Matadouro. Como o Tribunal de Contas arrasou o projeto de Rui Moreira que apaixonou Marcelo /premium

08 Fevereiro 2019726

Veja os argumentos do Tribunal de Contas para chumbar o projeto da Câmara que entregava obra à Mota Engil por 40 milhões de euros. Anúncio do concurso estimava um custo de 1 cêntimo.

Apresentado como a alavanca para o desenvolvimento da freguesia mais oriental e menos desenvolvida do Porto, Campanhã, o “Oriental Hub” está nos planos da câmara há, pelo menos, três anos. Previsto desde 2016, o projeto prevê a requalificação do antigo Matadouro Municipal com um contrato de exploração, a 30 anos, entregue a uma empresa privada, garantindo que parte do espaço seria utilizada pelo município e com rendas inferiores aos preços de mercado.

Depois de um concurso internacional, a obra foi entregue à Mota Engil por 40 milhões de euros e estava tudo pronto para avançar. Faltava apenas a luz verde do Tribunal de Contas (TdC), mas, se tudo corresse bem, os trabalhos avançariam já em abril e estariam prontos daqui a dois anos.

Durante essa espera, ainda em janeiro, o Presidente da República dizia estar “apaixonado” pelo projeto. Numa visita ao espaço e depois de ouvir os planos de requalificação, Marcelo Rebelo de Sousa falou numa “oportunidade raríssima” e “a não perder”, um “caso excecional” que exige “naturalmente uma solução excecional”. Mas, já ali, antecipava a possibilidade de algum entrave: “Como é que depois os juristas, os burocratas e os tecnocratas enquadram esta realidade de uma forma que a seus olhos não violente os princípios constitucionais, isso parece-me, apesar de tudo, fácil de equacionar perante a singularidade da ocasião”, dizia.

Marcelo Rebelo de Sousa visitou o espaço em janeiro e teceu rasgados elogios ao projeto (Foto: Otávio Passos)

Os juízes do Tribunal de Contas acabariam por não ter a mesma opinião. Esta semana, decidiram negar o visto prévio e chumbaram o projeto. Mais do que isso, o acórdão é arrasador para a forma como a Câmara do Porto geriu todo o processo, apontando “ilegalidades especialmente graves”, com o desrespeito de várias regras obrigatórias, que “visam assegurar a tutela do interesse de proteção dos recursos públicos”.

E os juízes sublinham ainda que não basta a bondade política das decisões — as regras são para cumprir.

Quais foram as falhas encontradas pelos juízes?

O visto prévio

A GO Porto, empresa municipal encarregue de avançar com o projeto, pedia, em primeiro lugar, que o Tribunal de Contas determinasse que, para aquela obra, não era necessário um visto prévio do TdC. Para isso, sustentava que não se tratava de uma concessão pública porque ao parceiro privado (no caso, a Mota Engil) não eram dadas “atribuições públicas”. Pelo contrário, seria um contrato “sui generis” ou misto, no qual seria feita uma empreitada, ficando a Câmara Municipal com o uso de parte do empreendimento e a um valor de renda bastante inferior ao que seria o valor de mercado, depois da recuperação. E isto até ao final dos 30 anos de concessão, altura em que tudo passaria de novo para a gestão exclusivamente pública.

Os juízes tiveram, porém, outro entendimento. Sublinham, em primeiro lugar, que a GO Porto não juntou ao processo “ quaisquer outros elementos sobre estudos e deliberações prévios à decisão de lançar o procedimento” que indicassem porque é que foi escolhido aquele modelo, ou se o mesmo foi comparado com modelos alternativos que não implicassem transmitir a um privado o direito de exploração daquele espaço durante todo aquele tempo — e tendo ainda a possibilidade de receberem pagamentos (das tais rendas) de fundos públicos.

