1. A origem do partido-estado: o rotativismo partidário da 3ª República
O partido-estado é uma criação e um produto do neo-corporativismo da 3ª República nascida com o 25 de Abril de 1974. Três razões principais, entre outras, podem ser apontadas. Em primeiro lugar, o exclusivismo partidário na estruturação e formação da cultura política dos cidadãos que, de resto, foi sendo alimentado pelo sistema eleitoral proporcional de listas fechadas e pelo controlo estrito das direcções partidárias sobre a selecção de candidatos aos círculos plurinominais de dimensão muito variável. Em segundo lugar, o rotativismo partidário do bloco central que estabeleceu uma espécie de acordo político tácito no que diz respeito à protecção dos interesses particulares dos dois maiores partidos e à distribuição das respectivas prebendas. Em terceiro lugar, a abdicação precoce da chamada sociedade civil que preferiu, desde muito cedo, a cumplicidade e os jogos de sedução político-partidária para resolver os seus problemas.
Este imenso território escorregadio, feito de cumplicidade, sedução e oportunismo, foi encorpando com o tempo enquanto crescia a abstenção eleitoral e a indiferença política. Entretanto, estreitava-se o campo de recrutamento de novos militantes mas alargava-se o campo de obediência como condição de acesso, justamente, ao partido-estado. É a este conglomerado de interesses, oportunidades e obediências, muito variados e eminentemente contraditórios, que aqui denominamos de partido-estado. Na sua génese, pois, está o rotativismo partidário. O partido-estado é, portanto, o resultado “natural” da cristalização do eixo PS-PSD, da sua alternância no poder, segundo uma espécie de acordo de cavalheiros que visa minimizar ou mitigar os danos colaterais de natureza político-partidária causados pelos resultados de cada acto eleitoral.
2. A definição do partido-estado: três acepções principais
O partido-estado pode, portanto, ser definido como o conglomerado ou a constelação de interesses e poderes que vivem e sobrevivem acoplados aos diversos aparelhos do poder do Estado e que, para o efeito, construíram uma rede de interdependências de tal ordem que estão, para o melhor e o pior, prisioneiros desse mesmo Estado dos interesses.
Num outro registo, podemos definir o partido-estado, em sentido amplo, como o conjunto de agentes prestadores e beneficiários, directos e indirectos, permanentes e circunstanciais, que vivem dentro e à volta do Estado e que, por via do orçamento e através dele, estruturam uma rede arterial e capilar de tal modo densa e fina que vivem permanentemente o “dilema do prisioneiro”.
Numa terceira acepção, podemos definir o partido-estado como um campo que providencia expectativas positivas, de estabilidade, previsibilidade, permanência e segurança, que suscita e estimula a nossa adesão, ainda por cima cobertas por um conjunto de direitos, liberdades e garantias de ordem constitucional, de tal modo que legitimam e justificam a existência de um meta-partido para lá das divisões político-ideológicas dos partidos do sistema em vigor.
3. A natureza do partido-estado: a ideologia dos direitos adquiridos e do status quo
O partido-estado é um meta-partido, uma espécie de guardião do regime e de todos os direitos adquiridos, sempre ausente mas sempre omnipresente, o partido-constituição por natureza, em estado de alerta permanente contra todas as interpretações circunstanciais ou abusivas dos princípios gerais que estruturam a nossa lei fundamental.
O partido-estado é o “partido do povo”, o partido dos interesses permanentes, mesmo que seja um partido inorgânico, pastoso, conglomerado e difuso. No plano formal é um partido virtual, um partido nuvem, mas no plano material é um partido clientelar, onde reinam e se experimentam, recorrentemente, o calculismo e a táctica político-partidária.
O partido-estado é, por isso, um campo de treino por excelência, por onde circulam e se formam as chamadas elites partidárias e se faz a chamada reciclagem dos dirigentes partidários. Este campo de treino é imenso, pois o partido-estado tem ramificações fora do aparelho de Estado, uma vez que se estende ao chamado sector empresarial do Estado, num vai-vem permanente entre o que fica dentro e o que fica fora do chamado perímetro orçamental.
