Dois anos depois de ter rebentado a polémica sobre os impostos devidos (ou não) da venda das barragens da EDP no rio Douro, a liquidação continua por fazer. E um grupo de deputados socialistas juntou-se às vozes dos que pedem liquidação de pelo menos um imposto, o IMI, aumentando a pressão sobre a Autoridade Tributária (AT) para rever a sua posição em relação à cobrança deste imposto sobre as barragens e voltar a um entendimento que já teve dentro do atual quadro jurídico.

No passado recente, e durante cerca de dois anos, o Fisco tentou cobrar imposto sobre as barragens da EDP na sequência da privatização total da empresa realizada em 2012. Mas as tentativas esbarraram em reclamações, impugnações e uma decisão arbitral que levaram os serviços da AT a reavaliar o enquadramento fiscal destes ativos no sentido contrário. E quem deu o contributo decisivo foi a Agência Portuguesa do Ambiente.

Um grupo de deputados socialistas entregou na quinta-feira passada um projeto de resolução com uma recomendação ao Governo: “Assegurar, a curto prazo, as condições necessárias à captação de receitas pelos Municípios, designadamente na região de Trás-os-Montes e Alto Douro, no quadro da exploração económica dos aproveitamentos hidroelétricos ali situados, para benefício das políticas sociais e económicas da região”.

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Os socialistas pretendem que a Autoridade Tributária reconsidere a posição de que não há lugar à cobrança de IMI (e IMT) sobre as barragens, com o argumento legal de serem propriedade pública e retome a liquidação daquele imposto. O deputado socialista Miguel Cabrita diz ao Observador que a iniciativa pretende ser um “impulso político ao Governo para intervir junto da AT para que esta mude o entendimento sobre a cobrança de IMI e IMT sobre as barragens.

Os deputados consideram que o atual enquadramento legal já permite a liquidação de imposto, daí o projeto de resolução no qual se procurou dar ao Governo uma margem lata para atuar. Questionado sobre a razão pela qual não avançam com uma proposta legislativa para clarificar na lei essa obrigação, como fez o Bloco de Esquerda, Miguel Cabrita justifica que uma alteração da lei só teria efeitos para a frente, para além de reforçar a tese de que o IMI não era devido no enquadramento jurídico atual. E isso colocaria em causa a possibilidade de cobrar retroativamente o imposto devido, argumenta (a lei permite que essa liquidação possa ocorrer até quatro anos antes).

Ainda que o cenário de uma intervenção legislativa não esteja afastado, para os socialistas, a mudança de interpretação da AT do quadro jurídico existente no sentido da cobrança de IMI seria a solução preferível. A outra alternativa é a dos tribunais, já seguida pela Câmara de Miranda do Douro, concelho onde ficam as barragens de Miranda e Picote, que processou o Fisco por se recusar a fazer o registo matricial dos imóveis, o primeiro passo para apurar o valor tributário e a incidência de IMI. Mas esse caminho é muito demorado.

Caso seja reconhecida pelo fisco, a cobrança de IMI vai incidir sobre imóveis de outras barragens, para além das que foram vendidas pela EDP, reconhece o deputado socialista. Ainda que essas implicações dependam de cada caso.

Desde 2020, ano em que a EDP fechou um negócio de 2,2 mil milhões de euros para vender à Engie seis barragens no Douro que o movimento Terras de Miranda luta para que a receita dos impostos resultante da operação seja canalizada para a região onde ficam as barragens. Só que, até agora, não houve receita. Nem IMI, nem IMT (imposto municipal sobre transações), nem Imposto de Selo. Neste caso, a isenção que resultou da forma como foi montada a transação é uma das matérias da inspeção que a AT abriu à EDP, mas as conclusões deste processo arrastam-se devido ao inquérito criminal cuja condução é da competência do próprio fisco.

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A pretensão dos autarcas e representantes do movimento cívico Terras de Miranda tem recebido o apoio de várias forças políticas, como o PSD — ainda recentemente o ex-líder Rui Rio foi ao local pedir a cobrança de impostos — e o Bloco de Esquerda que, em 2021, chamaram ao Parlamento os responsáveis políticos, da AT e da EDP. A análise da documentação então enviada pelo Ministério das Finanças permite perceber como o entendimento dentro da Autoridade Tributária sobre a cobrança de IMI mudou, assim como as instruções dadas aos serviços sobre como tratar fiscalmente estes imóveis.

O parecer interno que defende a cobrança de IMI

O primeiro parecer da AT enviado ao Parlamento, de dezembro de 2015, distingue os terrenos que fazem parte do domínio público hídrico — e que estão à margem das regras de incidência do IMI — das construções e edificações neles implantadas (barragem e instalações afetas ao centro eletroprodutor) e que foram objeto do contrato de concessão às antigas empresas hidroelétricas, entretanto nacionalizadas e integradas na atual EDP.

