A divisão esquerda-direita relativa à Lei de Bases da Saúde não é nova. A Lei de Bases em vigor foi viabilizada pela direita e a que está agora em discussão parece ter mais hipóteses de aprovação com acordos à esquerda. Mas nada está ainda garantido. A forma como a nova lei de bases vai enquadrar as PPP tornou-se uma pedra na engrenagem da geringonça. E das grandes. Ainda é possível retirar o problema, mas é uma tarefa que não parece fácil.

As poucas horas que faltam serão determinantes para decidir se há acordo à esquerda, se o entendimento se faz à direita — embora esta hipótese não seja um cenário plausível — ou se as propostas serão arrumadas nas gavetas dos vários partidos. Vamos por pontos.

Para que serve uma Lei de Bases?

Há vários setores onde se aplicam leis de bases. Da educação à atividade física e desporto, passando pelo ambiente e a economia social, por exemplo. Esta legislatura fica também marcada pela criação da primeira lei de bases da Habitação que, até agora, não existia.

As leis de bases servem de referência normativa da política que deve ser seguida em cada uma das áreas respetivas. São ainda, regra geral, complementadas por legislação produzida pelos governos, durante o tempo que se mantêm em vigor. Neste caso concreto, a lei de bases da saúde irá definir o funcionamento, composição e os princípios de atuação do sistema de saúde português nos termos em que for aprovada. E é nesta definição de limites e possibilidades, nomeadamente no Serviço Nacional de Saúde, que residem os pontos de aproximação e discórdia entre os partidos.

Como se chegou até aqui?

A anterior lei de bases da Saúde está em vigor há 29 anos. Cavaco Silva era o líder do XI Governo português quando a lei de bases foi viabilizada pela direita: PSD e CDS votaram a favor na votação final global do documento, a 12 de julho de 1990. Do outro lado do hemiciclo, a esquerda, com os votos contra de PS, PCP e PRD, não chegou para impedir a aprovação da lei.

Esta legislatura trouxe com ela uma arquitetura parlamentar diametralmente oposta àquela que há 29 anos fez a lei de bases que atualmente está em vigor. Assim, e olhando para a oportunidade de haver uma maioria de esquerda no hemiciclo, PS, Bloco de Esquerda e PCP tentaram unir esforços para que houvesse uma nova lei, desta vez aprovada à esquerda.

Em dezembro, o Governo apresentou a sua proposta de lei, que não ia propriamente ao encontro das exigências dos partidos à sua esquerda. Mas ainda havia muitos meses pela frente e o ponto de partida não impedia que se fizessem esforços para chegar a uma base de entendimento que agradasse a PS, BE e PCP. Começaram de imediato contactos informais aos quais se seguiram reuniões oficiais. Sempre de forma bilateral. Mesmo perante os avisos do Presidente da República, que ia manifestando incómodo com o facto de a lei de bases poder ser aprovada só à esquerda. Chegou a falar-se da hipótese de um veto presidencial, mas esse era um cenário que António Costa sabia que podia contornar com nova aprovação do diploma no Parlamento, como chegou a lembrar.

Uma fonte diretamente envolvida em vários dos processos de negociação deste dossier diz ao Observador que “o PCP quis sempre exigir mais do que o Bloco de Esquerda para no fim aceitar um acordo menos ambicioso, mas poder dizer que queria ir mais longe. No fundo exigiu sempre o máximo para não perder a face com um consenso de mínimos“.

Uma análise que não é corroborada por outros intervenientes na negociação. Uma outra fonte relacionada com estes contactos à esquerda diz ao Observador que a postura dos três partidos de esquerda foi “mais ou menos a mesma” mas com objetivos diferentes. “Cada partido pretendeu lutar até ao limite por todas as suas propostas embora soubessem desde o início quais eram o pontos que definiam como essenciais. As famosas linhas vermelhas. Assim, podiam dar a entender que tinham cedido em matérias onde, no fundo, não se importavam de ceder para depois poderem ter créditos na luta pelas tais linhas vermelhas”. Nesta estratégia, um eventual acordo à esquerda podia ter corrido de feição para PS, BE e PCP. Não fossem as PPP.

A 17 de abril, o Bloco de Esquerda convocou uma conferência de imprensa para anunciar que tinha chegado a acordo com o Governo sobre a Lei de Bases da Saúde. O deputado Moisés Ferreira e o líder do grupo parlamentar do partido, Pedro Filipe Soares, explicaram que depois de meses de negociações tinha sido possível convencer o Executivo a ceder em alguns pontos, nomeadamente no fim das PPP da Saúde. “As atuais PPP podem ir até ao fim. A partir daí, não há mais PPP“, proclamaram. Falavam em nome do partido mas também do Governo, com quem diziam ter fechado um entendimento. O anúncio viria a revelar-se precipitado.

