Plano Nacional de Reformas

Ser realista e coerente nas opções de futuro /premium

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No mínimo, o Governo deveria ter simulado o impacto de uma atualização salarial da função pública. Ou será que considera que na próxima legislatura é admissível que não haja atualização remuneratória?

Nesta semana discutiu-se, superficialmente, o Programa de Estabilidade 2019-23 (PE2019) e o Programa Nacional de Reformas (PNR). Trata-se um debate importante não porque se trate de um cenário do país a quatro anos, porque não é, mas porque estamos perante documentos enquadradores das opções estratégicas do país para os próximos anos. Se Portugal fosse um país em que se debatessem seriamente as estratégias de desenvolvimento e orçamentais, teria havido um debate aprofundado destes documentos e suas alternativas, mas infelizmente não.

Há quem considere que esta é uma discussão espúria pois trata-se de discutir cenários e intenções de reformas que não se concretizarão. Aqueles que assim pensam acham que é melhor o país andar ao sabor do vento, sem rumo nem estratégia e que a política se faz no dia a dia em função das conjunturas dos contextos, nacionais e internacionais.  O país já pagou bem caro – em austeridade, desemprego, emigração forçada e falências – o resultado desta forma de pensar. O programa de estabilidade e o programa nacional de reformas são importantes,  porque indicam um caminho, em relação ao qual é possível, para os apoiantes do governo, identificar desvios e verificar se eles se devem a conjunturas externas ou a decisões discricionárias da política doméstica e para as oposições, apresentar alternativas (o que apenas o CDS se esforçou por fazer).

É inequívoco que as projeções indicadas, mesmo as para 2019-2020, indicam, na sequência da evolução orçamental do país nos últimos anos, uma melhoria significativa de vários indicadores: diminuição do peso da dívida no PIB, redução da taxa de desemprego, redução dos empréstimos não “performantes” (NPL’s) no balanço dos bancos, etc.

Mas para além disso a estratégia orçamental que agora o Governo apresenta é bastante mais realista do que a apresentada há dois anos e aproxima-se bastante, do que alguns economistas apresentaram (no final de 2017 em artigo e em 2018 em livro), como uma variante à estratégia orçamental que o Governo apresentou. Lembramos que nessa altura, no Programa de Estabilidade 2017-21, o Governo pretendia alcançar um excedente orçamental primário (excluindo despesas com juros) que considerámos completamente irrealista.

Na altura, quando defendemos que era nocivo para a economia  ter um saldo primário de 4,8% do PIB – e conduzir uma política contraccionista associada a um esforço orçamental excessivo e uma deterioração desnecessária dos serviços públicos — fomos criticados quer pela oposição à direita (CDS e PSD) quer por setores do próprio PS. Parece que agora fomos ouvidos. O Governo propõe agora uma estratégia orçamental muito mais suave, em linha com o que apresentámos, e com isso beneficia a economia, os portugueses e as portuguesas.

Não era apenas baseado nos saldos orçamentais, que considerámos irrealista o Programa de Estabilidade (PE17-21) então apresentado. Era também na capacidade de redução do peso da despesa pública no produto. Em 2017 o governo antevia que chegaria a 2019 com 39,3% de despesa no PIB e que em apenas dois anos conseguiria reduzir esse peso em 1,2 pontos percentuais. Considerámos esses objetivos irrealistas, que o peso do Estado se manteria superior, e que haveria uma redução do peso do Estado na economia, mas mais moderada. O Quadro 2, mostra como o Programa de Estabilidade que o governo agora apresenta em 2019, se aproxima, e bem, daquilo que eram as nossas previsões.

Neste particular, interessa recordar um debate havido em 2014 com Miguel Cadilhe, e que consta em livro editado pelo Gulbenkian, até porque essa posição inspira as posições actuais do PSD. No seu comentário ao nosso artigo (Pereira, P.T. e Morais, L. T. 2015), dizia então Miguel Cadilhe que defende uma redução mais acelerada do peso do estado na economia: “Estamos, pois, os autores e eu, afastados em 6 pontos percentuais estruturais do PIB. Irremediável desentendimento?” Considerava que era possível uma redução de 8 p.p. em quatro anos. Continuo a considerar que essa redução, não é nem desejável, económica e socialmente, nem exequível com o crescimento económico nominal que a economia regista.

As razões são de natureza macroeconómica (efeito recessivo de política orçamental restritiva como o ano 2012 bem ilustrou), mas também social e prendem-se com a dinâmica das duas principais componentes da despesa pública: prestações sociais e despesas com pessoal. Vejamos, para exemplificar, as projeções de despesas em pessoal. Mais uma vez em 2017 o governo era optimista e considerava que em dois anos era possível reduzir o peso dessa despesa em 0,6 p.p. do PIB. A redução que considerámos plausível em 2017 era menor (de 0,2 p.p.) que é exactamente a redução que o governo agora antecipa possível.

