Sem que haja ainda resultados finais das legislativas de 10 de março e sem ter sido feita a indigitação pelo Presidente ao vencedor para a formação de governo, já se coloca a questão sobre se o novo Executivo vai apresentar um Orçamento retificativo. E se a ideia inicial de Luís Montenegro, que lidera a AD, coligação que venceu as eleições, era apresentar uma proposta de retificação ao orçamento para 2024 aprovado pelo Parlamento no ano passado, a fragmentação do Parlamento coloca agora um ponto de interrogação sobre essa possibilidade. Segundo o Observador noticiou, no núcleo duro do líder do PSD está a amadurecer a ideia de se dispensar a apresentação de um retificativo.

Mesmo sem retificativo algumas propostas da AD podem ir avançando, até porque há cabimento orçamental e, por outro lado, outras resultam de alterações nas estimativas de receitas, que não obrigam à revisão do documento. Ainda assim, as que resultam em mudanças fiscais têm de passar pelo Parlamento, onde as contas podem dificultar a sua aprovação.

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O que obriga ao retificativo?

Na legislação nacional, a revisão orçamental é exigida quando há:

• aumento da despesa total da administração central;
• aumento da despesa total de cada missão de base orgânica;
• alteração dos programas orçamentais que acarretem o aumento dos compromissos do Estado;
• transferências de verbas entre programas correspondentes a diferentes missões de base orgânica;
• acréscimo dos respetivos limites do endividamento líquido fixados na lei do Orçamento do Estado;
• aumento das despesas do orçamento da segurança social, com exceção das despesas referentes a prestações sociais devidas aos beneficiários do sistema de segurança social;
• transferências de verbas do orçamento da segurança social entre diferentes grandes funções ou funções no respeito pela adequação seletiva das fontes de financiamento consagradas na Lei de Bases do Sistema de Segurança Social.

As missões orgânicas são os níveis mais agregados dos programas. Não correspondem exatamente aos ministérios mas está próximo. São os órgãos de soberania; governação; representação externa; defesa; segurança interna; justiça; finanças; gestão da dívida pública; economia e mar; cultura; ciência, tecnologia e ensino superior; ensino básico e secundário e administração escolar; trabalho, solidariedade e segurança social; saúde; ambiente e ação climática; infraestruturas; habitação; e agricultura e alimentação.

Além de um aumento global de despesa, o reforço de custos em cada uma destas áreas também obriga a retificativo, tal como transferir dinheiro por exemplo do ambiente para as infraestruturas, também isso é razão para a revisão das contas.

Os programas orçamentais abrangem as despesas correspondentes a um conjunto de medidas de caráter plurianual que visam concretizar políticas públicas.

Já as medidas novas com impacto apenas nas receitas não determinam a obrigatoriedade de um retificativo. Ainda que o saldo final orçamental possa ficar alterado.

Patrícia Gomes, diretora do Centro de Investigação em Contabilidade e Fiscalidade do Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA), explica ao Observador que todos os anos o orçamento que entra em vigor em janeiro vai sofrendo, ao longo do ano, mudanças. “Há sempre alterações que não alteram, no entanto, o valor global das despesas ou os programas”. É uma gestão normal do dia a dia orçamental.

Retificativo ou suplementar?

Na realidade a lei nacional não fala nem em retificativo nem em suplementar, mas antes na revisão orçamental. O termo suplementar entrou novamente no léxico nacional quando António Costa, em 2020, a propósito da pandemia entregou no Parlamento uma proposta para alterar o orçamento desse ano e lhe chamou suplementar, quando até então se fala em retificativo.

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Nem um nem outro estão plasmados na lei que fala em revisão orçamental. Por isso, a designação acaba por ser uma referência política e não legal.

O Conselho das Finanças Públicas, no seu site, explica como surgiram as duas expressões. “A distinção entre orçamento suplementar e orçamento retificativo não resulta da legislação nacional, tendo sido ‘importada’ do léxico do direito orçamental europeu”.

No processo orçamental comunitário, quando há alterações chama-se de suplementar quando há “numa alteração profunda ao programa de dotações inicialmente previsto e aprovado no orçamento das Comunidades Europeias”, que tinha por efeito “aumentar o montante global das dotações para autorizações e/ou pagamentos quer para financiar uma ou várias ações novas sem que haja aumento global das dotações”. Chama-se retificativo quando prevê “apenas alterações de natureza financeira ou técnica no orçamento sem provocar um aumento do montante global das dotações e sem prever novas ações”.

Ou seja, em Portugal alterações aos orçamentos são revisões.

E quando há alterações nas estimativas de receitas?

