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Nos próximos sete anos o bolo de verbas que passa para a esfera da Agência para o Clima pode oscilar entre cinco e mais de seis mil milhões de euros. Até 2032, a nova entidade, criada pela ministra Maria da Graça Carvalho, vai gerir as dotações e candidaturas a seis fundos, com origens, financiamentos, objetivos e calendários distintos — Fundo Ambiental, Fundo Social para a Ação Climática, Fundo de Modernização, Fundo para a Transição Justa, Fundo Azul e EEA Grants Portugal — e as verbas do PRR para o Ambiente.
Presidente da ApC vai ganhar 7.313 euros brutos com ajudas de custo e será nomeado sem concurso
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A Agência para o Clima (ApC) é um instituto público com autonomia financeira e administrativa que tem um conselho diretivo e um fiscal único. O decreto-lei que aprova a orgânica da agência estabelece que as nomeações serão feitas ao abrigo do estatuto do gestor público, ou seja, sem concurso, mas com parecer emitido pela Cresap (comissão para recrutamento).
Para efeitos de remuneração, os administradores serão equiparados a gestores públicos das empresas do grupo B. Ao presidente corresponde 85% da remuneração do primeiro-ministro que ascenderá a 7.313 euros com despesas de representação (de 40%). O vice-presidente terá direito a uma remuneração bruta de 6.581 euros e os vogais vão receber 5.850 euros com despesas de representação. O Governo já fez saber que pretende pessoas com “muita experiência” na gestão de fundos desde a área do ambiente e coesão até aos transportes e ao mar para integrarem a administração da Agência para o Clima.
Os estatutos da ApC serão aprovados pelos ministérios com as áreas das finanças, administração pública, ambiente, economia e agricultura.
Além das competências na execução das políticas climáticas, a agência será a autoridade nacional no comércio de emissões de CO2 e cabe-lhe assegurar a coordenação ao processo de programação e atribuição de fundos nacionais e internacionais, ser a entidade pagadora e exercer funções de controlo e auditoria, entre um conjunto muito vasto de atribuições.
O Fundo Ambiental é o maior e o mais conhecido dos fundos que vão migrar para a nova Agência para o Clima, mas uma parte das receitas que hoje alimentam este instrumento irá saltar para um outro fundo que ficará também sob a gestão da Agência. O Fundo Social para a Ação Climática terá como principal fonte de financiamento o mercado de carbono aplicado aos combustíveis fósseis usados nos transportes e edifícios. O CELE II (Comércio Europeu de Licenças de Emissão) vai implicar uma “tarifação do carbono” nos combustíveis tradicionais — gasolina e gasóleo — mas também no gás usado para aquecimento de modo a que uma fração do preço corresponda às emissões de CO2 produzidas. E essa fração será transferida para este novo fundo que arranca em 2026.
De acordo com o presidente da associação ambientalista Zero, este novo quadro corresponde à aplicação de uma tarifa ou taxa de carbono que alguns países como Portugal já aplicam por iniciativa nacional. Mas esta realidade, diz Francisco Ferreira, passará a estar enquadrada em regras europeias que vão determinar quanto e como vai ser cobrada e qual o destino que pode ter. Portugal perde assim margem de manobra para poder congelar, subir ou descer a taxa de carbono como instrumento de controlo do preço final dos combustíveis. O uso de gás nos edifícios residenciais e de serviços também será penalizado, mas o impacto em Portugal será menor porque o uso de fósseis para aquecimento residencial é reduzido.
Segundo a legislação europeia, os apoios do novo fundo devem ser orientados para o combate à pobreza energética e para mitigar o impacto destas novas taxas nos consumidores vulneráveis e não para dar apoios a toda população. É aliás por isso que os programas até agora financiados pelo Fundo Ambiental de apoio generalizado à eficiência energética de residências, por via da substituição de janelas e instalações de painéis solares, foram descontinuados.
Portugal terá, para este fundo, uma dotação de 1,2 mil milhões de euros entre 2026 e 2032, cabendo a cada Estado apresentar um plano para usar esse dinheiro, que “pode incluir medidas nacionais de apoio direto temporário ao rendimento direcionadas para famílias vulneráveis e utilizadores vulneráveis de transportes, a fim de reduzir o impacto do aumento do preço dos combustíveis fósseis resultante da inclusão das emissões de gases com efeito de estufa dos edifícios e do transporte rodoviário no âmbito da aplicação da diretiva 2003/87/CE”.