Estas instalações  “são dotadas de autonomia económica em relação ao terreno onde se encontram implantadas”. O parecer — assinado por José Tavares Martinho, técnico dos serviços de IMI — conclui que existem também os restantes elementos integradores do conceito fiscal de prédio, pelo que, “de facto, a barragem e as restantes construções e edificações afetas ao centro eletroprodutor não estão incluídas no domínio público do Estado, e podem ser objeto de direitos privados e de relações jurídicas, pelo que fazem parte do património das concessionárias e, como tal, são detentoras de valor económico. (…) E preenchem, assim, o conceito de prédio para efeitos de IMI, pelo que devem ser avaliados e inscritos na matriz”.

Para sustentar esta posição, o técnico da AT invoca um parecer do conselho consultivo da PGR de maio de 2006 no qual é referido que as atuais concessionárias mantêm os direitos e obrigações concedidos antes da nacionalização da EDP e são titulares dos bens integrados em cada um dos respetivos aproveitamentos hidroelétricos. Estes aproveitamentos são compostos por bens do domínio público que não estão sujeitos a IMI, mas também por “bens do domínio privado das empresas concessionárias (as construções e edificações referentes às barragens) que, reunindo os elementos constitutivos do conceito de prédio para efeitos de IMI, são prédios, e como tal, devem ser avaliados e inscritos na matriz”, argumenta.

Os defensores do pagamento de IMI têm invocado que as barragens e construções associadas fazem parte dos ativos das empresas que as exploram em regime de concessão.

O estranho caso do IMI das barragens

O parecer também analisa o impacto da lei da Água de 2005, concluindo que os títulos de utilização privativa de recursos hídricos do domínio público que foram comunicados à Administração Regional Hidrográfica no prazo de um ano mantêm-se “igualmente na titularidade das empresas concessionárias e, por isso, são prédios para efeitos de IMI e devem, consequentemente, ser avaliados e inscritos na matriz”.

Perante este parecer, o chefe de divisão Ricardo Jorge Torres concorda que os referidos ativos possuem uma “matriz privatística inegável” (…) devendo ser objeto de inscrição matricial e subsequente avaliação nos termos do CIMI”. Mas diz também que era uma informação “abstrata” que devia ser aprofundada pelo conhecimento de cada caso.

Apesar de referir uma diversidade de situações que dificulta a padronização, a subdiretora-geral de Impostos, Lurdes da Silva Ferreira, concorda com as conclusões do técnico sobre a incidência do imposto. E defende a criação de linhas orientadoras para o enquadramento das barragens em sede de IMI, que permita considerar as diferentes realidades de cada caso. Num despacho de 10 de dezembro de 2015, a diretora-geral Helena Borges dá indicação para divulgar o parecer junto dos serviços para “uniformização de procedimentos em função de análise casuística”.

Helena Borges ainda é diretora-geral dos Impostos e já foi ao Parlamento dar explicações sobre as implicações fiscais do negócio entre a EDP e a Engie, mas o tema central não foi o imposto sobre imóveis (IMI).

Quem levou o fisco a mudar de opinião

A fita do tempo que documenta a posição do Fisco sobre a cobrança de IMI dá um salto até maio de 2016 para um parecer da direção de serviços de consultoria jurídica e contencioso que assinala a viragem do entendimento da AT. O jurista António Lima Guerreiro invoca as impugnações sistemáticas que as empresas concessionárias estão a fazer das tentativas de inscrição matricial e liquidação de IMI junto de tribunais tributários (e não arbitrais como escreveu por lapso o Observador e agora corrige) e do Centro de Arbitragem Administrativa. E defende que é preciso “avaliar da legalidade da posição que tem vindo a ser adotada pela AT”.

O jurista lembra que, até à orientação administrativa que levou à AT a avançar com liquidações, prevalecia um entendimento de 1991, segundo o qual os bens que integravam a Rede Elétrica Nacional (então parte da EDP) são do domínio público, da titularidade do Estado e dos municípios. Logo, não têm valor de mercado, não são prédios, não estão sujeitos a imposto (à data contribuição autárquica). Posição que, argumenta, não foi revogada e é “naturalmente incompatível com a tributação em IMI das barragens”.

Invoca também a Constituição e um decreto-lei de 1980 (assinado por Cavaco Silva, então ministro das Finanças da AD) que “expressamente declara serem do domínio público as barragens de utilidade pública”, argumentando que a titularidade do direito de utilização privativa (que é da concessionária) não implica a “desafetação do domínio público dos bens objetos desses direitos de utilização” o que, por seu turno, dependeria do estatuto de utilidade pública das barragens. Para o assessor jurídico, esta não é uma competência da AT, mas da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), “a entidade que se pode pronunciar sobre o estatuto dominial das barragens de utilidade pública”.

Acaba por ser APA — cujo presidente Nuno Lacasta também foi ouvido no Parlamento sobre a transação das barragens, mas não para falar de impostos — a escrever o ponto final nas dúvidas jurídicas. Declara que as barragens de utilidade pública (como são as hidroelétricas) integram o domínio público do Estado, validando o parecer da direção de consultoria jurídica e contencioso da AT. Esta Agência Portuguesa do Ambiente apoia o seu parecer no decreto de 1980 e na lei da Água de 2019.

