Corrupção. As medidas que o Governo quis “apagar” do relatório da OCDE /premium

11 Janeiro 20194.953

Referências à Operação Marquês, recomendações para criar um tribunal contra a corrupção e revisão do sistema de recursos estavam no draft do relatório e fizeram o Governo perder a calma diplomática.

Casos mediáticos de corrupção na política e nos negócios, com referência ao envolvimento de José Sócrates na Operação Marquês. A constatação de que Portugal sai mal visto quando comparado com outros países da OCDE nos indicadores sobre perceção da corrupção. Mais recursos para a investigação criminal e o Ministério Público. Recomendações para criar um tribunal de jurisdição nacional e competência especializada para a criminalidade económico-financeira. A sugestão da reformulação do sistema de recursos de forma a impedir manobras dilatórias por parte das defesas. E a criação de um registo eletrónico com os interesses patrimoniais dos políticos.

Estas são algumas das referências feitas num esboço de relatório da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico) sobre as perspetivas económicas para Portugal — o Economic Survey –, a que o Observador teve acesso, e que o Governo de António Costa quer alterar em negociações técnicas que decorreram esta semana com a OCDE. 

O Executivo não concorda com as propostas de alteração legislativa por entender que são propostas que têm um carácter político, sendo que algumas das conclusões criam uma perceção errada sobre o nosso país. A redação do documento está a ser coordenada por Álvaro Santos Pereira, diretor de estudos específicos por país do departamento de Economia da OCDE e ex-ministro da Economia do Executivo de Passos de Coelho.

O trabalho de campo realizado por Santos Pereira e sua equipa no segundo semestre de 2018 incluiu contactos com representantes do poder judicial, nomeadamente a procuradora-geral Lucília Gago, e com o diretor nacional da Polícia Judiciária, Luís Neves.

De acordo com o Expresso da semana passada, o estudo estaria a provocar incómodo no Governo, o que levou Augusto Santos Silva, n.º 2 do Executivo e ministro dos Negócios Estrangeiros, a afirmar que Portugal teria de protestar formalmente contra o relatório, se o documento “fosse transformado numa simples listagem de ideias feitas, perceções, estereótipos.” 

Ao que o Observador apurou, os representantes do Governo de António Costa queixaram-se junto da OCDE que o relatório elaborado pela equipa de Álvaro Santos Pereira refletia única e exclusivamente uma agenda e os interesses da Procuradoria-Geral da República (PGR) e do Ministério Público, nomeadamente no que diz respeito a um reforço orçamental da PGR e da Polícia Judiciária e a diversas alterações legislativas recomendadas.

É provável que na sequência destas diligências — a troca de pontos de vista na elaboração dos relatórios da OCDE não é uma prática invulgar — o relatório final venha a refletir essa interação, podendo cair algumas das questões mais sensíveis, nomeadamente na área de combate à corrupção.

Fonte oficial do Ministério da Justiça remeteu esclarecimentos para o Ministério dos Negócios Estrangeiros. Contactado pelo Observador para comentar a informação de que teria havido intervenção das autoridades portuguesas junto de responsáveis da OCDE sobre as informações que constavam do draft, o gabinete de Augusto Santos Silva não se pronunciou. Também não foi possível recolher um comentário da OCDE em tempo útil.

O elefante na sala: a Operação Marquês e José Sócrates

O Economic Survey é uma avaliação da economia nacional publicada a cada dois anos: a última é de 2017, a próxima deverá ser divulgada em fevereiro. O Observador teve acesso a um esboço deste relatório, que foi já discutido com as autoridades portuguesas e que revela os diagnósticos e recomendações feitas pela equipa da OCDE, ainda que numa fase preliminar e não definitiva. Este documento resultou da interação entre responsáveis da equipa da OCDE e membros do Governo e gabinetes, mas também de contactos e conversas com outros interlocutores, nomeadamente na área da justiça, mantidos ao longo dos últimos meses.

O Observador apurou que os fatores de incómodo para o Governo estavam numa das versões mais recentes discutidas com as autoridades. É um capítulo relativamente curto dedicado à corrupção (seis páginas), apontado como um fator muito importante para o ambiente de negócios numa economia. O documento reconhece que as autoridades portuguesas têm feito esforços para atacar o fenómeno nos setores público e privado, em resposta a casos mediáticos e à perceção pública, relativamente elevada, dos níveis de corrupção em Portugal, mas os seus autores fazem questão de referir um caso judicial que, pela sua descrição, só encaixa na Operação Marquês.

As perceções de corrupção têm sido alimentadas com casos de alto relevo que surgiram na passada década, incluindo um escândalo envolvendo um antigo primeiro-ministro e diversos gestores de poderosas empresas privadas“, lê-se no relatório.