Citando as várias regras que determinam este tipo de contratos, nomeadamente as normas europeias que entraram em vigor antes da decisão de avançar com a requalificação da zona do antigo matadouro, o TdC não tem dúvidas: o contrato em causa, que a autarquia apresenta como um contrato misto, é na verdade uma concessão de obras públicas. Entre outras coisas, porque:

Os juízes lembram, além disso, um pormenor de enorme relevância: quando publicitou o concurso público para a obra no Diário da República, a Câmara referiu-se ao tipo de contrato precisamente como “uma concessão de obras públicas”.

Assim sendo, como concessão de obras públicas, o visto prévio do TdC é obrigatório e, por isso, o pedido de isenção da Go Porto é chumbado.

A legalidade do projeto

Afastada a isenção de visto prévio, os juízes encontram vários problemas no projeto, desde o concurso público, ao tipo de contrato e até à competência da GO Porto para conduzir todo o processo.

A escolha do modelo de PPP

Tendo decidido que o projeto em causa é uma concessão de obras públicas, o TdC trata a obra futura como uma Parceria Público-Privada (PPP), sujeita, naturalmente, ao regime jurídico das PPP. Logo aí, deteta um problema: não foram avaliadas soluções alternativas. A autarquia, segundo os juízes, avançou para a PPP sem fazer uma comparação “com suporte empírico e rigor técnico” que permitisse admitir outras possibilidades de investimento que trouxessem, eventualmente, mais-valias para a Câmara do Porto. E isso é uma violação das regras que obrigam à existência de um “comparador público”: uma forma de concluir se o modelo de PPP trazia mais benefícios que outros.

Os juízes sublinham que não havia, por exemplo, “dados quantitativos fundamentados sobre procuras e custos”, lembrando que “a autonomia e independência de escolhas políticas sobre objetivos e interesses públicos não dispensa a avaliação da solução economicamente mais vantajosa”.

A avaliação dos riscos

Também aqui, a autarquia é censurada por não ter cumprido a regra que obriga a que haja uma ponderação dos riscos financeiros futuros — mesmo para o parceiro privado do projeto. No acórdão é dito que não há estudos ou balizas claras sobre os ganhos ou prejuízos futuros. Nas contas apresentadas para quem viesse a concurso, o futuro parceiro privado tanto poderia vir a ter um custo de 22 milhões como uma receita de 7 milhões. Mais: esta “ausência de estudos e balizas, em violação de regras” do regime jurídico das PPP, é agravada por aquilo a que o tribunal chama de “desrespeito grave do princípio da concorrência, publicidade, transparência, lealdade e igualdade” — tudo porque, concluem os juízes, o concurso não foi, de facto, realmente publicitado a nível europeu, como veremos mais à frente.

As exigências prévias das PPP — e a ausência de uma equipa de projeto

É longa a lista de exigências prévias impostas a qualquer projeto de PPP que, segundo o Tribunal de Contas, não foram cumpridas pela empresa municipal GO Porto. Os juízes dizem, por exemplo, que não foi feito um estudo dos impactos previsíveis para o orçamento, em termos de receita e de despesa — e da forma como eles seriam tidos em conta em termos orçamentais; não foram enunciados os objetivos daquela PPP para a autarquia, especificando que resultados pretendia obter com ela e com que vantagens para o município, numa análise custo-benefício; não foi demonstrado que a PPP garantiria a repartição do esforço financeiro da autarquia, tendo em conta o orçamento disponível e a manutenção do interesse do parceiro privado durante os 30 anos de contrato; nem foram discriminados e detalhados os riscos a assumir por cada uma das partes.

Pior que isso, mesmo que todos estes elementos tivessem sido corretamente tidos em conta, de nada valeria. Os juízes dizem que falta uma entidade essencial, que deita tudo por terra: uma equipa de projeto. Segundo as regras, todos aqueles elementos deveriam ter sido avaliados e compilados por uma equipa “de cariz técnico-profissional” independente, com a liberdade de, eventualmente, vir a propor um outro modelo, independentemente da opinião política. Pelo contrário, aponta o TdC, todo o processo foi conduzido pela Câmara Municipal do Porto e, depois, pela GO Porto.

