Uma auditoria do Tribunal de Contas concluiu que a Parceria Publico-Privada (PPP) do Hospital de Vila Franca de Xira resultou não só num aumento “da oferta de cuidados de saúde à população“, como permitiu ao Estado uma poupança estimada na ordem dos 30 milhões de euros. O contrato entre o Grupo José de Mello Saúde e o Estado vai terminar em maio de 2021, depois de as duas partes não terem chegado a acordo para prolongar a parceria. Assim, e tendo em conta os bons resultados da gestão atual, os juízes deixam um aviso ao Ministério da Saúde: tem de garantir que a decisão de fazer um outro contrato de gestão em regime de PPP ou de tornar a gestão totalmente pública de novo é baseada em dados que comprovem que essa é a melhor opção, quer para o Estado, quer para os contribuintes e para os utentes do Serviço Nacional de Saúde (SNS).

A “auditoria de resultados à execução do Contrato de Gestão do Hospital de Vila Franca de Xira” foi realizada em 2018 pelo Tribunal de Contas (TdC), com o intuito de avaliar o “value for money” da PPP , isto é, o custo benefício para os contribuintes e utentes com este modelo de gestão, entre os anos 2011 e 2017. O relatório, a que o Observador teve acesso, data de novembro de 2019.

O Grupo José de Mello Saúde é o responsável pela gestão desta PPP desde 2011, através de um contrato que começou na conceção de um novo hospital para substituir o antigo Hospital Reynaldo dos Santos, passando pela sua “construção, financiamento e exploração”. Acordo esse que, segundo o TdC, fez com que o Estado não só substituísse uma “unidade hospitalar degradada” por uma nova, como conseguiu que os custos relativos à construção e compra de equipamentos para o novo hospital acabassem por ficar diluídos ao longo do tempo.

A parceria, no entanto, termina a 31 de maio de 2021, altura em que o grupo Mello deixará a gestão do hospital. A decisão foi anunciada depois de o Estado ter feito saber que não iria renovar o contrato por mais 10 anos, propondo, em contrapartida, um prolongamento de até três anos — algo que o grupo não aceitou, por entender que não estavam garantidas “a estabilidade e a previsibilidade necessárias ao desenvolvimento de um projeto estruturado e de médio prazo, assente na manutenção dos níveis de qualidade e eficiência excecionais na resposta às necessidades da população”.

Grupo José de Mello Saúde sai do Hospital de Vila Franca de Xira em 2021

Numa entrevista ao jornal Público, na semana passada, a ministra da Saúde explicou que não havia ainda “calendário” para se lançar um novo concurso para a gestão do Hospital de Vila Franca de Xira, garantindo apenas que voltaria a ficar a cargo do Estado, “independentemente da decisão sobre a reversão estável ou relançamento de uma nova PPP”.

Hospital em regime PPP permitiu poupança estimada de 30 milhões de euros

De acordo com o relatório do TdC, com a gestão público-privada, a oferta de cuidados de saúde no Hospital de Vila Franca de Xira aumentou significativamente. Realizaram-se mais consultas — em 2012 foram feitas 87 mil; em 2017, 153 mil (um aumento de 76%) —, houve mais episódios de urgência — o número aumentou de 92.484 para 125.341 (36%) durante o mesmo período — e o internamento e o ambulatório cresceram 96%, com o número de doentes praticamente a duplicar — passou de 14.331 para 28.142, entre 2012 e 2017.

Uma situação que permitiu ao Estado uma poupança média estimada de quase 30 milhões de euros entre 2013 e 2017, quando comparado com os custos que iria ter, em média, se esses mesmo cuidados de saúde tivessem sido prestados por hospitais públicos considerados comparáveis. O relatório dá mesmo alguns exemplos: os encargos do Hospital Vila Franca de Xira foram de cerca de 283 milhões euros entre 2013 e 2017, menos quase 13 milhões euros do que os do Centro Hospitalar Entre Douro e Vouga, cujas despesas foram de 296 milhões euros; ou ainda menos 77 milhões euros do que o Centro Hospitalar do Médio Ave, que custou mais de 360 milhões euros naquele período.

Já equipa da Unidade Técnica de Acompanhamento de Projetos (UTAP) — entidade tutelada pelo Ministério da Finanças — tinha chegado às mesmas conclusões no que toca às poupanças do Estado com esta PPP: 19,5 milhões de euros entre 2014 e 2017, como cita o relatório da auditoria do TdC.

Eficiência económica: Hospital de Vila Franca é o segundo melhor

Mais: no que toca a “eficiência económica”, o Hospital de Vila Franca de Xira é apenas ultrapassado no ranking dos melhores pelo Hospital de Braga, também uma PPP até agosto deste ano, num total de 29 unidades hospitalares.