As revisões orçamentos nacionais só são obrigatórias quando se altera despesa. O que significa que mudanças que impliquem mexer na receita não obrigam ao retificativo, ainda que tudo o que sejam impostos seja área reservada da Assembleia da República, ou seja, mesmo que essas alterações fiscais não estejam dentro de um retificativo terão, necessariamente, de ser aprovadas pelo Parlamento em diploma específico.

Mas a receita prevista no Orçamento é um valor estimado não é um teto limite como acontece com a despesa. Nos últimos anos, por exemplo, a inflação determinou mais receita, nomeadamente fiscal que não estava prevista no Orçamento e isso não levou a um retificativo, nem tem de levar.

Por isso, uma medida que reduza a receita também não determina essa revisão orçamental, ainda que Patrícia Gomes realce que qualquer alteração de corte na receita, na gestão regular do Orçamento, terá de prever uma compensação noutra área de receita. “Há alterações na gestão normal no Orçamento, quando uma medida implica a quebra numa receita tem de se prever o aumento numa outra, para equilibrar”, mas não determina retificativo porque “o orçamento global mantém-se”.

O que pode o Governo fazer dentro de um orçamento já aprovado?

Um Governo em plenas funções tem uma grande margem de manobra dentro do orçamento. Pode dentro das missões transferir verbas de uma rubrica para outra, além de que ainda tem a margem das cativações que pode utilizar caso haja necessidade.

“As alterações orçamentais existem frequentemente no exercício normal de governação”, assume Patrícia Gomes.

Ou seja, o governo que vai assumir funções, mesmo sem retificativo, tem uma grande latitude para utilizar o orçamento já aprovado. Maria d’ Oliveira Martins, professora da Universidade Católica, confirma: “o Governo tem alguns poderes de alteração orçamental”, podendo:

•⁠ aumentar despesa por meio decreto-lei “desde que esse aumento se deva à utilização da dotação provisional ou de saldos de gerência de anos anteriores. Ou então desde que esse aumento se justifique pelo aumento das receitas”;
•⁠ nos níveis mais desagregados de despesa proceder a “algumas alterações, por intermédio dos seus serviços, desde que respeite as linhas mestras do Orçamento”.

“Em anos anteriores, o Governo concedeu apoios extraordinários, sem promover retificativos”, recorda Maria d’Oliveira Martins.

O que significa que, mesmo em algumas das medidas que têm sido faladas, “o novo Governo não é obrigado a apresentar um Orçamento retificativo: fá-lo-á na medida em que os seus poderes de gestão orçamental o limitem naquilo que ele quer fazer”, assume a mesma professora. Patrícia Gomes vai na mesma linha: “à partida poderia ser possível aprovar medidas específicas sem retificativo, o problema pode ser as medidas em conjunto”, na medida, mais uma vez, que determinem ultrapassar o teto já aprovado.

Em entrevista ao Observador, em janeiro deste ano, o coordenador da UTAO (Unidade Técnica de Apoio Orçamental), Rui Baleiras, já tinha realçado isso mesmo:

O Orçamento em vigor permite uma enorme flexibilidade. Mesmo que um governo tenha opções ideológicas diferentes, tem imensa margem orçamental para, com alterações da sua competência, passar dinheiro de umas rubricas para outras. Consegue executar medidas de política diferentes, deixando de executar outras com a quais não concorda sem ter que ir pedir à Assembleia de República autorização para aumentar tetos de despesa ou dívida.

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No entanto, tudo dependerá também da execução orçamental que vier a ser conseguida. Ainda só são conhecidos os dados de janeiro, sendo, por isso, ainda cedo para verificar os níveis de execução. Certo é que os níveis de execução em muitas áreas não chegam, no ano, aos 100%. Em 2022, por exemplo, último ano para o qual já existe conta geral do Estado, só considerando a administração central a taxa de execução da despesa foi de 99%, ou seja ficaram 387 milhões por realizar face ao orçamental inicial.

Mudanças no IRS podem passar ao lado do retificativo mas no Parlamento. No OE 2024 propostas do PSD tiveram voto favorável do Chega

O programa da AD prevê três grandes medidas na área do IRS. A primeira é a baixa as taxas de imposto até ao oitavo escalão entre 0,5 e 3 pontos percentuais face a 2023. Além disso, prevê um IRS Jovem mais abrangente que o que está em vigor, com uma “redução de dois terços nas taxas atualmente aplicáveis”, com uma máxima de 15% para todos os jovens até aos 35 anos, “com exceção do último escalão de rendimentos”.

