínimo, define “procedimentos de fixação e atualização” em consonância “com as respetivas práticas nacionais, no direito nacional aplicável, nas decisões dos seus organismos competentes ou em acordos tripartidos”. Esses critérios têm de ser definidos de “forma clara” e incluem: o poder de compra dos salários mínimos nacionais, tendo em conta o custo de vida; o nível geral de salários e a sua distribuição; a taxa de crescimento dos salários; os níveis e a evolução da produtividade nacional a longo prazo. A diretiva admite, mesmo, mecanismos automáticos (desde que garantam aumentos de, pelo menos, quatro em quatro anos), o que já acontece nalguns países. Os Estados-membros “podem decidir o peso relativo desses critérios“, tendo em conta “as condições socioeconómicas nacionais”.

Segundo uma análise do Eurofound, na Bélgica, em França e no Luxemburgo há mecanismos automáticos de indexação do salário mínimo, ativados quando os preços sobem a partir de determinados limiares. Já na Eslovénia, por exemplo, a lei determina que o salário mínimo sobe de acordo com, pelo menos, a taxa de inflação homóloga em dezembro do ano anterior.

Em Portugal, o artigo 273.º do Código do Trabalho já assegura um salário mínimo “determinado anualmente por legislação específica, ouvida a Comissão Permanente de Concertação Social“. Na determinação do valor são ponderados, “entre outros fatores, as necessidades dos trabalhadores, o aumento do custo de vida e a evolução da produtividade, tendo em vista a sua adequação aos critérios da política de rendimentos e preços“.

Nos últimos anos, a decisão sobre aumentar o salário mínimo tem sido sobretudo política, não tendo sido divulgados dados objetivos que suportem a escolha de um ou outro valor, apesar de as confederações patronais terem pedido subidas baseadas em critérios objetivos como a produtividade, a inflação ou o crescimento da economia. O salário mínimo tem subido todos os anos, e geralmente, acima dos restantes indicadores (com exceção de 2021 e 2022).

Pedro da Quitéria Faria acredita que a diretiva continua a dar autonomia ao Governo para definir o valor que quer, mas admite que a lei nacional, não sendo contrária à diretiva, é “insuficiente” para fazê-la cumprir na íntegra. Falta, diz, maior clareza nos critérios de atualização. “Admitimos a necessidade de alteração no sentido de definir, de forma clara, as regras procedimentais para definição e atualização do salário mínimo nacional em conformidade com a diretiva, nomeadamente no que concerne os critérios que devem ser atendidos para o efeito e a respetiva relevância relativa“, diz.

Luís Gonçalves Lira, da PRA – Raposo, Sá Miranda & Associados, defende que Portugal já tem estabelecidos os procedimentos necessários à fixação e atualização do salário mínimo mas considera que deve “concentrar-se na eficácia das medidas para os fins que logra atingir”. Além disso, no seu entender, a diretiva obriga a que Portugal assegure que a transposição da diretiva é dada a conhecer a trabalhadores e empregadores.

O Governo já se comprometeu a fazer subir o salário mínimo até aos 1.000 euros em 2028, mas não indicou o racional por detrás deste valor. No programa do Governo, prevê que o salário mínimo suba “em linha com a inflação mais os ganhos de produtividade como regra geral” e uma comissão técnica independente sobre “salário digno” que avalie o impacto da subida do salário mínimo no emprego que motive “desvios à regra geral” e proponha “políticas a médio prazo tendo em vista a redução da pobreza e a dignidade no emprego dos trabalhadores com baixos salários”.

Em resposta ao Observador, enviada após a publicação deste artigo, o Ministério do Trabalho não explica se entende que terão de ser feitas alterações à lei para a adaptar à diretiva. Fonte oficial reitera, porém, o compromisso de aumentar o salário mínimo nacional para os 1.000 euros em 2028. E liga a diretiva à comissão técnica sobre salários.

“(…) antecipando as recomendações da diretiva europeia, será criada uma comissão técnica independente sobre o “Salário Digno” que analise e avalie o impacto da subida do SMN [salário mínimo nacional] no emprego e que proponha políticas a médio prazo, tendo em vista a redução da pobreza e a dignidade no emprego dos trabalhadores com baixos salários”, indica.

“Nas declarações públicas que tem feito sobre a matéria,a Ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social tem lembrado que o valor do salário mínimo em Portugal está cada vez mais próximo do salário médio e que embora os níveis de desemprego sejam moderados, os níveis de rendimentos baixos perpetuam uma muito elevada pobreza na população empregada(12,2%). O Governo assumiu por isso o compromisso de promover as condições para sustentar o aumento do salário médio para 1.750 euros, em 2030, com base em ganhos de produtividade e no diálogo social”, afirma ainda o Ministério do Trabalho.

A diretiva tem um foco na negociação coletiva para a definição dos salários, que quer reforçar, e para isso prevê que cada Estado-membro com taxas de cobertura da negociação coletiva inferior a um limiar de 80% deve ter um “plano de ação para promover a negociação coletiva“, que deve conter um “calendário claro e medidas concretas para aumentar progressivamente a taxa de cobertura da negociação coletiva, no pleno respeito da autonomia dos parceiros sociais”.