"As perceções de corrupção têm sido alimentadas com casos de alto relevo que surgiram na passada década, incluindo um escândalo envolvendo um antigo primeiro-ministro e diversos gestores de poderosas empresas privadas (...) a corrupção é uma preocupação para as empresas portuguesas, na medida em que muitos acreditam que as ligações políticas são essenciais para fazer negócios."
Draft de capítulo para o relatório "Economic Survey" da OCDE sobre Portugal

Esta é uma das partes do relatório que o Governo de António Costa mais contesta. Não só porque é uma referência quase explícita à Operação Marquês, ao ex-primeiro-ministro José Sócrates e aos gestores Ricardo Salgado, Zeinal Bava e Henrique Granadeiro (todos acusados de corrupção naquele processo pelo Ministério Público no final do respetivo inquérito), como também porque é feita uma comparação negativa para Portugal. As tais “ideias feitas, perceções, estereótipos” que o ministro Augusto Santos Silva referiu ao Expresso.

Mais à frente, os autores são ainda mais explícitos. “À medida que se prolonga o esforço de reformas passadas, o sistema judicial enfrenta outros desafios maiores, nomeadamente o combate contra a corrupção. Vários indicadores, como o índice de perceção da Transparência Internacional e o indicador mundial de governance do Banco Mundial, apontam para níveis relativamente elevados de perceção de corrupção comparados com outros países da OCDE“, lê-se no relatório. O Corruptions Percepcions Index da organização Transparency Internacional (a última edição é de 2017) coloca Portugal no 29º lugar numa lista de 180 países com uma classificação que se tem mantido estável nos últimos cinco anos.

Realçando que a corrupção distorce a atividade económica, reduzindo a eficiência e aumentando a desigualdade, ao favorecer os que estão mais bem posicionados, o esboço de relatório da OCDE assinala três consequências:

O relatório da OCDE, contudo, não deixa de referir que “para melhorar a confiança em instituições nucleares do Estado, as autoridades estão empenhadas em investigar e punir más condutas”. Contudo, o elogio explícito que é feito à PGR tem uma crítica implícita ao Governo. “Por exemplo, a Procuradoria-Geral viu fortalecida a recolha e análise de provas para melhorar a eficácia das investigações anti-corrupção (…). Projetos associados a esses objetivos foram financiados parcialmente por fundos europeus numa altura em que o orçamento do Ministério Público foi cortado”, afirmavam os técnicos da OCDE.

José Sócrates: o ex-primeiro-ministro é referido indiretamente no relatório a propósito da Operação Marquês

As ideias da OCDE: mais dinheiro para o Ministério Público e um novo tribunal

Os técnicos recomendam um reforço orçamental da PGR para que a luta contra a corrupção seja reforçada, o que depende exclusivamente do Poder Executivo.

“O Ministério Público deve receber recursos suficientes para desenvolver investigações de crimes económicos financeiros, que podem ser longas, complexas e absorver muitos recursos. O orçamento para as funções do Ministério Público [que é gerido pela PGR] é baixo quando comparado com agências equivalentes em outros países, o que também reflecte cortes orçamentais em anos passados”, lê-se no documento, numa referência indireta aos cortes executados pelo Governo de Passos Coelho.

O relatório da OCDE, contudo, não deixa de enfatizar que esse baixo orçamento é agravado pelo facto de “as responsabilidades” serem “relativamente numerosas. Nesse contexto, o orçamento anti-corrupção e anti-fraude do Ministério Público e da PJ devem ser aumentados”. O que significa mais poder para a Justiça.

"A criação de tribunais especializados em corrupção com jurisdição nacional deve ser considerada. Tais tribunais funcionam em diversos países da OCDE, como a Espanha."
Draft de capítulo do relatório "Economic Survey" da OCDE sobre Portugal

Alargamento do recrutamento e formação especializada dos magistrados são duas áreas em que a OCDE defende um reforço do investimento. No primeiro caso, está em causa uma preocupação que diversos altos responsáveis do Ministério Público têm explicitado nos últimos anos: a reforma de um conjunto significativo de procuradores com mais de 60 anos, como aconteceu recentemente com Maria José Morgado e Euclides Dâmaso. “Nos próximos anos, uma parte significativa das atuais equipas de procuradores irá passar à reforma, o que significa que é preciso um esforço forte de recrutamento”, afirmam os técnicos do departamento de Economia da OCDE.

Por outro lado, é igualmente expressa uma preocupação sobre a necessidade de apostar na especialização dos magistrados do MP — uma magistratura que desde o início dos anos 90 se organizou de forma especializada.

É neste contexto, aliás, que surge a proposta de criação de um tribunal nacional vocacionado para julgar crimes de corrupção, à semelhança do modelo espanhol da Audiencia Nacional. Trata-se de um tribunal de competência especializada que tem jurisdição nacional e que apenas trata da criminalidade altamente organizada quer na área económico-financeira, quer em termos de combate ao tráfico de estupefacientes e ao terrorismo. “[A criação de] tribunais especializados com jurisdição nacional deve ser considerada. Tais tribunais funcionam em diversos países da OCDE, como a Espanha.” Tudo em nome de “sistemas judiciais confiáveis”, pois estes “são cruciais para assegurar que as leis e regulações são efetivamente aplicadas”, lê-se no relatório a que o Observador teve acesso.