A terceira medida tem a ver com a proposta de isentar de contribuições e impostos os prémios de desempenho até ao limite equivalente a um vencimento mensal (15.º mês).

As três propostas foram contabilizadas pela AD como tendo um custo na legislatura de 3.000 milhões. Mas, segundo a coligação, o impacto da medida referente ao IRS Jovem, contabilizado em 1.000 milhões, seria registado em 2025. Já os 2.000 milhões de corte na receita das duas outras medidas seriam registados, de acordo com a AD, num horizonte entre 2024 e 2026, ou seja, em três anos, com um valor anualizado de mais de 660 milhões de euros. 

Duelo de milhões entre AD e PS. Porque não batem certo as contas que fazem um ao outro

A pretensão de mudança nas taxas marginais do IRS por parte do PSD já vinha da proposta do Orçamento do Estado para 2024, altura em que o partido, então na oposição, tinha apresentado a sua ideia para os escalões. E motivado por isso os responsáveis social-democratas tinham dito que pretendiam, caso vencessem as eleições, avançar com a mudança do IRS logo que entrassem mediante um retificativo.

Em entrevista ao Jornal de Negócios, António Leitão Amaro admitiu que “um retificativo é praticamente inevitável”, acrescentando, ainda, que “Luís Montenegro disse que não sendo um orçamento no qual nos revimos, iríamos fazer ajustamentos – até porque precisamos de lançar várias medidas nos primeiros 60 dias, algumas delas implicam despesa, como o programa de emergência na saúde”. O líder do PSD já tinha assumido que “opções políticas da base do Orçamento do Estado e muitas das suas propostas, nomeadamente de incidência fiscal, não merecem nem vão merecer a nossa concordância e serão corrigidas, como democraticamente deve acontecer, quando um Governo, se for liderado por nós, for empossado”.

Fiscalistas e juristas concordam que pode haver mudanças em sede de IRS sem que haja a necessidade de um retificativo. Mas, como é matéria fiscal, tem de ir, de qualquer forma, ao Parlamento e aí as contas difíceis com a nova composição da Assembleia da República começam a fazer-se.

No entanto, considerando as votações no Parlamento em sede de Orçamento do Estado para 2024, a proposta do PSD sobre o IRS Jovem foi chumbada com a abstenção de Livre e Bloco de Esquerda (que na especialidade tinham votado a favor, mas na avocação a plenário mudaram para abstenção), votos contra do PS e PCP. Todos os outros partidos — PSD, Chega, IL, PAN — votaram a favor, o que na próxima legislatura pode ser suficiente para passar.

Já a proposta de alteração das taxas marginais de IRS do PSD, também reprovada em sede de Orçamento para 2024, mereceu os votos favoráveis do PSD, Chega e PAN. A IL, neste campo, absteve-se e PS, Bloco, PCP e Livre votaram contra.

Ou seja, nestas duas propostas o Chega votou ao lado do PSD, tal como o PAN. Este trio votou, também, favoravelmente à proposta de isentar de IRS o que ficou conhecido como o 15.º mês — neste caso, PS, PCP, Bloco e Livre votaram contra; PSD, Chega, IL, PAN a favor.

Luís Leon, sócia da Ilya, realça ao Observador que estas propostas não têm de ser incluídas num orçamento, apesar de “qualquer alteração de leis fiscais tem de ser aprovada no Parlamento porque são uma matéria de reserva da Assembleia da República”. E acrescenta: “Já tivemos muitas alterações ao IRS sem retificativo. Por exemplo já existiram muitas alterações ao regime fiscal dos rendimentos prediais fora do orçamento e sem retificativo. O exemplo mais recente é o pacote ‘mais habitação’ que mudou diversas regras fiscais com impacto em 2023”.

As propostas da AD têm impacto ao nível da redução da receita orçamental. E, como sublinha, Maria Oliveira Martins não é preciso mexer no Orçamento para aprovar medidas que baixem a receita. As receitas inscritas no Orçamento são importantes como previsões, mas não são vinculativas (ao contrário de limites de despesa). “O Governo não está impedido de fazer propostas de lei à AR que baixem a receita”, mesmo sem um retificativo. Já a oposição não o pode fazer por causa da lei travão. “Só o Governo pode propor medidas que tenham incidência na despesa e na receita” sem um retificativo. Eventuais medidas da oposição no mesmo sentido (perda de receita) só poderão ter impacto no ano económico seguinte, a não ser que sejam enquadradas num orçamento retificativo cuja proposta é iniciativa exclusiva do Governo.

