No processo de consolidação orçamental dos últimos anos, as cativações e outros instrumentos de centralização da despesa no Ministério das Finanças tiveram um papel muito importante, de tal forma importante que Mário Centeno não abdica deles. Pelo contrário. Em 2020, prevê-se que atinjam um novo máximo. Este é o grande falhanço de Centeno: a incapacidade de reformar o processo de controlo e execução orçamental. Um falhanço disfarçado pelos bons resultados alcançados na execução orçamental, mas que põe em causa a sustentabilidade das finanças públicas no médio e longo prazo.
Em duas legislaturas, entre 2011 e 2019, foi possível reduzir o défice de cerca de 11% do PIB para um valor muito próximo de 0% (ou, possivelmente, um excedente em 2020) e colocar a dívida pública numa trajectória descendente. Este resultado foi alcançado num contexto de recessão e de baixo crescimento, e com custos elevadíssimos de saneamento do sistema bancário. O sucesso da consolidação orçamental alcançado na última década reflecte a resiliência das nossas instituições e a maturidade da nossa democracia.
No passado mês de Setembro, em entrevista ao jornal “Público”, o ministro das Finanças reconheceu que sentiu medo nos primeiros tempos. Interpreto esse medo de Mário Centeno como sentido de responsabilidade. Os custos que os portugueses já sofreram em consequência do descontrolo das finanças públicas devem pesar sobre quem assume funções no Terreiro do Paço.
Há, provavelmente, uma relação entre o medo de Centeno e o aumento da concentração de despesa no seu Ministério, na forma de cativações, de dotação provisional ou de dotação centralizada — uma nova figura, não prevista na lei, criada no seu primeiro mandato.
Num processo orçamental relativamente arcaico, a forma de garantir o controlo das contas públicas é centralizar a execução orçamental no Ministério das Finanças. O resultado desta opção é a redução da autonomia dos ministérios e serviços governamentais. O caso extremo desta redução de autonomia aconteceu em abril de 2013, com o Despacho emitido por Vítor Gaspar, que congelou todas as despesas, excepto pessoal e outras despesas básicas. Apesar de tudo, é preciso ter em conta que esta decisão drástica aconteceu num contexto de urgência económica e financeira. Esteve em vigor apenas duas semanas e os seus efeitos disruptivos fizeram-se sentir.
É verdade que hoje estamos longe das restrições impostas pelo Despacho de Gaspar. No entanto, passados os anos mais difíceis, e quando se anuncia um excedente orçamental, esperava-se que no OE para 2020 fosse devolvida maior autonomia orçamental aos ministérios. Para minha surpresa, a centralização de despesa no Ministério das Finanças deverá aumentar, prevendo-se que atinja 2800 milhões euros.
O que justifica a centralização de um tal montante de despesa no Ministério das Finanças? Será que a experiência acumulada na legislatura anterior pôs a nu debilidades no processo orçamental dos outros ministérios? Mas, se foram detectadas debilidades no controlo orçamental dos outros ministérios, por que razão está tão atrasada a implementação da Lei de Execução Orçamental e do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas? Será esta a única forma de garantir o primeiro excedente da democracia?
A centralização de um montante elevado de despesa nas mãos do ministro das Finanças torna mais opaca a execução orçamental e mais difícil a prestação de contas. A centralização de despesa nas Finanças aumenta a discricionariedade, isto é, a flexibilidade da gestão orçamental. Não há dúvida de que os resultados alcançados nos últimos anos comprovaram a eficácia desta estratégia. Mas será esta abordagem adequada para alcançar a sustentabilidade das finanças públicas no médio e longo prazo? A meu ver, não.
Tendo em conta as elevadas taxas de tributação sobre o rendimento já existentes, a sustentabilidade das finanças públicas no médio e longo prazo terá de passar por ganhos de eficiência na gestão da despesa.
Ora, os ganhos de eficiência só serão possíveis se os ministérios tiverem autonomia para implementar medidas de reorganização, capacidade de investir em novas infraestruturas, em sistemas de informação e na definição de novos processos, e na contratação de gestores e quadros qualificados. Por exemplo, estão identificadas ineficiências na rede hospitalar que só poderão ser supridas com investimentos em novas instalações que permitam a fusão de serviços e o encerramento de unidades sem escala para gerarem ganhos de eficiência.
No entanto, a margem orçamental nos ministérios para adoptar novas políticas e implementar medidas de gestão que possam melhorar a eficiência da despesa pública e a sua eficácia é muito reduzida. As principais rubricas da despesa são muito rígidas e estão em grande medida pré-determinadas pela despesa do ano anterior. Os elevados montantes de cativações, e outras despesas que carecem de autorização do ministro das Finanças, reduzem drasticamente a autonomia dos ministérios e limitam os potenciais ganhos de eficiência na despesa pública.
Sem ganhos de eficiência nos ministérios sectoriais, o Ministério das Finanças está condenado a centralizar mais e mais despesa. A realização de reformas e a obtenção de ganhos de eficiência tornam-se, assim, impossíveis. A sustentabilidade das finanças públicas só será alcançada quando este ciclo vicioso for quebrado. Mas, para isso, teremos de esperar pelo próximo ministro das Finanças.