Todas estas falhas “constituem uma preterição total do procedimento legalmente exigido”, ou seja, violam as regras obrigatórias na decisão de lançamento da PPP e no início da formação do respetivo contrato. Mais: são “ilegalidades” impossíveis de corrigir agora, com efeitos retroativos. Por outras palavras, o mal está feito.

Os juízes ainda admitem “a bondade política da decisão” de avançar daquela forma para o projeto, mas dizem que falta “relevância jurídica” aos argumentos apresentados.

A transferência do processo da Câmara para a GO Porto

Segundo o projeto entregue ao TdC, o processo para a reconversão do antigo Matadouro do Porto foi “configurado, tramitado e decidido na Câmara Municipal do Porto e apenas na parte final se decidiu passar o assunto para a GO Porto”. Os juízes dizem, porém, que isso não poderia ter acontecido.

O acórdão é claro ao concluir que a abertura do concurso e as decisões de adjudicação não fazem parte das competências daquela empresa municipal. Isto porque, nos seus estatutos, a GO Porto tem como objeto social “assegurar a grande reabilitação de edifícios não habitacionais”, mas deles não consta a atribuição de poderes diretos quanto a edifícios concretos, nem o direito de concessão dos mesmos ou de lançar uma PPP. Os juízes citam, aliás, outros acórdãos também do TdC com decisões semelhantes noutros casos.

Mais a mais, segundo o acórdão, a GO Porto só tem, em vigor, contratos-programa com a Câmara do Porto até ao final de 2020 e, por isso, não poderia vincular o município a decisões que se prolongam por 30 anos, prazo da concessão do Matadouro.

A publicitação do concurso no mercado europeu com um valor estimado de 1 cêntimo

Mandam as regras que um concurso para a concessão de obras públicas seja tornado público em todo o mercado europeu (e não apenas dentro do país que o está a fazer). Para isso, o anúncio dirigido a potenciais candidatos deve ser publicado no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE).

O concurso para a reconversão do matadouro foi, de facto, publicado no JOUE, mas o TdC concluiu que foi feito com “omissões e dados sem correspondência com o real conteúdo”. Alguns dos parâmetros que deveriam ter sido preenchidos foram, simplesmente, deixados em branco. Noutros, a informação era, para os juízes, claramente insuficiente. E dão exemplos:

Os juízes vão mais longe e concluem que, nos termos em que foi feito, o anúncio corresponde, na verdade, “à ausência de publicidade”, contendo, ainda para mais, dados errados “com aptidão para afastar potenciais interessados”. A tarefa para candidatos estrangeiros não seria, de facto, fácil, também por outros detalhes: no campo onde devem estar indicadas as línguas em que a candidatura pode ser apresentada, a Câmara do Porto escreveu “exclusivamente português”.

Para o TdC, essa “viciação de regras do jogo (…) constitui uma violação particularmente grave” de vários princípios: não só o da publicidade, mas também o da igualdade de tratamento entre os concorrentes e o da transparência, sendo um “desrespeito grave” das regras europeias.

Já antes, o TdC tinha sublinhado que o concurso, que teve apenas quatro concorrentes, todos portugueses, acabou por ser ganho pela “proposta [da Mota Engil] que apresentou um preço idêntico ao pior preço admitido no programa, isto é, preenchendo o máximo de encargos para o parceiro público: uma despesa de 22.708.440 €, acrescida de IVA à taxa legal em vigor “.

Visto negado de forma clara

Perante este acumular de “ilegalidades especialmente graves”, com o desrespeito de várias regras obrigatórias, que “visam assegurar a tutela do interesse de proteção dos recursos públicos”, como a norma financeira ou a norma da repartição de riscos, a que se soma “a ausência de poderes da GO Porto para lançamento da PPP e formação do contrato de concessão, os juízes decidem sancionar “todos os atos praticados como nulidade administrativa”. Ou seja, nenhum deles é válido.

O que diz a Câmara do Porto?