Isto é, em 2017, por cada “doente padrão” — considerado o doente médio —, o Hospital de Vila Franca de Xira gastou 2.653 euros, enquanto que o Hospital de Braga — que deixou de ser gerido pelo grupo Mello, tendo passado para a esfera pública a 1 de setembro de 2019 —, gastou 2.134 euros. Dos hospitais do SNS, apenas o Centro Hospitalar de São João (Porto) e o Hospital de Santa Maria Maior se aproximavam destes valores, ambos com 2.740 euros de gastos por doente médio.

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Os gastos, por “doente padrão”, com o pessoal, que rondam os 1.376 euros, e com produtos farmacêuticos (335 euros) justificam este cenário positivo do Hospital de Vila Franca de Xira. Em ambos os casos, este hospital está em terceiro lugar, sendo apenas ultrapassado por outras duas unidades hospitalares.

A PPP de Vila Franca de Xira, que serve uma população de cerca de 245 mil utentes, apresenta ainda resultados acima da média relativamente à “eficiência operacional”, em alguns indicadores distinguindo-se e noutros estando na média de outros hospitais do SNS . Isto inclui a “taxa de ocupação no internamento” (96% em 2017); o “número de doentes saídos por cama e por mês” (3,7 doentes); a “demora média do internamento” (7.8 dias); a “demora média pré-cirúrgica” (0,44 dias) e a “capacidade utilizada do bloco operatório” (69%).

Além disso, está na média quando comparado com outros hospitais do SNS, no que toca à “qualidade e eficácia dos cuidados de saúde” — por exemplo, “percentagem de reinternamentos a 5 dias”, “percentagem de reinternamentos a 30 dias” e percentagem de cirurgias para fraturas da anca nos primeiras 48 horas.

Utentes do Hospital de Vila Franca mais protegidos graças a mecanismos de controlo

Há mais uma diferença entre este hospital em regime de PPP e os hospitais do SNS, segundo o Tribunal de Contas. Os juízes destacam que o Hospital de Vila Franca de Xira está sujeito a mecanismos de controlo para garantir a qualidade dos serviços prestados, algo que não existe nas unidades hospitalares do SNS. O relatório fala mesmo de um modelo de monitorização e controlo “que não tem paralelo em termos de detalhe e exigência” relativamente aos hospitais públicos — o que faz com que os utentes deste hospital estejam mais protegidos do que doentes de outros hospitais do SNS.

Por exemplo, este hospital em regime PPP é obrigado a cumprir diversos “indicadores de resultado e de serviço” e, caso a entidade externa que os avalia considerar que não foram cumpridos, a empresa gestora pode vir a ser multada. O Hospital de Vila Franca de Xira é ainda avaliado anualmente para obter uma acreditação por parte de uma entidade internacional — obrigatória —, de forma a garantir a boa qualidade do sistema de gestão, e é ainda sujeito a uma avaliação, também realizada todos os anos por uma entidade externa, da satisfação dos seus utentes.

Produção contratualizada não chega para as necessidades da população. Hospital até faz mais do que o acordado

Apesar dos elogios, há, sobretudo, uma área onde o Tribunal de Contas encontrou problemas na gestão da PPP — ainda que acabe por encontrar parte da justificação para isso numa falha do próprio Estado.

Entre 2011 2017, o acesso a consultas externas de especialidade e a cirurgias no Hospital de Vila Franca de Xira piorou. No caso das consultas, o tempo médio de espera aumentou em 45 dias — passou de 71 para 116 dias, sendo que, em 2017, desceu para 106 — e o número de utentes em espera é mais do que três vezes superior em 2017 do que em 2011.

31% das consultas ocorreram fora do Tempo Máximo de Resposta Garantida (TMRG), para lá da média nacional, que estava nos 28% em 2017. Relativamente às cirurgias, em 2017 a lista de espera era 5 vezes superior do que em 2011: passou de 1111 pedidos para 5.772, sendo que o tempo de espera passou de 27 para 113 dias (mais 87 dias). Os tempos de espera para cirurgias rondam os quatro meses e a percentagem de episódios de urgência atendidos dentro dos tempos máximos é de 77%, o que confere ao Hospital de Vila Franca de Xira uma má classificação quando comparado com outros hospitais do SNS.

Como compreender estes números? O TdC diz que podem ser explicados, em parte, com o facto de o valor da produção acordada entre a Administração Regional de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT) e a entidade gestora do hospital não ter sido suficiente para as necessidades da população. Ou seja, a quantidade de consultas e cirurgias, por exemplo, que o Estado contratou ao Grupo Mello Saúde fica abaixo das reais necessidades dos utentes servidos por aquele hospital. Tanto que, entre 2016 e 2018, até foram feitas mais consultas e houve mais internamentos e ambulatórios do que contratualizado com o Estado — só os episódios de urgência é que igualaram o que foi acordado.