Reposição do tempo de serviço aos professores pode não obrigar à revisão do teto da despesa na educação

É verdade que o valor da reposição do tempo de serviço aos professores não é ainda conhecido. Um dos últimos números apontados está abaixo dos 300 milhões. A UTAO a estudar esse custo, mas é uma análise que vai demorar, nas palavras de Rui Baleiras, vários meses.

UTAO já começou estudo sobre tempo de serviço dos professores mas ainda não bateu à porta dos Ministérios

O PSD comprometeu-se a iniciar o processo de reposição em 2024 que ficaria concluído em cinco anos, ou seja, 20% em cada ano. E isso significa um custo (considerando os 300 milhões) de 60 milhões de euros já em 2024. Ainda que se saiba pouco do montante real necessário. “Nunca tivemos uma quantificação clara do custo, algo que era necessário desde o início”, salienta Pedro Freitas. O investigador da Nova SBE admite ao Observador, ainda assim, que um valor desses poderá ser “enquadrável”. Até tendo em conta os níveis de execução nesta área de orçamentos anteriores, apesar de o IGeFE (Instituto de Gestão Financeira da Educação), do Ministério da Educação, tenha “hoje uma publicação muito menos detalhada da execução da despesa e que seria relevante nesta discussão”.

Por exemplo, em 2022, ficaram mais de 500 milhões de euros por executar, do orçamento inicial da educação, na despesa corrente (onde estão os custos com pessoal). Se considerada a totalidade da despesa efetiva ficou por gastar quase 800 milhões. Estes são dados da Conta Geral do Estado. Mesmo nas despesas com pessoal o executado foi abaixo do orçamentado.

Fonte: Conta Geral do Estado 2022

Mas se a questão mediática é o tempo de contagem de serviço, Pedro Freitas aproveita para reforçar a necessidade de haver orçamento para professores noutras questões. “Quando falamos de disponibilidade orçamental para professores, devemos falar não só na questão do tempo de serviço para os professores mais velhos, mas também a margem existente para atrair professores mais novos”, sendo “particularmente relevante a questão dos incentivos à entrada na carreira em algumas regiões”. E aí a verba será maior.

Na proposta de alteração ao Orçamento do Estado para 2024, a pretensão do PSD de reposição do tempo de serviço foi chumbada com os votos conta do PS. Bloco, PAN, Livre e PCP abstiveram-se. E PSD, Chega e IL estiveram, também neste caso, juntas no voto a favor.

No programa da AD promete-se um programa de emergência para atrair novos professores que passa por:

• Desenvolver uma campanha nacional de sensibilização para a importância dos professores, para incentivar mais jovens a escolher esta profissão;
• Analisar a possibilidade de horas extra dos professores, de forma temporária e facultativa;
• Promover o regresso ao ensino dos professores que tenham saído da profissão, através de mecanismos de bonificação de reposicionamento na carreira;
• Rever o salário em início de carreira docente e rever os restantes índices e escalões, no sentido de simplificar o sistema remuneratório;
• Adequar a formação inicial de professores, em linha com as necessidades do sistema educativo.

Não há um prazo estabelecido para este programa de emergência nem a quantificação do seu custo. Em entrevista ao Público e à Rádio Renascença, Miguel Pinto Luz, vice-presidente do PSD, admitiu que a reposição do tempo de contagem de serviço dos professores pode, do “ponto de vista teórico”, não implicar retificação ao Orçamento do Estado em vigor, mas colocou a questão no teto da despesa total e não na despesa desta missão orgânica. E sobre o limite máximo de despesa diz que tem de se esperar para ver a execução nomeadamente se haverá folgas. “Temos que ver as folgas, temos que ver os dividendos da Caixa Geral de Depósitos, temos de ver que cativações é que lá estão. Só saberemos depois de chegar ao governo”, acrescentou, na mesma entrevista, Miguel Pinto Luz.

Ainda esta sexta-feira a Caixa apresentou lucros, referentes a 2023, de 1.291 milhões de euros, anunciando pretender entregar ao Estado 529 milhões de euros, mais do que os 461 milhões que tinham sido inscritos no Orçamento do Estado para 2024.

Suplementos a polícias e GNR também enquadráveis

Se repor o tempo de serviço que esteve congelado pode ser feito, à margem do orçamento e sem obrigar a um retificativo, o mesmo acontece com a hipótese de o futuro Governo dar aos elementos da PSP e da GNR o complemento de missão que o atual Executivo atribuiu exclusivamente à Polícia Judiciária.