Este plano tem de ser reexaminado, pelo menos, de cinco em cinco anos e se necessário atualizado. Segundo a Direção-Geral do Emprego e das Relações de Trabalho (DGERT), a abrangência da contratação coletiva em 2023, em Portugal, foi de 83,3%, longe dos 91,4% de 2011, mas dados da OCDE já apontavam para, em 2022, uma cobertura inferior a 80% (nos 77,2%). O Observador perguntou ao Ministério do Trabalho se admite que Portugal possa vir a ter de apresentar o tal plano de ação. A resposta chegou já após a publicação deste artigo, com o Ministério a referir que Portugal supera o limiar previsto na diretiva. Ainda assim, “tal não significa que o Governo não esteja empenhado em promover a negociação coletiva”.

No programa do Governo, prevê-se o alargamento das “matérias de intervenção da negociação coletiva sem especiais condicionalismos” e a própria ministra do Trabalho, Rosário Palma Ramalho, já se comprometeu com a valorização da contratação coletiva, mas não foram ainda avançadas medidas nesse sentido.

Quando, em junho de 2022, os ministros europeus do Trabalho chegaram a acordo para a diretiva, a então ministra Ana Mendes Godinho defendeu que Portugal não só cumpria os “referenciais” previstos como até superava, mas admitia que o país tivesse de fazer o plano de ação e que, na agenda do trabalho digno, a questão já era endereçada com o objetivo de trazer mais trabalhadores para a negociação coletiva.

Pedro da Quitéria Faria admite, por sua vez, que Portugal pode vir a ter de rever o acordo de rendimentos — que o Governo já admitiu vir a revisitar nos seus objetivos e medidas — para o adaptar à diretiva.

Luís Gonçalves Lira, da PRA – Raposo, Sá Miranda & Associados, recorda que, embora a taxa de cobertura da negociação coletiva tenha descido de 84% para 83,3% no espaço de um ano, a taxa de atualização aumentou “significativamente”, de 25,9% para 32,6%. “Entendo que a diretiva irá surtir efeitos mais significativos nos Estados-membros que não têm uma negociação coletiva tão abrangente como a portuguesa, e onde o salário mínimo ainda não exista ou, existindo, seja sinónimo de um fosso salarial considerável entre aquele e o salário médio nacional”, afirma.

Ainda assim, “Portugal poderá beneficiar da transposição da diretiva, porquanto obriga a uma maior organização do sistema, estabelece uma determinada periodicidade para atualização do salário mínimo” — pelo menos, de dois em dois anos ou de quatro em quatro no caso dos mecanismos de indexação automática —, “estimula o reforço da negociação coletiva com os parceiros sociais e garante uma fiscalização a nível europeu do cumprimento procedimental que vem estabelecer”.

Pedro da Quitéria Faria também acredita que pode ser “um impulso importante para a dinamização da concertação social e contribuir para tornar a evolução do salário mínimo nacional como um instrumento de estabilidade e previsibilidade económica, tendencialmente impermeável a critérios meramente políticos“.

A diretiva “vem dar uma dignidade diferente e maior” não só à “temática, que é essencial e fundamental da atualização e fixação de salários mínimos, dos seus termos e periodicidades, mas também dos seus atores, porque há uma preocupação grande da diretiva em assegurar que o papel dos negociadores é absolutamente respeitado ao longo deste processo”.

Diretiva já mexe em nove países

Em janeiro, o salário mínimo na União Europeia (convertido em euros e em 12 meses, já que nem todos os países têm subsídio de férias ou de natal) variava entre os 477 euros na Bulgária e os 2.571 euros no Luxemburgo. Portugal está na metade dos países da UE onde o salário mínimo menos cresceu, em termos relativos, este ano. Quando a inflação é incluída na equação, o caso melhora ligeiramente, embora continue a meio da tabela, de acordo com uma análise do Eurofound. Num estudo feito pelo Instituto Europeu dos Sindicatos (ETUI), um organismo independente da Confederação Europeia dos Sindicatos, Portugal já aparece no grupo de nove países com o salário mínimo mais baixo, quando a análise é feita em paridade de poder de compra.

Portugal a meio da tabela da UE no aumento do salário mínimo

A diretiva prevê que os países devem usar  “valores de referência indicativos para orientar a sua avaliação da adequação dos salários mínimos nacionais”. E dá uma sugestão: “Podem utilizar valores de referência indicativos habitualmente utilizados a nível internacional, tais como 60% do salário mediano bruto e 50% do salário médio bruto, e/ou valores de referência indicativos utilizados a nível nacional”. Esta sugestão não é obrigatória.

O estudo do ETUI conclui que, olhando para os dados mais recentes da OCDE, em 2022 apenas a Eslovénia cumpria este duplo critério para um “salário mínimo adequado”. “Em todos os outros Estados-membros, aumentos do salário mínimo — em alguns casos, substanciais — seriam necessários para estabelecer salários mínimos adequados”, adianta. Estes dados são apenas referentes a 2022 logo não incluem aumentos que tenham acontecido em 2023 — em Portugal foi de 7,8% face a 2022. Aliás, à luz destes dados de 2022, Portugal apenas cumpria o critério referente ao salário mediano e estava a três pontos percentuais de cumprir no salário médio. Em 2023, com o salário médio divulgado pelo INE de 1.505 euros e o salário mínimo de 760 euros, já cumpriria o duplo critério.