Genericamente o PE2019-23 aproxima-se daquilo que é uma estratégia mais desejável para o país. Aquilo que não podíamos antecipar em 2017 era a poupança em juros que seria possível obter. Antes de finalizar com duas críticas ao documento, interessa perceber como outras críticas à direita e à esquerda falham o alvo.

À direita, sobretudo no PSD, vejo alguma ambiguidade e dualismo ideológico. Se por um lado defende-se a redução da carga fiscal, coerente com a posição ideológica de PSD, por outro defende-se a contagem integral do tempo de serviço na carreira dos professores (algo nunca prometido e apenas na agenda a partir do OE2018), mesmo que o pagamento seja diferido no tempo. Como é que é possível, reduzir a carga fiscal no futuro se estamos a adiar despesas para o futuro é algo que os economistas do PSD me deverão explicar. E a explicação não poderá ser que vamos crescer a 2,5% ou 3,5% em termos reais pois a seguir vem a questão, como aceleramos o crescimento deste modo?

Os partidos à esquerda do PS, só têm razão numa coisa. Era possível uma trajetória ligeiramente mais expansionista neste PE19-23. Mas não têm no resto, ao considerar as metas orçamentais como imposições de Bruxelas e sobretudo não têm quando defendem medidas de política salarial, como seja a contagem integral do tempo de serviço dos professores, que, tendo que se generalizar a outros sectores em semelhante situação, faria aumentar a factura salarial em pessoal para certos sectores da função pública, sem poder acomodar aquilo que seria natural (e que não está contemplado no PE19-23) que são aumentos salariais na função pública pelo menos à taxa de inflação para manter os salários reais de todos (e não apenas alguns) trabalhadores em funções públicas.

Para finalizar, duas críticas ao PE2019-23. Neste programa, o governo apresenta cenários com políticas invariantes, isto é, sem novas medidas de política discricionária justificando que será o próximo governo a definir as medidas. Não me convence. No mínimo, o Governo deveria ter apresentado um cenário condicional ao qual poderia chamar de política invariante em situação de normalidade orçamental. Apenas para dar um exemplo, deveria ser simulado o impacto de uma atualização salarial da função pública à taxa de inflação prevista. Ou será que o Governo considera que na próxima legislatura é admissível que não haja atualização remuneratória, no mínimo, à taxa de inflação? Isto teria a vantagem de enquadrar melhor hoje as negociações com sectores específicos da administração pública. A segunda crítica é que ao mesmo tempo que o governo reconhece que, em articulação com a Comissão Europeia, acordou reduzir um pouco o esforço orçamental de médio prazo exigido ao país, e que o objetivo de médio prazo do saldo orçamental para 2020 já foi alcançado em 2019, mas por outro lado almeja excedentes orçamentais elevados e manter o esforço orçamental como se não tivesse havido aquela redução.

Estamos já em época dos partidos desenharem os seus programas eleitorais das legislativas para os anos que se avizinham. É bom que esclareçam bem as suas ideias de futuro aos portugueses, com clareza, realismo e coerência para que estes possam ajuizar as alternativas que lhes são apresentadas.

PS: O leitor interessado na temática deste artigo poderá consultar as seguintes referências: 

Cabral, R. Morais, L. Pereira, P.T. e Vicente, J. (2017) “Estratégias orçamentais 2017-21: as opções de política”, Policy Paper 10 Institute of Public Policy TJ-CS
Cadilhe, M. (2015) “Comentário” a Pereira e Morais, in Soromenho-Marques, V. e Pereira, P. T. (coord.)  (2015) Afirmar o Futuro: Políticas Públicas para Portugal, vol. I – Estado, Instituições e Políticas Sociais, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa
Pereira, P.T. Cabral, R. Morais, L.T. (2014) “Estratégias orçamentais para Portugal: 2014-2020” Policy Paper 1 Institute of Public Policy TJ-CS
Pereira, P.T. e Morais (2015) “Renovar a Esperança: Estratégia Orçamental para o Crescimento e o emprego em Portugal no Quadro do Euro” in Soromenho-Marques, V. e Pereira, P. T. (coord.)  (2015) Afirmar o Futuro: Políticas Públicas para Portugal, vol. I – Estado, Instituições e Políticas Sociais, Fundação Calouste Gulbenkian, Lisboa
Pereira, P.T. Cabral, R. Morais, L.T. e Vicente (2018) Para uma estratégia Orçamental Sustentável para Portugal, Almedina

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