Luís Montenegro já se comprometeu a negociar com as forças que ficaram de fora desse aumento, porque considera que o Executivo de António Costa “criou uma desigualdade enorme com o aumento de suplemento de missão à Polícia Judiciária, face à situação que se vive na Polícia de Segurança Pública (PSP) e na Guarda Nacional Republicana (GNR). Um erro que não explicou nem justificou, numa postura de arrogância, de silêncio e de indiferença. Um erro imperdoável”.

Montenegro avisa polícias que “ninguém está acima da lei” e faz apelo: “Espero que terminem as ameaças e haja bom senso”

Segundo o Diário de Notícias, aplicar na GNR e na PSP uma medida de suplemento único comparativa à da Polícia Judiciária custaria 154,8 milhões se euros,  de acordo com cálculos do Ministério da Administração Interna.

Também na área da segurança a execução ficou, em 2022, abaixo do orçamentado. O que deixa margem para os complementos. Aliás, o complemento da PJ já foi aprovado com o Governo em fim de vida. Ainda não tinha saído a demissão oficial, mas já se sabia que ia acontecer. O complemento da PJ foi aprovado a 30 de novembro e sem passar pela Assembleia e numa altura em que o Orçamento do Estado para 2024 já tinha sido aprovado.

Na Conta Geral do Estado de 2022, é possível verificar que ficaram por gastar quase 300 milhões. E nas despesas com pessoal sobraram 44 milhões, o que não chegaria para os complementos, mas o Governo dentro desta missão pode mexer nas despesas de umas rubricas para as outras. A despesa total da missão é que tem de ser mantida para que não seja necessário um retificativo.

Conta Geral do Estado 2022

⁠Os aumentos de salários ou revisão de carreiras de certos setores profissionais só determinam um retificativo “na medida em que isso aumente a despesa da administração central ou que isso implique o aumento dos compromissos do Estado por via da alteração dos programas orçamentais em que essas despesas estão incluídas”, realça Maria d’Oliveira Martins.

E a saúde? Emergência é possível sem retificativo mas pouco se sabe deste plano

Luís Montenegro prometeu fazer aprovar nos primeiros 60 dias de Governo um plano de emergência para executar em dois anos na área da saúde. Não está quantificado este plano e, por isso, não se sabe que verba poderá ser necessária ainda em 2024.

Na festa da AD, Montenegro lança as bases da campanha: mais velhos, jovens, impostos, Saúde e Educação

Mais uma vez também aqui o maior orçamento de sempre da saúde, como o atual Governo tem referido, permitirá acomodar mudanças de políticas sem que haja necessidade de mais dinheiro. Mas também aqui as taxas de execução face aos orçamentos ficam aquém. Em 2022, a despesa efetiva consolidada ficou nos 13,95 mil milhões de euros, quando a orçamentada era de 15,5 mil milhões, ou seja, ficaram por executar 1,5 mil milhões de euros. As despesas com pessoal ficaram com uma execução de 38,3%, segundo os mesmos dados.

Conta Geral do Estado 2022

O que significa que nesta área poderá não ser necessário um retificativo.

De qualquer forma em todos estes casos, “a necessidade de um retificativo depende sobretudo da execução orçamental”, aponta Luís Leon. Também Maria d’Oliveira Martins defende que “pode haver margem se a execução continuar a correr bem”, mas ainda é cedo para perceber se vai continuar a correr dentro do previsto.

O que acontece se houver retificativo e for chumbado?

O chumbo de um orçamento, seja retificativo seja o anual não implica, legalmente, a queda do Governo. “Também não implica que o Governo fique totalmente impedido de prosseguir as suas políticas. Nesse caso, terá de o fazer com as verbas previstas no Orçamento já aprovado”, avança Maria d’Oliveira Martins que acrescenta que “⁠o chumbo terá apenas o efeito de manter o Orçamento já aprovado em vigor”.

De acordo com a Constituição, implicam a demissão do Governo:

• o início de nova legislatura;
• a aceitação pelo Presidente da República do pedido de demissão apresentado pelo primeiro-ministro;
• a morte ou a impossibilidade física duradoura do primeiro-ministro;
• a rejeição do programa do Governo;
• a não aprovação de uma moção de confiança;
• a aprovação de uma moção de censura por maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções.

Nada é determinado em relação ao orçamento. Só que já há um precedente. Em 2021, na perspetiva de o Orçamento para 2022 ser chumbado, Marcelo Rebelo de Sousa avisou que tal chumbo implicaria o fim da legislatura. E assim aconteceu. O Orçamento para 2022 foi chumbado. O país foi para eleições, em janeiro de 2022, que deu uma maioria absoluta ao PS, uma maioria que agora teve o seu fim passados pouco mais de dois anos.