Fonte: ETUI

Os países têm até novembro para transpor a diretiva na sua totalidade, mas o estudo estima que o texto já teve efeitos no debate político ou influenciou reformas nacionais destinadas a “garantir conformidade com os objetivos da diretiva”. Os impactos já terão chegado a nove países: Bulgária, Croácia, Alemanha, Hungria, Irlanda, Letónia, Roménia, Estónia e Países Baixos.

Na Bulgária, foi feita uma alteração ao Código do Trabalho, em fevereiro de 2023, que estipula que o salário mínimo deve representar 50% do salário médio bruto a 1 de setembro de cada ano (em 2022, de acordo com a OCDE, era de 39%). A emenda também garante que a nova percentagem não seja inferior à do ano anterior.

A Croácia também adicionou uma referência a esse referencial no decreto do governo que fixa o salário mínimo. E na Irlanda e na Estónia esteve na base dos planos dos Executivos de aumento do salário mínimo para o futuro — o governo irlandês comprometeu-se a fixar o valor em 60% do salário mediano até 2026; enquanto a Estónia, num acordo tripartido, prevê que o salário mínimo seja 50% do salário médio até 2027.

A Eslováquia e a Espanha também ligam o salário mínimo ao mediano e médio, “mas vão mais além” do que o referencial. Na Eslováquia, o salário mínimo deve ser, pelo menos, 57% do salário médio quando não há acordo entre sindicatos e patrões; em Espanha, o referencial é de 60% do salário médio.

Outros países não foram tão longe ao inscrever o referencial na lei, mas nem por isso deixaram de ecoar resquícios do debate europeu. Segundo o ETUI, na Alemanha, o aumento extraordinário do salário mínimo em outubro de 2022 foi justificado explicitamente por referência à proposta de diretiva e “impulsionou o debate político” sobre o referencial dos 60%, assim como na Letónia, onde foi recebida com discordâncias entre sindicatos e patrões. Na Roménia, na Hungria e nos Países Baixos, os sindicatos usaram o referencial como um argumento em defesa de maiores aumentos do salário mínimo.

Mas apesar de as regras da diretiva e os critérios para salários mínimos adequados se aplicarem exclusivamente a países com um salário mínimo nacional, “também estão a influenciar as discussões em países com regimes de salário mínimo baseados exclusivamente em acordos coletivos“. O exemplo mais “proeminente” é Chipre que, tendo em conta o baixo peso da negociação coletiva, mudou de um regime em que apenas alguns grupos profissionais tinham um salário mínimo para um salário mínimo nacional — em janeiro de 2023, foi fixado nos 940 euros, o que na altura correspondia a 60% do salário mediano, depois de um longo processo negocial e de diálogo social.

Itália faz parte dos países que — a par da Noruega, Dinamarca, Suécia ou Áustria — não têm um salário mínimo, mas o tema tem sido muito discutido há anos, num países onde o peso da contratação coletiva é muito expressivo (embora haja setores, sobretudo onde a informalidade é maior, que não estão abrangidos). O governo liderado por Giorgia Meloni já recusou a ideia de implementar um salário mínimo, apesar de a oposição ter insistido com a fixação de nove euros por hora. Com o aumento dos preços dos últimos anos, segundo o Eurofound, os aumentos definidos na negociação coletiva têm ficado abaixo da inflação, o que tem provocado descontentamento junto dos sindicatos.

Na Áustria, e também apesar da abrangência da contratação coletiva, em muitas indústrias o salário mínimo definido por negociação coletiva é reduzido face aos padrões. Os sindicatos têm exigido um aumento em todos os acordos coletivos (em setembro de 2022 a reivindicação era de 2.000 euros por mês, o que representava 60% do salário mediano). Mas a proposta foi vista com desagrado pelos patrões.

Por outro lado, em países como a Suécia ou a Dinamarca, com uma abrangência elevada da contratação coletiva, os salários mínimos acordados representam 70% ou mais do salário mediano (na Suécia, a proporção de trabalhadores com salários abaixo dos 60% do salário mediano é residual, menos de 1%). Embora a diretiva não obrigue nenhum país a introduzir um salário mínimo, a Dinamarca e a Suécia já anunciaram que vão processar a UE por entenderem que o texto viola os tratados europeus e que a UE não se deve imiscuir nas decisões sobre o salário mínimo.

Segundo o ETUI, embora os efeitos da diretiva sejam reduzidos nestes países, que já praticam salários dignos, “pode ganhar importância em países como a Áustria ou Itália” onde o duplo referencial pode orientar um “nível mínimo geral para salários mínimos acordados coletivamente ou mesmo para a introdução de um salário mínimo legal”.

Artigo atualizado com resposta do Ministério do Trabalho