Fim das PPP e menos taxas moderadoras: BE e Governo chegam a acordo sobre Lei de Bases da Saúde

Poucos dias depois, o Governo desmentia o Bloco de Esquerda. Aquilo a que os bloquistas tinham chamado “acordo fechado” era apenas “um documento de trabalho”, como disse António Costa. Mais: o Executivo não ia ceder na questão das PPP. Estava criado o impasse. De quem era a culpa? Do Governo, que tinha mostrado sinais de aproximação ao BE nesta matéria mas que na última hora recuou, mostrando-se irredutível, ou do Bloco de Esquerda, que se tinha precipitado no anúncio e tinha comprometido um eventual  acordo?

Para João Oliveira, líder da bancada do PCP, que foi apanhado de surpresa pelo anúncio dos bloquistas, tratou-se de uma “precipitação do Bloco de Esquerda“. Em declarações ao Observador, o deputado comunista afirma que aquela conferência de imprensa condicionou o diálogo à esquerda. “Aquilo que o que havia na altura era o resultado de uma discussão com o Governo, ainda não era um acordo. O BE apresentou aquelas propostas de forma precipitada, apropriando-se delas e levando tudo à estaca zero. Voltámos a sentir dificuldades que já tinham sido ultrapassadas”, revela.

Faltavam então menos de dois meses para que se pudesse chegar a um entendimento. Vendo a possibilidade de uma brecha à esquerda, o PSD, que até então não entrava na equação, veio mostrar-se disponível para um entendimento com o PS pela voz do próprio líder, Rui Rio. Para ajudar a tornar mais complexo um cenário que já era difícil, estavam agendadas as eleições europeias para 26 de maio, o que ia obrigar à suspensão dos trabalhos parlamentares durante uma parte do período de campanha.

As relações dentro da “geringonça” azedaram. Sempre que o tema era trazido para debate, PS e Bloco de Esquerda entravam em confronto. Já o PCP ia criticando o afastamento do Governo, embora não quisesse hostilizar em demasia por ainda acreditar que era possível um acordo (do lado do governo, os sinais eram os mesmos: notícias com fontes governamentais que davam conta da impossibilidade de se chegar a um acordo, e onde a responsabilidade era assacada ao BE e não ao PCP). Mesmo quando as negociações pareciam ter chegado a um beco sem saída chamado PPP. “O exemplo de que nunca perdemos a esperança de conseguir chegar a acordo foi o facto de termos ido adiando a votação da base sobre as PPP no grupo de trabalho para o último dia“, explica João Oliveira. Deste modo, alargou-se o prazo para que pudesse haver um acordo à esquerda. Os partidos passaram a ter até esta terça-feira dia 11 de junho para chegar a acordo.

As reuniões do grupo de trabalho que discute a Lei de Bases da Saúde no Parlamento iam mostrando três partidos menos hostis, para irritação de PSD e CDS. Por várias vezes, PS, Bloco de Esquerda e PCP, aparentemente desavindos, uniam-se para chumbar as propostas da direita. O deputado social-democrata Ricardo Batista Leite e a centrista Isabel Galriça Neto protestaram diversas vezes com os partidos da “geringonça” por nem sequer considerarem as propostas dos seus partidos. Às vezes por uma questão de siglas, literalmente — a esquerda chegou a chumbar uma proposta de PSD e CDS que era igual às da esquerda por se referir ao SNS como Serviço Nacional de Saúde e não através das siglas.

Com o aproximar da data, e sem solução óbvia para a questão das PPP na Saúde, os partidos começaram a tentar encontrar propostas que pudessem agradar ao outro lado. Na sexta-feira passada, Carlos César fez um apelo aos partidos de esquerda para que fosse possível chegar a um entendimento. “Seria uma responsabilidade muito negativa por parte dos partidos à nossa esquerda permitir que continue em vigor uma lei que eles acham pior do que a lei que estão agora a discutir”, disse o presidente do PS depois de o partido ser recebido por Marcelo Rebelo de Sousa em Belém.

Os contactos intensificaram-se. “Sempre acreditámos que seria possível chegar a acordo. Até à votação final não perdemos a esperança. Acreditamos mesmo nisto”, explica Moisés Ferreira ao Observador. Por isso, vê com naturalidade o aumento dos contactos nos dias que antecederam a decisão final. Ainda não há acordo, mas tanto PCP — na segunda-feira — como Bloco de Esquerda — no domingo — apresentaram propostas para se aproximarem do PS e do Governo. Será suficiente?