Na sequência desta colaboração com a APA, que transmitiu a sua posição a 4 de novembro de 2016, Serafim Pereira, diretor de serviços da AT, considera “estarem agora reunidas as condições para evoluir quanto ao tratamento a dar pela AT, em sede de IMI, à categoria de bens em causa”. Nesse sentido, propõe que sejam sustidos (suspensos) quaisquer procedimentos tributários em curso, por exemplo, de inspeção, de avaliação, de tributação ou execução, relativo a bens a que seja aplicável o entendimento jurídico ora manifestado pela APA”.

A diretora-geral de Impostos delega na subdiretora-geral a definição dos procedimentos e orientações a transmitir aos serviços. E cabe a Lurdes da Silva Ferreira elaborar em maio de 2017 as regras em vigor pela qual as barragens e suas instalações estão integradas no domínio público desde que tenham utilidade pública declarada, o que implica desativar a sua inscrição matricial e tributação em sede de IMI. Esta desativação produziu efeitos sobre quatro anos para assegurar a revisão das liquidações de IMI que tenham sido feitas até então, bem como as situações de contencioso. Para além da anulação do registo, o VPT (valor patrimonial tributário) deve passar a zero.

Parecer pedido à APA (pelo próprio fisco) ajudou a EDP contra a AT

Em paralelo com a mudança de opinião do Fisco, sustentada pela Agência Portuguesa do Ambiente, há uma decisão arbitral que se pronunciou a favor da EDP. Este processo (que não faz parte da informação enviada ao Parlamento) refere-se à contestação da liquidação do IMI na barragem da Pracana no distrito de Santarém. O tribunal arbitral foi constituído depois de a AT ter recusado a reclamação graciosa da EDP relativa à cobrança de IMI nos anos de 2012 e 2013 no valor de 54,3 mil euros. E foi presidido por Ana Pedrosa-Augusto, jurista do escritório de Rogério Alves (RA Associados) que ficou conhecida como a “advogada de Madonna”. Entre os argumentos invocados, a EDP lembra que nunca antes dessa data tinha ocorrido a liquidação do imposto.

Para justificar esta mudança de posição, a AT alega que a isenção deixou de vigorar pelo facto de a requerente ter deixado de ser, com efeitos a 2012, uma entidade pública, “não podendo mais beneficiar da isenção prevista no código do IMI para estes sujeitos”. Esta data coincide com a privatização total do capital da EDP concretizada nos primeiros anos da troika que, no entender da AT, alterou a “natureza jurídica de entidade pública, uma vez que implicou a sua desafetação, por cessação da utilidade pública” da barragem. Até essa data, a EDP tinha a maioria do capital privado, mas o Estado era o maior acionista e tinha uma golden share (direitos especiais) que lhe dava a última palavra em decisões importantes.

A AT invoca ainda a Constituição (artigo 84, n.º 1) para fundamentar que as “barragens de utilidade pública não fazem parte dos bens que constitucionalmente integram o domínio público”.

A EDP defende que as barragens por serem de utilidade pública integram o domínio público do Estado, como está expresso no contrato de concessão, e como tal “não podem considerar-se abrangidos pela definição de prédio constante do artigo 2.º do Código do IMI”.

Na argumentação da elétrica surge também a referência à APA (Agência Portuguesa do Ambiente) como a entidade que a partir de 2012 fica com a competência de classificar as barragens como domínio público. E a 31 de outubro de 2016, a EDP junta ao processo o “documento emitido — a pedido da Autoridade Tributária — pela Agência Portuguesa do Ambiente, atestando que a barragem em questão tem utilidade pública”. Pelas datas indicadas na documentação remetida ao Parlamento em 2021 pelo Ministério das Finanças, esta posição da APA chegou ao gabinete da diretora-geral da AT uns dias depois, a 4 de novembro de 2016.

Na decisão final a presidente do júri refere que o “aproveitamento hidroelétrico tem utilidade pública, atestada pela APA em 25 de outubro de 2016”. Sublinha que não houve alteração relevante no regime aplicável e volta ao decreto de Cavaco Silva de 1980, segundo o qual as barragens de utilidade pública devem constar do inventário do património do Estado. Para, entre outros argumentos, concluir: a barragem em questão é um bem que integra o domínio público do Estado, sendo o facto de se encontrar concessionada a sua exploração irrelevante para o retirar do tal domínio público. E como bens de domínio público, as barragens não são suscetíveis de integrar a definição de prédio do código do IMI, “não podendo ser, consequentemente incluídos no respetivo âmbito de tributação”.

O acórdão diz aliás que a AT não contesta a interpretação das normas nesta decisão na medida em que estava na “posse de todos os elementos e informação necessários para que pudesse conhecer, ab initio, da natureza do domínio público da barragem em que estão e da sua consequente não sujeição ao IMI”.

O Observador questionou a EDP sobre mais impugnações que apresentou a liquidações de IMI por parte da AT, mas não obteve resposta. Entretanto, e já depois da publicação deste artigo, o Observador confirmou que apenas uma impugnação de IMI, a da Pracana, chegou a tribunal arbitral.

Texto atualizado às 17h20 de quinta-feira, 2 de fevereiro, para clarificar que só houve uma decisão arbitral contra a cobrança de IMI sobre barragens.