Se o TdC sublinha que a bondade política dos argumentos da autarquia precisa de relevância jurídica, a Câmara do Porto responde quase na mesma moeda. Ao Observador, Rui Moreira diz que o chumbo do projeto é “uma intromissão inadmissível que põe em causa a soberania dos municípios”. Ainda na segunda-feira, em conferência de imprensa, o autarca tinha acusado o TdC de tomar decisões “de acordo com uma perspetiva política” que, acredita, “não encontra fundamento legal ou constitucional”. Moreira diria mesmo que o Tribunal de Contas funciona como “uma troika interna”.

Sendo já certo que a Câmara vai recorrer da decisão, “por uma questão de honra e por uma questão política”, o presidente diz ao Observador que não aceita que o TdC lhe diga como tem de gerir o município e defende que a entidade “deve concentrar-se a verificar as contas daquilo que está mal, não deve tentar interferir nos poderes executivos da cidade”. Garante ainda que vai encontrar alternativas ao chumbo, mas não diz quais e promete “nunca abandonar o projeto à sua sorte” — admitindo até recandidatar-se nas autárquicas de 2021 para o concluir. Até porque, insiste, a requalificação do matadouro é uma “componente âncora” da estratégia de desenvolvimento para Campanhã.

Rui Moreira diz que também não percebe porque é que a GO Porto não pode lançar o concurso, como decidiu o TdC. O autarca garante que a mesma empresa municipal lançou o concurso público do Mercado do Bolhão, que já está no terreno, e que foi aprovado pelo mesmo Tribunal de Contas que agora chumbou este projeto.

“É natural que naquilo que tem a ver com equipamentos desta natureza, o concurso seja lançado pela GO Porto”, por ser a empresa do município responsável pela “gestão de infraestruturas” da câmara, frisa.

O presidente portuense desvaloriza a questão do tipo de contrato que pode estar em causa e acha que não interessa enfiar numa gaveta o dossiê para que fique catalogado. Para Rui Moreira a questão é outra: “O mecanismo decorre do caderno de encargos do concurso e da proposta que foi apresentada. Aqui, a nosso ver, a questão tem a ver com a legitimidade da despesa pública e com a justificação da despesa pública”.

Ao autarca também não agrada a ideia de uma Parceria Público-Privada, pois acha que o regime das PPP não se aplica aos municípios, e portanto, às empresas da esfera municipal. Frisando que houve um concurso público internacional (ganho pela Mota Engil) ao qual concorreram várias empresas (segundo o TdC, foram quatro), o presidente da câmara não percebe o alcance da afirmação do Tribunal de Contas quando diz que não foram analisadas alternativas.

Como começou a ideia de reconverter o Matadouro para dinamizar a cidade?

Chegou a estar prevista a venda do edifício

O Matadouro Industrial do Porto está desativado há cerca de 20 anos, em Campanhã. Os esforços da Câmara para dinamizar a zona oriental do Porto estão longe de se notar no terreno e a reconversão do Matadouro é o mote da autarquia para o desenvolvimento da freguesia.

Em 2014, o primeiro orçamento municipal de Rui Moreira ainda não contemplava qualquer projeto para o edifício, como escreveu o jornal Público, que referia a ausência de propostas para alguns locais emblemáticos da cidade, entre os quais o Matadouro em Campanhã. Na altura, o mesmo jornal dava conta de que o executivo camarário equacionava a venda do complexo em ruínas. Em 2015, já era certo que a autarquia portuense tinha desistido dessa via, preconizada pelo anterior executivo. Rui Moreira garante que nunca quis vender o Matadouro.

O complexo de Campanhã chegou a acolher de forma esporádica algumas performances artísticas e a Fundação de Serralves ponderou até ocupar uma área no renovado complexo, como avançou o Correio da Manhã.