O sapo que ninguém quer engolir: as PPP

A lei de bases da Saúde pretende enquadrar a lógica de funcionamento do setor. Vai, por isso, muito além das discussões em torno das PPP. Mas toda a novela à esquerda reduziu o debate a esse ponto e hoje é difícil dissociar a discussão desta lei-quadro do debate ideológico em torno das Parcerias Público-Privadas.

À direita, PSD defende a existência de parcerias sempre que sejam “vantajosas em termos de relação qualidade-custos e, mais importante ainda, quando tal cooperação possa conduzir à obtenção de ganhos em saúde para os utentes do Serviço Nacional de Saúde”. Já o CDS não se opõe à existência de mais PPP, preferindo colocar o foco “no serviço prestado ao doente, independentemente de quem o presta”.

Nenhuma das propostas da direita se aproxima, como era de esperar, do que defende a esquerda. Mas também se afasta daquilo que propõe o Governo na sua proposta de lei. O Executivo considera que a gestão dos hospitais público pode “ser supletiva e temporariamente assegurada por contrato com entidades privadas ou do sector social”. Os contratos com os privados ficam, no entanto, “condicionados à avaliação da sua necessidade”.

À esquerda, tanto Bloco de Esquerda como PCP defendem o fim das PPP no setor. Os bloquistas desde o início que admitem que as que já existem na Saúde possam chegar até ao fim. “Assim não se rasga nenhum contrato já existente”, justifica Moisés Ferreira. O PCP inicialmente queria que terminassem todas as parcerias, mas acabou por aligeirar a posição acabando por defender o mesmo que o BE.

Estas propostas, apesar de terem sido quase aceites pelo Governo, não chegaram para convencer os socialistas e o Executivo. Assim, o Bloco de Esquerda apresentou no domingo uma proposta que tenta, in extremis, aproximar a posição do partido das exigências do PS e do Governo. Os bloquistas dizem que as referências às PPP podem cair do diploma, mas exigem que as existentes terminem no fim da vigência.

Para garantir que isso acontece sem nenhuma referência às parcerias na lei de bases pedem a revogação do Decreto-lei 185/2002, aprovado no governo de Durão Barroso e Paulo Portas, que define o regime de funcionamento das PPP no setor. No fundo, deixa de existir qualquer referência às PPP na legislação. Um buraco legal que Catarina Martins propõe que seja corrigido na próxima legislatura, numa legislação autónoma.

Uma ideia que o PCP, pela voz de João Oliveira, diz que “não faz sentido”. Deixar cair os artigos que regulam o funcionamento das PPP da lei de bases não serve para acabar com a sua existência. “Deixar que a nova lei nada diga sobre as PPP deixa o problema mais ou menos no mesmo ponto em que está agora“, explica o líder parlamentar comunista ao Observador.

Para isso, os comunistas apresentaram na segunda-feira a sua proposta final, que tenta aproximar a posição do PCP da do Executivo. O partido propõe, além da revogação do decreto de Durão Barroso, à semelhança do BE, que não se deixem cair as referências às PPP. Como? Pedem que fique clara a “definição do princípio da natureza pública da gestão dos estabelecimentos de saúde”, impedindo as PPP na gestão hospitalar mas com uma formulação que bebe da proposta de lei do Governo. Mais: aceita que os hospitais possam recorrer aos setores privado e social sempre que necessário, mas não a nível da gestão. Apenas no que diz respeito à prestação de cuidados de saúde.

O Governo e o PS reagem apenas amanhã a estas novas posições à sua esquerda. “Estamos a aguardar”, vai-se repetindo nas hostes bloquistas. Do lado do PCP ouvem-se afirmações mais esperançosas. “Considerando os problemas que o Governo nos colocou relativamente às PPP, achamos que a nossa proposta responde a esses anseios. Por isso, acreditamos que o Governo pode aceitar a proposta do PCP. Mas vamos aguardar”, afirma João Oliveira.

Taxas Moderadoras: o desacordo que é mais fácil de consensualizar

Neste ponto, o maior consenso parece estar entre a proposta do Governo e as propostas à direita. Na proposta de lei, o PS considera a existência de taxas moderadoras um meio de “controlo”, admitindo, no entanto, que a lei pode “estabelecer limites” ao total de taxas a cobrar. Apesar de equacionarem a isenção em “função da situação de recursos, de doença ou de especial vulnerabilidade”, os socialistas consideram que a existência das taxas limitará a “procura desnecessária”.