O partido-estado, apesar das ameaças, celebra a ideologia dos direitos adquiridos, não tem a ideologia partidária por programa, o seu conservadorismo fundamental cola-se e confunde-se com a inércia do sistema político e, nessa medida, tolera apenas aqueles ajustamentos marginais que reforçam a estabilidade e a segurança do sistema do partido-estado.
O partido-estado está lá para ser instrumentalizado pelo rotativismo partidário, por isso, no sistema de trocas em que está envolvido com os partidos do poder, usa de toda a cumplicidade, duplicidade e ambiguidade que o regime lhe proporciona. Não gosta de pactos e acordos de regime ou de outros tipos de compromisso de médio e longo prazo que lhe ameacem a condição e o estatuto, com o receio de que esses actos venham a clarificar a situação nebulosa e difusa em que se move. Do mesmo modo, o partido-estado não gosta, também, de intrusos exteriores que perturbem a sua extensa zona de conforto.
O partido-estado é, ainda, o partido do risco moral, do free raider e dos efeitos externos não desejados, pois nele estão vertidos todos os interesses individuais, particulares e egoístas. No partido-estado privatiza-se o benefício e socializa-se o prejuízo, porque está baseado no princípio geral do cinismo, aquele em que o contribuinte anónimo é o pagador de último recurso, por via do Estado e do seu orçamento. O partido-estado é, essencialmente, um partido-bastidor-corredor, por isso não lhe interessa muito a accountability do sistema político e muito menos os 4E da administração e gestão pública modernas: a eficácia, eficiência, equidade e efectividade.
Finalmente, no situacionismo que está implícito na ideologia dos direitos adquiridos e do status quo, o partido-estado é, de certo modo, o único vencedor antecipado de todas as eleições e, de acordo com a sua ideologia, o destinatário privilegiado das promessas do partido vencedor. Devido à sua grande dimensão, ele espera que essas promessas sejam respeitadas e cumpridas, porque o partido-estado se acha o herdeiro legitimo do status quo político-administrativo, o único que pode fazer com competência e tranquilidade a passagem do testemunho.
4. O âmbito territorial do partido-estado: o perímetro orçamental e os agentes principais
O crescimento do partido-estado é uma constante dos últimos quarenta anos, excepção feita aos anos Troika. O seu crescimento tem muito a ver com os movimentos de contracção e dilatação do perímetro orçamental, isto é, com as operações de desorçamentação e reorçamentação que foram sendo realizadas, de acordo com as necessidades, umas vezes, e com as conveniências, outras vezes. Numa acepção ampla de perímetro orçamental, este tanto se reporta ao Estado central como ao Estado Local e também à chamada administração autónoma do Estado. Temos, assim, no conjunto, quatro áreas ou territórios de que se alimenta o partido-estado: o Estado Central, o Estado Local, o Estado administração autónoma, o Estado empresarial. As elites do bloco central circulam, obviamente, nos territórios imensos definidos por estes quatro sub-sectores do Estado.
Mas as elites partidárias são “apenas” os ocupantes ocasionais do partido-estado. Há uma gama imensa de interesses de todas as dimensões e naturezas que giram à volta do Estado e que formam o tecido sociopolítico do partido-estado: o funcionário público que aufere os seus vencimentos, os beneficiários que recebem os apoios sociais que lhes são devidos pela sua especial circunstância, os aposentados que recebem as suas pensões, os investidores que auferem de benefícios fiscais, os fornecedores que contratam com o Estado e aguardam os seus pagamentos, as empresas e os cidadãos em geral que, por via do imposto ou de taxas, mantêm relações frequentes com a administração fiscal, quantas vezes sob a forma de contencioso tributário e execução fiscal. Estamos a falar, na generalidade, de “usufrutuários do partido-estado” num número compreendido entre 5 e 6 milhões de cidadãos.
Toda a gente, em algum momento, tem relações úteis e/ou perigosas com o partido-estado. Isto quer dizer que, em algum momento das nossas vidas, todos somos sujeito ou objecto de “tráfico” com o partido-estado, porque, simplesmente, numa altura de maior exposição nos deixámos seduzir ou iludir pelas suas virtualidades. Sabendo isso, os “partidos do sistema” acabam por se acomodar ao regime vigente e armar a sua táctica política em constante interacção com o partido-estado, pois têm lá dentro muitos elementos seus que utilizam para instrumentalizar o conglomerado do partido-estado. Esta adaptação oportunística dos “partidos do sistema” já conduziu a uma redução da sua vocação programática e ideológica e a uma colagem pragmática ou pragmatismo de conveniência ditado pelas necessidades de manter o partido-estado sob a sua influência de acordo com as necessidades particulares de gestão do ciclo político-eleitoral.