As consequências são diretas para a lista de espera. O TdC lembra que se um hospital de gestão pública realiza, por exemplo, mais consultas do que o que estava inicialmente acordado, recebe um financiamento extra, mas isso não acontece com generalidade das unidades em regime PPP (nomeadamente o Hospital de Vila Franca de Xira). Os juízes dizem mesmo que, neste caso, o reforço extraordinário de financiamento “não pode ocorrer”, o que faz com que o “limite para a oferta de cuidados de saúde programado”, caso não seja “suficiente para a procura por parte dos cidadãos”, limite “efetivamente” o acesso. Pelo que se conclui que os utentes do Hospital Vila Franca de Xira acabam por sair prejudicados.

Estado não teve em conta a satisfação dos utentes na avaliação que fez ao hospital

Apesar de não ter optado pela renovação do contrato por 10 anos em regime PPP, as várias avaliações que o próprio Estado fez, ao longo dos anos, ao “desempenho da entidade gestora” foram positivas. Entre 2011 a 2013, a avaliação global foi satisfatória, passando para “Bom” nos anos de 2014, 2015 e 2016, voltando a cair para “Satisfatório” em 2017. O Hospital de Vila Franca de Xira distinguiu-se no indicador “resultados” — que tem em conta a “qualidade dos serviços clínicos” —, mas foi mal avaliado pelo Estado quanto aos “serviços”, um indicador que inclui vários parâmetros de desempenho.

Contudo, diz o TdC, não é possível fazer uma comparação com os hospitais do SNS, porque os parâmetros de avaliação utilizados para o Hospital de Vila Franca de Xira, no que toca à qualidade dos serviços clínicos, não são tidos em conta nas avaliações feitas à maioria dos hospitais públicos. O que, adianta o documento, prejudica “a disseminação de boas práticas entre ambos os modelos de gestão”.

Aliás, o Estado não teve em conta a vertente de satisfação dos utentes do Hospital de Vila Franca de Xira na sua avaliação global, precisamente devido à falta de informação por parte das unidades hospitalares do SNS, o que impede assim uma comparação. Situação para a qual o Tribunal de Contas já tinha alertado: “Note-se que foi já reiteradamente recomendada pelo Tribunal de Contas, em anteriores relatórios de auditoria, a realização de avaliações sobre a satisfação dos utentes em todas as unidades hospitalares do SNS, tendo em conta que deve ser esse o foco da atividade desenvolvida.”

TdC alerta Ministério: escolha de novo modelo de gestão tem de ser fundamentada

O relatório do TdC termina com várias recomendações a entidades como o Ministério da Saúde, a Administração Central do Sistema de Saúde (ACSS), à Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo (ARSLVT) às diferentes entidades que gerem o Hospital de Vila Franca de Xira.

Ao Ministério da Saúde, mais do que uma recomendação, os juízes conselheiros começam por fazer um alerta: tendo em conta o custo-benefício (Value for Money) que esta PPP, que termina em maio de 2021, teve para os contribuintes, qualquer decisão sobre o novo modelo de gestão tem de ser muito bem fundamentada, de forma a provar que é a melhor opção. À ministra Marta Temido é, aliás, dito que deve garantir que “a decisão de lançar novo concurso, ou reverter, para a gestão direta do Estado, a gestão do estabelecimento, se baseie em evidência que demonstre a relação custo benefício da decisão, na ótica do Estado, dos contribuintes e dos utentes do SNS”.

Depois, os juízes recordam — e repetem — uma recomendação que já tinham feito em relatórios de 2014, 2015 e 2016: a ministra da Saúde tem de exigir a todos os hospitais do SNS o mesmo que exige aos hospitais geridos em regime de PPP, no que diz respeito a “indicadores de desempenho e de resultados”, que devem ser igualmente monitorizados. A recomendação também é feita à ACSS e diz respeito, sobretudo, aos níveis de exigência quanto à “qualidade e segurança dos cuidados prestados aos utentes”, independentemente do local ou tipo de hospital em que são atendidos.

O Tribunal de Conta quer ainda que o Ministério da Saúde comece a fazer inquéritos de satisfação aos utentes de todas as unidades hospitalares do SNS, recorrendo a metodologias que permitam a comparação dos resultados entre os vários hospitais do SNS e com as unidades em regime PPP.

Relativamente à Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, o TdC recomenda que seja feito um “levantamento quantificado” das necessidades da população da área de influência do Hospital de Vila Franca de Xira, de forma a que a contratação anual da produção corresponda à procura destes utentes e ainda “acautelar os conflitos com o atual parceiro privado responsável pela gestão” do hospital que possam surgir com a “não renovação do respetivo contrato de gestão” — este relatório é de novembro de 2019 e, nesta altura, o grupo Mello já tinha anunciado que não iria deixar a gestão desta unidade hospitalar.

O que está em causa na nova lei das PPP? 10 perguntas e respostas

Ao Grupo Mello é pedido que trabalhe com a ARSLVT na quantificação das necessidades da população, mas também que apresente planos para melhorar os indicadores de acesso à consulta e à cirurgia, reduzindo as listas de espera.