A única nuance, se assim a entendermos, entre as propostas do Governo e as do CDS e PSD está no limite “anual” que o CDS propõe para as taxas moderadoras a cobrar. Para os democratas-cristãos além do limite no valor a pagar por ato médico deverá existir também um limite anual.

À esquerda, o PCP é o mais radical ao propor a abolição das taxas moderadoras. Os bloquistas, apesar de mais comedidos, caminham também no sentido da extinção de taxas moderadoras no SNS embora assumam que “a lei pode prever” a cobrança de taxas mas apenas em alguns casos. O BE quer que os utentes que sejam referenciados pelo SNS sejam “dispensados de cobrança de taxas” nos “cuidados de saúde primários e demais prestações de saúde”.

Como se regulam os setores público, social e privado? A semântica explica — e divide

No que diz respeito ao setor social, privado e público, as posições dos vários partidos vão desde a exigência da “clara” separação entre o público e o privado, privilegiando o público, até à possibilidade de “concorrência entre o SNS e os setores público, privado e social” — aqui em pé de igualdade. Neste ponto a semântica desempenha uma função crucial.

A proposta do Governo assenta numa “cooperação”, regrada e transparente, que admite a “contratação apenas quando necessário” de entidades do setor privado e social, mantendo a regulação e fiscalização de “toda a atividade na área da saúde”. Uma proposta que se afasta das de PCP e Bloco de Esquerda. Ambos os partidos exigem que “aos setores privado e social seja atribuído um caráter supletivo ao SNS”, com o BE a seguir a mesma linha e a exigir a separação entre os setores público e privado.

O Governo pretende ainda eliminar o apoio do Estado ao “desenvolvimento do setor privado da saúde” quando este concorre com o setor público e deixar espaço para que no SNS possam ser previstos “planos de investimento plurianuais” – que o BE rejeita – para “reforçar a autonomia de gestão das unidades do SNS” e o investimento na “investigação e inovação”.

Fora deste alinhamento à esquerda para a complementaridade entre os setores está a direita. O PSD pretende “cooperação” entre os setores, embora a proposta social-democrata atribua menos força ao Estado do que a proposta de lei do Governo. O CDS vai mais longe ao propor que os três setores funcionem em regime de “concorrência”,“dentro dos serviços do SNS e entre os setores público, privado e social”. Com que objetivo? Para os democratas-cristãos este ponto resume-se aos “melhores resultados e eficiência” que podem ser atingidos, cabendo ao Estado a aquisição de “serviços de saúde aos prestadores públicos, privados e sociais”, desde que garantida a “igualdade de circunstâncias”.

Assim, a discrepância entre a direita e a esquerda é ampla: vai de uma visão concorrencial dos setores à redução a um papel “supletivo” dos setores privado e social, apenas para preencher eventuais lacunas e falhas do SNS.

Qual será o desfecho?

Respondendo diretamente: ninguém sabe. A última reunião do grupo de trabalho da Lei de Bases da Saúde acontece esta terça-feira por volta das 16h00. É essa a hora a partir da qual se começará a conhecer oficialmente o resultado das votações. O que fica e o que cai; o que passa e o que é mandado para trás. Depois, faltarão apenas a confirmação dessas votações na Comissão de Saúde e a votação final global.

Os três partidos parecem empenhados em encontrar uma solução mas cada um tem a sua proposta. O PS, através de António Costa, atirou uma eventual reação para esta terça-feira. Desde o recuo do Governo depois da conferência de imprensa “precipitada” do Bloco de Esquerda que os três partidos nunca estiveram tão perto de chegar a acordo. Mas ainda há detalhes por limar e é difícil prever qual será o desfecho.

O acordo à esquerda parece ser o que move os partidos da “geringonça” e também aquilo que inibe PSD e CDS, que já se queixaram diversas vezes de verem o seu trabalho deitado ao lixo por força da união de PS, BE e PCP nas votações do grupo de trabalho. A vontade de consenso parece existir, mas as posições até agora tomadas não são suficientes para dar por garantido que isso vá acontecer.

Assim, não se pode desconsiderar as outras duas hipóteses: o não acordo, que deixa em vigor a Lei de Bases da Saúde de 1990 e chumba a “geringonça” num dos últimos testes desta legislatura, ou o acordo com o PSD, que não parece plausível tendo em conta as afirmações recentes de António Costa e a falta de sintonia de socialistas e sociais-democratas no grupo de trabalho. Esta terça-feira, a partir das 16h00, começarão a desfazer-se as dúvidas.