Projeto para o Matadouro em marcha desde 2016

A 14 de abril de 2016, o presidente da Câmara do Porto apresenta na 21.ª Trienal de Artes, Design e Arquitetura, em Milão, aquilo que a autarquia apelidava de “projeto revolucionário” para o Matadouro do Porto. Rui Moreira foi mesmo a Itália acompanhado pelo socialista Manuel Pizarro, então vereador da Habitação e Ação Social. Estava previsto que os concursos e procedimentos arrancassem até às eleições autárquicas de outubro de 2017 e o custo estimado da obra era de 10 milhões de euros — quatro vezes menos que os atuais 40 milhões da concessão.

Previa-se, na altura, que o antigo matadouro acolhesse uma “Área de Empresas Criativas e Tecnológicas”, o “Museu da Indústria” e uma valência dedicada à “Arte e Comunidade”, em articulação com o tecido social de Campanhã, além de um percurso pedonal algures entre a VCI e a linha do comboio.

Este anteprojeto, em teoria parecido com o atual, mas mais barato, era da autoria da Sociedade Garcia & Albuquerque, Arquitetos. Segundo o presidente da Câmara do Porto, tratava-se apenas de um estudo estratégico pedido por ajuste direto. Antes de avançar concretamente o projeto, a câmara quis fazer um teste ao mercado. Só depois, em agosto de 2017, foi lançado o concurso.

Até às eleições, a empreitada não foi para o terreno. No manifesto eleitoral para as autárquicas de 1 de outubro de 2017, Rui Moreira escrevia que “o anúncio de transformação do Matadouro em polo cultural e empresarial da zona oriental, equipamento catalisador de uma nova dinâmica social, cultural e económica” foi retomado, “não apenas para a freguesia de Campanhã, mas para toda a Cidade”. O presidente, que acabou por ser reeleito, dizia mesmo que “os alicerces estão lançados, a obra já arrancou”. Estamos a 8 de fevereiro de 2019 e a obra ainda não começou.

O que está previsto na requalificação do Matadouro de Campanhã?

Kengo Kuma é o nome sonante que assina o desenho do novo e reconvertido Matadouro Industrial do Porto. O arquiteto japonês é o mesmo que projetou o Estádio Nacional de Tóquio, que será palco da cerimónia de abertura dos Jogos Olímpicos de 2020. Kuma colaborou com o gabinete de arquitetos portugueses OODA, no projeto de Campanhã.

A obra foi adjudicada em concurso público à Mota Engil por 40 milhões de euros, sendo que a empresa fica como concessionária do espaço por 30 anos. Segundo a Câmara do Porto, pretende-se que o local mantenha a memória histórica e a natureza arquitetónica.

O futuro polo prevê a instalação de empresas, espaços comerciais e de restauração — a parte que corresponde à exploração da Mota Engil e, zonas de arte, cultura, lazer, e coesão social — dinamizadas pela autarquia. Por exemplo, o Matadouro vai albergar, o Museu da Indústria, uma galeria de arte, uma biblioteca e um auditório, geridos pela Câmara do Porto.

Além da reconversão total do edifício principal do antigo matadouro no “Oriental Hub” da cidade do Porto, está prevista a construção de um “percurso interno”, entre a Rua de São Roque da Lameira e a estação de Metro do Dragão. Uma passagem pedonal sobre a Via de Cintura Interna (VCI), desde o Estádio do FC Porto até ao futuro complexo, é outra das grandes bandeiras do projeto.

Ao Observador, Rui Moreira defende que esta passagem pedonal é “fundamental”, já que parece que o Matadouro “está afundado”, sendo engolido pela VCI. “Aquilo que nós pretendemos é que o Matadouro seja uma rua coberta do Porto”, afirma o autarca, que conclui, “como nós não podemos afundar a VCI, aquilo que temos que fazer é por tampas na VCI, passagens, garantindo a mobilidade”.

Segundo a Câmara do Porto, dos 20 mil metros quadrados disponíveis para construção, 7.885 metros quadrados ficarão sob a gestão municipal, ou seja, 39% do espaço. A empreitada no “Oriental Hub” estava prevista arrancar em abril deste ano e prolongar-se-ia até 2021. Agora ninguém sabe quando acontecerá.

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