Não se sabe como será fixada essa taxa ou se a mesma será maior ou mais baixa do que a cobrada atualmente em Portugal e que baixa a partir de janeiro. Uma vez que a taxa de carbono é receita do Fundo Ambiental, o Ministério do Ambiente e Energia reconhece que este instrumento pode perder verbas face à dotação anual que para 2025 está estimada em 1,3 mil milhões de euros. E a taxa de carbono nacional terá que ser reequacionada.
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“Será necessário refletir e decidir sobre a abordagem a ser seguida quanto à implementação nacional do CELE II e a compatibilização da transição de um sistema nacional com uma taxa de carbono para um sistema harmonizado ao nível da UE”, assume o Ministério do Ambiente.
Além de impostos, dos quais a maior fonte de financiamento é a taxa de carbono, o Fundo Ambiental é financiado pela venda de licenças de CO2 aos setores abrangidos pelo CELE original, sobretudo indústria, mas também aviação e marinha mercante. O Orçamento do Estado para 2025 tem inscrito um orçamento de 1,3 mil milhões de euros para o Fundo Ambiental, dos quais 593 milhões de euros resultam de impostos, 690 milhões de euros são receitas dos leilões de CO2 e 13,4 milhões de euros são transferências da administração pública.
Pela Agência para o Clima irão também passar os apoios do Fundo de Modernização. Este instrumento europeu foi lançado para apoiar projetos de investimento de pequena escala que visam modernizar sistemas energéticos e a eficiência energética nos países que tenham um PIB per capita a preços de mercado inferior a 60% da média da União Europeia.
A partir de 2024, Portugal passou a ser um dos beneficiários do Fundo de Modernização, a par com a Grécia e a Eslovénia, e tem disponível, segundo informação dada pelo Ministério do Ambiente ao Observador, 2,1 mil milhões de euros. Caberá à nova agência selecionar, financiar e encaminhar as candidaturas para o BEI (Banco Europeu de Investimentos) e para um comité de investimento.
A Agência para o Clima vai também acolher os projetos do PRR (Plano de Recuperação e Resiliência) que estão na esfera de competência do Ministério do Ambiente. Em causa estão investimentos de 1,8 mil milhões de euros associados a 69 marcados e metas do PRR, indica a resposta dada ao Observador pelo Ministério de Graça Carvalho.
As “enormes dificuldades” do Fundo Azul que perdeu verbas para pagar salários no IPMA
Para o bolo dos milhões entram ainda outros instrumentos com dotações mais modesta que estavam dispersos em outros ministérios.
O Fundo Azul foi criado em 2016 no então Ministério do Mar liderado por Ana Paula Vitorino para apoiar o desenvolvimento da economia do mar, nomeadamente ao nível tecnológico e científico, incluindo projetos de segurança alimentar e de energia offshore. Atualmente está na Direção-Geral de Política do Mar do Ministério da Economia.
O último relatório e contas publicado em 2021 faz eco “de enormes dificuldades orçamentais, quer ao nível de libertação de fundos provenientes do Orçamento do Estado, quer de transferência de receitas próprias”. Uma realidade que até à data tinha impedido o fundo de executar a sua missão apesar da “capacidade de investir em Portugal até 75 milhões de euros em projetos de economia azul sustentável”.
Na prestação de contas desse ano, onde era destacado o impacto da pandemia no grau de execução dos projetos, é ainda revelado que foram anulados do orçamento de 2021 dois milhões de euros. O dinheiro foi canalizado para pagar salários no IPMA (Instituto Português do Mar e Atmosfera).
A política de investimentos para o Fundo Azul relativa ao horizonte temporal entre 2023 e 2025, e que foi autorizada pelo então ministro das Finanças Fernando Medina, previa que fossem aplicados 138,6 milhões de euros nestes três anos em vários eixos, dos quais o mais significativo estava associado a uma rede infraestruturas para a economia azul ao abrigo do PRR.
Questionado pelo Observador sobre a prestação de contas mais recente, o Ministério da Economia não respondeu. Para 2025, estavam previstos no Orçamento do Estado 14,6 milhões de euros para o Fundo Azul, dos quais 10 milhões de euros são receitas de impostos, quatro milhões são transferências da administração pública e meio milhão de euros são receitas próprias.