No caso português, a criação de um tribunal com estas características levaria à conclusão de um edifício jurídico que se iniciou no final dos anos 90 com a criação do Departamento Central de Investigação e Ação Penal (DCIAP) para investigar crimes de catálogo (corrupção, terrorismo, contrabando, desvio de fundos europeus, etc.) que tenham ocorrido em diversos distritos judiciais. O Tribunal Central de Instrução Criminal foi criado na mesma altura para instruir exclusivamente os processos do DCIAP. A criação de um tribunal para julgamentos com jurisdição nacional significaria que os casos investigados pelo DCIAP e pronunciados pelo chamado ‘Ticão’ poderiam ser julgados nesse novo tribunal. Do ponto de vista prático, a especialização da magistratura judicial ‘encaixaria’ na especialização do MP e dos próprios advogados.

O juiz Carlos Alexandre é um dos dois magistrados judiciais que fazem parte do Tribunal Central de Instrução Criminal

Alterações no sistema de recursos

E talvez ainda com mais impacto, os técnicos da OCDE consideram que é de ponderar uma alteração no sistema de recursos judiciais na área penal. Conhecido (e elogiado) pelas garantias de defesa que oferece aos arguidos, o sistema judicial português também costuma ser criticado pela forma como permite que os advogados de defesa executem manobras dilatórias à conta das reclamações, aclarações e outros expedientes que podem ser utilizados juntos dos tribunais superiores para impedir o trânsito em julgado de condenações decretadas pelos tribunais.

Daí que refiram que “os recursos do tribunal devem ser mobilizados de forma eficiente no sentido de reforço da estrutura governativa e avaliação da carga de trabalho (…). A demora e o número de recursos judiciais também devem ser revistos para minimizar os usos abusivos e estratégicos de tais procedimentos que podem conduzir a casos em que os requerentes são condenados, mas as sentenças não são executadas.”

Na reforma penal levada a cabo pelo primeiro Governo de Passos Coelho pela mão da ministra Paula Teixeira da Cruz, verificaram-se alterações substanciais no sistema de recursos. Os recursos para o Supremo Tribunal de Justiça ficaram limitados a penas de prisão efetiva superiores a oito anos, de acordo com a alteração de 2012 do Código do Processo Penal. Por exemplo, Armando Vara e Duarte Lima, que serão presos em breve ao abrigo de condenações inferiores a oito anos, não tiveram direito a recorrer para o Supremo, após os tribunais da Relação do Porto e de Lisboa terem mantido as penas de prisão decretadas pela primeira instância — no caso de Lima verificou-se apenas uma redução de 10 para 6 anos de prisão efetiva.

Além disso, verificou-se um aumento muito significativo dos prazos de suspensão da prescrição, de forma a evitar a prescrição pela mera interposição de recursos.

Armando Vara não teve direito a recorrer para o Supremo Tribunal de Justiça devido a uma reforma penal de 2012

O registo dos interesses dos políticos e o excesso de ajustes diretos

Na versão do relatório a que o Observador teve acesso, a equipa da OCDE refere que o Governo já se comprometeu a criar um registo público de interesses (rendimentos, património e outros) dos membros do Governo local (a referência não clarifica se inclui, por exemplo, autarquias e Parlamento). Citando um relatório da Comissão Europeia, conclui que este registo ainda não foi implementado.

“As autoridades devem continuar a investir no afastamento da corrupção. O Governo defendeu a criação de um registo público de interesses (património e rendimentos) para membros do Governo mas ainda não foi implementado. Este registo deve ser eletrónico, atualizado regularmente e monitorizado”, defendem. “Para lutar contra a corrupção a prevenção efetiva é importante. E isto pode ser alcançado, estabelecendo salvaguardas e um registo público de interesses de responsáveis do Governo”, enfatizaram os técnicos da OCDE.

Os técnicos da OCDE também levantaram reservas em relação aos contratos públicos, considerando que a confiança das  empresas portuguesas na contratação do Estado é baixa, o que é sinalizado por problemas com ajustes diretos e procedimentos de adjudicação não competitivos. Lembram que 85% do valor contratado pelo Estado resulta de ajustes diretos e que as razões para essa opção não são suficientes para inviabilizar um concurso público.

“Ajustes diretos são muitas vezes justificados como o argumento de extrema urgência [na aquisição do serviço ou do bem]. No entanto, este conceito tende a ser interpretado de forma lata, contribuindo para o excesso de contratos com ajuste direto”, criticam, citando dados da Comissão Europeia. A OCDE defende que as propostas de contratação pública devem ser feitas num ambiente concorrencial que caracteriza os concursos públicos — o que favorece a criação de melhores condições financeiras para o Estado.

O documento reconhece, contudo, que o Código de Contratação Pública aprovado em 2018 transpõe diretivas europeias que são mais restritivas para os ajustes diretos. Contudo, recomenda o reforço dos poderes de controlo prévio e de auditoria do Tribunal de Contas “para assegurar que as regras são efetivamente aplicadas.”

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