Para providenciar as trocas que são necessárias, o partido-estado, através dos seus “círculos interiores” e dos seus “agentes principais”, vive alojado na rede capilar dos partidos do sistema e parasita essa rede que está muito próxima dos corredores do poder instituído. O partido-estado tira partido e vantagem do tráfico de influências e dos sindicatos de voto que são movidos pelos “círculos interiores e os agentes principais” dos partidos do sistema. Por isso, o partido-estado está sempre pronto a ser arregimentado para mais uma batalha, embora não dispense a ideologia dos direitos adquiridos e carregue consigo a inércia própria que o caracteriza.
5. A equação orçamental do partido-estado: limites e condicionalidade do sistema
O partido-estado e a constelação de poderes que lhe está subjacente fazem ruir qualquer tentativa de “equação orçamental” que procure responder aos problemas estruturais da sociedade portuguesa. O partido-estado é um partido transversal, é um transpartido e um porto de abrigo, que acolhe cerca de 6 milhões de portugueses que, directa ou indirectamente, dependem das suas remunerações, benefícios, prestações e contratos. Este partido-estado atravessa transversalmente o espectro político partidário português, é o único que não vai a eleições e que não é escrutinado pelo povo que ele diz servir. O partido-estado é a vaca sagrada do regime, o seu derradeiro tabu. Representa quase 50% da riqueza anual produzida num país que “se recusa a crescer”.
O partido-estado, a vaca sagrada do regime democrático da 3ª república, a república do 25 de Abril de 1974, foi posto em risco por causa de um intruso externo chamado Troika, credor oficial de 78 mil milhões de euros, cerca de 40% da dívida pública portuguesa. O programa de assistência económica e financeira imposto pela Troika desferiu um golpe profundo no partido-estado, sobretudo na sua estabilidade, segurança e previsibilidade. Acresce que os próximos passos da união económica e monetária (UEM), sobretudo a união orçamental, também não garantem as condições que conduziram à formação da zona de conforto do partido-estado. Com efeito, a equação orçamental que até hoje alimentou o partido-estado está definitivamente posta em causa, isto é, a equação da dívida e do consumo terá de ser substituída e dar lugar à equação da poupança e do investimento.
A equação orçamental do partido-estado é muito simples: mais despesa, menos imposto, mais dívida, mais troca e gestão da dívida. A sua única expectativa positiva é a de que o crescimento do PIB aumente a receita fiscal e reduza a necessidade de dívida pública. Esta expectativa, porém, não se confirmou na última década, o défice e a dívida têm crescido continuadamente para lá dos limites do que é razoável ou sustentável. Outra das regras desta equação orçamental do partido-estado considera que este tolera algumas “maldades orçamentais” na primeira metade do ciclo eleitoral de quatro anos, mas exige que seja compensado dessas maldades na segunda metade do ciclo eleitoral.
Em matéria orçamental, o lema do partido-estado, “a dívida não é para pagar, é para trocar e para rolar”, está definitivamente posto em causa. Com efeito, os partidos do sistema vivem o dilema do prisioneiro: para se libertarem da equação da dívida correm o risco de perder uma parte importante do partido-estado necessária à sua reeleição, por outro lado, para manterem a influência sobre o partido-estado vão ter muitas dificuldades em se libertarem da equação da dívida.
O Estado português e o sistema de partidos, tal como os conhecemos ainda hoje, no quadro europeu actual e próximo, não podem assegurar ao partido-estado a reprodução das suas condições de estabilidade, segurança e previsibilidade que sempre o caracterizaram nos últimos quarenta anos. Na nossa história recente, o partido-estado sofreu dois abalos sísmicos de intensidade elevada, em 1978-79 e em 1983-85; o problema foi ultrapassado com a assinatura de duas cartas de intenções com o FMI e, no plano interno, por dois cortes profundos dos salários reais que fizeram o ajustamento sem cortes dos salários nominais. A emissão de moeda própria, a ilusão monetária e a inflação (acima dos 20%) tornaram o exercício de ajustamento aparentemente mais suportável.