A nova agência vai ainda gerir o EEA Grants, um instrumento financiado pela Islândia, Liechtenstein e Noruega para apoiar os estados da União Europeia que têm os maiores desvios face à média europeia de PIB (Produto Interno Bruto) per capita. A subvenção atribuída a Portugal entre 2014 e 2021 foi de 102,7 milhões de euros para dividir por cinco programas: crescimento azul; ambiente; conciliação e igualdade de género; cultura; cidadãos ativ@s; e fundo de relações bilaterais. Este programa é gerido por uma unidade nacional de gestão que responde perante o ministro Adjunto e da Coesão Territorial e está disponível online vasta informação sobre a execução e os projetos.
A Agência para o Clima vai, também, assumir as candidaturas e projetos de Portugal ao Fundo para a Transição Justa, um instrumento gerido pela Comissão Europeia de apoio à requalificação de empresas e de pessoas afetadas pelo fim de indústrias fósseis que em Portugal apoiou três áreas — Matosinhos pelo fecho da refinaria da Galp, Litoral Alentejano pelo fecho da central da EDP em Sines e o Médio Tejo pelo encerramento da central a carvão do Pego em Abrantes.
No final de 2022 foram anunciados 223,8 milhões de euros para Portugal do Fundo de Transição Justa para as três regiões diretamente afetadas pelo encerramento de unidades industriais emissoras de C02. As medidas visaram a requalificação de trabalhadores e PME afetados por aqueles fechos, mantendo ou criando um total 770 postos de trabalho. Mas não são conhecidos dados sobre a execução e o impacto local destes apoios.
Mais controlo das Finanças e o “ceticismo” sobre a rapidez da nova agência em ficar operacional
A criação da Agência para o Clima é uma consequência direta da extinção da secretaria-geral do Ministério do Ambiente e Energia, no quadro da nova orgânica do Governo. Mas a ambição colocada na nova agência, quer pela dimensão do envelope financeiro, quer pela diversidade de áreas e multiplicação de competências vão muito além da orgânica. E vai marcar a passagem de Maria da Graça Carvalho pela pasta do ambiente e energia.
O presidente da Zero confessa ter “sentimentos contraditórios” em relação à iniciativa. Por um lado vê a nova agência como uma decisão positiva porque terá mais meios, sobretudo humanos, para agilizar os processos e as milhares de candidaturas cuja seleção, aprovação e pagamento está atrasada, face a um Fundo Ambiental que tem uma capacidade “muito limitada”. Mas Francisco Ferreira admite que “estamos bastante céticos em relação à operacionalização da capacidade de resposta”. E há receio de que os processos de transição demorem muito tempo e atrasem ainda mais os milhares de pedidos de apoio aos programas de edifícios e de veículos elétricos.
Por outro lado, é preciso perceber qual será o grau de controlo efetivo que o Ministério das Finanças passará a ter na divisão deste bolo de vários milhões de euros, através da nomeação de um administrador financeiro da agência. Este será o único dos quatro membros do conselho de administração da nova entidade que não será escolhido pela ministra do Ambiente e Energia.
O Fundo Ambiental que algumas vozes críticas no Parlamento chegaram a descrever como “o saco azul” do Ministério do Ambiente era gerido exclusivamente por este ministério.
Apesar de considerar que a intervenção do Ministério das Finanças pode contribuir para uma maior fiscalização e transparência das contas — Francisco Ferreira lembra que também pode significar um controlo mais apertado e processos de autorização de despesa mais burocráticos e demorados. A falta de transparência na atribuição de verbas pelo Fundo Ambiental, cujo último relatório e contas publicado é de 2022, tem sido um tema recorrente e está em curso uma auditoria do Tribunal de Contas que foi pedida pelo Parlamento. Maria da Graça Carvalho afirmou aliás que um dos objetivos da agência é o de melhorar o nível de escrutínio e transparência na gestão destes fundos.
Na lista de dúvidas que a agência suscita está ainda a enorme diversidade de competências e fundos que vai gerir debaixo do chapéu do clima, alguns dos quais nada têm a ver com o tema, e que vão de arrasto com o Fundo Ambiental. Francisco Ferreira dá como exemplos as taxas de recursos hídricos ou de resíduos e receitas que são dirigidas para o Instituto da Conservação da Natureza e Florestas para financiar políticas de biodiversidade. E que podem perder importância no meio de tanta coisa.
Mesmo que a nova agência venha a ter 150 pessoas, um terço desses recursos humanos virá da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) e trazem consigo as responsabilidades da área do clima que estão neste momento do lado da APA.
O presidente da Zero lamenta ainda que a nova agência tenha sido criada sem uma consulta mais alargada aos parceiros privados da área ambiental e aos técnicos do Estado que estavam no terreno na gestão destes dossiês.