Hoje, em 2015, sem moeda própria e sem autonomia orçamental, com taxas de inflação muito baixas e com limites orçamentais para cumprir impreterivelmente no quadro do Pacto de Estabilidade e Crescimento e do Tratado Orçamental, estamos numa situação económica e financeira sem escapatória, ou seja, o partido-estado está pela primeira vez obrigado a fazer uma pesada cura de emagrecimento que corresponderá a uma redução de 10 pontos percentuais no peso da despesa pública total no PIB, mais em linha com a receita fiscal que é possível arrecadar numa conjuntura de muito fraco crescimento do produto. Este corte estrutural da despesa pública diz respeito a cerca de 20 mil milhões de euros e corresponde a uma situação orçamental com excedente primário que se afigura indispensável para começar a amortizar dívida pública. Com o programa da Troika já foi possível cortar cerca de metade deste saldo de 20 mil milhões de euros.
6. O partido-estado, o período pós-Troika e a reforma do Estado
Do que se disse, decorre imediatamente uma contradição insanável: sem crescimento económico elevado, acima dos 5 a 6% de crescimento nominal nos próximos anos, o partido-estado e a equação orçamental do partido-estado estão definitivamente postos em causa pelo programa da Troika e pela próxima fase da UEM, a chamada união orçamental e, de uma maneira geral, pela designada “teoria geral da condicionalidade” que decorre das próximas fases da integração europeia, correspondentes à segunda fase da união económica e monetária e ao lançamento das primeiras pedras da união política europeia (UPE).
Estas razões de enquadramento europeu, que são necessárias e urgentes e que geram condições macroeconómicas mais favoráveis (o regresso aos mercados em condições favoráveis), fazem apelo e justificam, no plano interno, uma frente política com o mesmo nível de exigência e de ambição, a pôr em prática já nas eleições de 2015, antes ou depois. Assim, torna-se necessário o seguinte imperativo categórico: um acordo de regime interpartidário para duas legislaturas (2015-2023), uma revisão constitucional no quadro da UEM II e da UPE, um programa de reforma do Estado para duas legislaturas e, por último, mas em simultâneo, um programa de desenvolvimento económico e social para duas legislaturas.
Este imperativo categórico terá os seguintes objectivos: trazer a despesa pública total para 40% – 42% do PIB em 2023, a carga fiscal para níveis compatíveis com a competitividade fiscal (por exemplo, uma flat rate de 15% em 2023), o crescimento do PIB para taxas próximas de 5% – 6% de crescimento nominal anual, o défice orçamental primário para valores positivos entre 2% e 3% em 2023 e o défice global para valores próximos do equilíbrio orçamental e trazer, finalmente, a amortização da dívida pública para valores próximos de 3% anuais, de acordo com o que estabelece o tratado orçamental da união europeia.
Quanto à reforma do Estado, ela visa, justamente, reduzir substancialmente o partido-estado e a constelação de interesses e poderes que parasitaram o Estado durante os últimos quarenta anos. Aqui, o imperativo categórico significa que a equação da dívida e do consumo deve dar lugar à equação da poupança e do investimento. A reforma do Estado e da estrutura da despesa pública reporta-se, assim, às grandes funções do Estado, a saber:
– O Estado soberano: rever as missões de soberania e a estrutura de poderes soberanos,
– O Estado social: rever os regimes de protecção social na sua acepção mais ampla,
– O Estado fiscal: rever a estrutura dos benefícios e estímulos fiscais tendo em vista o crescimento,
– O Estado empresarial: rever o programa de PPP e os limites do “perímetro empresarial” do Estado,
– O Estado administrativo: disciplinar a administração autónoma e reformar o Estado Local,
– O Estado financeiro: constitucionalizar a responsabilidade fiscal e financeira do Estado.
Estas são as grandes tarefas para o período 2015-2023. Oxalá o crescimento ajude, não obstante o paradoxo verosímil, bem português, de que um crescimento mais elevado possa abrandar ou mesmo adiar a reforma do Estado. O partido-estado não vai desistir assim tão facilmente.
Professor da Universidade do Algarve
