A proposta que Ursula Von der Leyen apresentou esta semana, em nome da Comissão, é um excelente ponto de partida para mudanças estruturais no Orçamento da União Europeia. Saibam o Parlamento Europeu e o Conselho Europeu estar à altura da proposta e endossá-la, mesmo que com pequenas modificações, e estaremos face a um importante passo em frente na construção europeia. Ainda é cedo por isso para celebrarmos, mas devemos saudar a iniciativa. Porém, concentremo-nos no essencial, que não é o quanto vamos receber, mas sim o que devemos receber, como e onde aplicaremos esses fundos.

A nível europeu, e excluindo a intervenção do BCE, o que já tínhamos como proposta era um quadro financeiro plurianual (QFP21-27) de 1100 milhões, e um pacote adicional desenhado pelo eurogrupo e aprovado pelo Conselho Europeu de 540 milhões, em três instrumentos diferentes, o programa SURE, a capacidade de recorrer a empréstimos do Mecanismo Europeu de Estabilidade (até 2% do PIB nacional) e a empréstimos com garantias do BEI. A dificuldade de aprovar o QFP, na era pré-covid, residiu na impossibilidade de fazer uma quadratura do círculo. Efetivamente não é possível manter a afectação de recursos nos programas tradicionais (coesão, política agrícola comum, etc.) – a que um conjunto de países se agarram, não tanto por racionalidade económica, mas para não perderem recursos – e por outro lado  acrescentar novos programas (políticas para o “green deal”, migrações), sem aumentar os recursos da União Europeia. A União estava há cerca de um ano bloqueada e incapaz de aprovar o QFP17-21, o que foi agravado pela saída do Reino Unido, contribuinte líquido para o orçamento da EU.

Importa perceber os obstáculos ao aumento de receitas da União Europeia. A União Europeia, até ao presente, pouco se tem endividado e quando o fez (e.g. o endividamento que o Mecanismo Europeu de Estabilidade contraiu para financiar programas de resgate), fê-lo para realizar empréstimos aos Estados membros numa base back to back. A garantia dos empréstimos contraídos pelo MEE, eram as garantias do respetivo pagamento pelos Estados. No que toca a receitas próprias efetivas, não existindo impostos europeus, elas baseiam-se sobretudo  (mais de três quartos) em contribuições dos Estados membros (recurso IVA e PNB) e em 2018, apenas 25 mil milhões são recursos próprios tradicionais (direitos aduaneiros sobre comércio extra-comunitário). Deste valor que já de si é pequeno, são retirados 20% (!) como custo de cobrança (uma percentagem largamente excessiva), pelo que os recursos verdadeiramente comunitários acabaram por representar nesse ano apenas 12,8% das receitas efetivas totais da UE. Para além disto as decisões em matéria orçamental e fiscal, na União Europeia, são tomadas sob regra da unanimidade o que tem dificultado progressos.

A proposta de Von der Leyen, sendo um pequeno passo, é inovadora em várias dimensões. É relativamente extensa pois tem como objetivo a ajuda à recuperação da situação deficitária nas administrações públicas dos  estados membros, das dificuldades sentidas pelas empresas e trabalhadores e perspetiva-se para capacitar a UE para potenciais crises futuras, nomeadamente na área da saúde. A Comissão pretende emitir dívida até um valor de 750 mil milhões (mM), com maturidades de 3 a 30 anos, entre 2021 e 2024. É interessante a ideia de nos primeiros anos haver só pagamento de juros, pois como serão despesa corrente do orçamento comunitário não tem um grande impacto nos próximos anos, sendo o reembolso do capital apenas a partir de 2028. Estes recursos adicionais serão repartidos em três parcelas. O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (560 mM) será dividido em duas componentes, uma de transferências (310 mM) e outra de empréstimos (250 mM). Nesta dimensão, cada país poderá recorrer a empréstimos até um máximo de 4,7% do seu PNB. A terceira parcela, os remanescentes 190 mM, são para reforçar programas ou fundos, já existentes ou a criar, geridos pelos Estados membros (e.g. Fundo para Transição Justa para a neutralidade climática) ou diretamente pela Comissão (e.g. EU4Health na saúde ou  RescEU na proteção civil).

Para que se implemente a proposta da Comissão é necessário haver um acordo — que passe no Conselho, no Parlamento e nos parlamentos nacionais dos países a que as respetivas Constituições a isso obriguem – de revisão da “Decisão sobre recursos próprios” da UE. Este é um documento legal que deve passar a permitir o endividamento para financiar o orçamento corrente (o que é diferente de endividamento para financiar só empréstimos) e que aumente o limite dos recursos próprios que pode ser exigido aos Estados membros para financiarem o orçamento da União e que deverá passar de 1,2% do PNB da UE para 2%. Este aumento serve para criar um buffer de garantia em relação ao novo endividamento da União. Ou seja, apesar de os empréstimos não contarem para a dívida dos estados membros, eles serão solidários na eventual necessidade de reforçar as suas contribuições para o orçamento europeu quando chegar a altura de pagar a dívida. O grau de solidariedade efetiva dependerá de duas coisas. Da relação entre a percentagem do montante de empréstimos recebidos pelo país i e a percentagem do PNB desse país no PNB da UE. Da maior ou menor capacidade de gerar novos recursos próprios pela União. Se, como deseja a Comissão, se conseguir finalmente avançar, algures entre 2021 e 2027, com a extensão  do sistema de comércio de emissões à aviação e navegação marítima, a taxa sobre o carbono, ou o imposto sobre o digital de grandes empresas, entre outros novos recursos próprios possíveis, isso evitaria recorrer à garantia de exigir aos Estados membros maiores contribuições nacionais a partir de 2028. Com novos recursos próprios da UE, os países “frugais” nem se teriam de preocupar com redistribuição e solidariedade.

Há várias questões em aberto sobre as quais Portugal deverá ter uma posição no próximo Conselho Europeu de Junho onde se dará certamente um próximo passo antes da decisão final do Conselho em Julho. Em termos macro, do quadro financeiro plurianual, há que decidir, tendo em conta todas as alterações agora propostas, como se dividem as três grandes componentes da despesa. Lembro que a proposta da Presidência finlandesa previa que a coesão ficasse com 29,7% a política agrícola comum com 30,7%   e os outros programas com 32,8%, sendo que aqui tinha especial relevo as despesas com a transição energética e as alterações climáticas que deveriam representar no mínimo 25% das despesas da União. Agora a Comissão aponta como objetivos o Pacto Ecológico Europeu, o reforço do mercado único, nomeadamente através da economia digital e uma recuperação justa e inclusiva. O caminho do conselho europeu deveria ser o de reforçar claramente o envelope associado à transição energética, um dos maiores desafios do nosso tempo, mas ainda não são claros os montantes que lhes serão afetos (aparte o Fundo de Transição Justa).

Se o papel de Portugal, no afinamento dos envelopes financeiros do QFP17-21, é relativamente pequeno, dado que somos um em 27 países, há, porém, decisões que são estritamente nacionais e relevo para já duas. A primeira, é a afetação das verbas para projetos no quadro do plano nacional de reformas. Para onde queremos direcionar os investimentos públicos e privados? Aqui duas palavras chave são sustentabilidade e crescimento. SUSTENTABILIDADE.  Temos de fazer o nosso dever na implementação da transição energética. CRESCIMENTO: Há um número que importa reter. O PIB per capita português neste século (2000-2019) cresceu à taxa média anual de 0,7%! O grande desafio da próxima década é o do desenvolvimento sustentável. A segunda grande opção nacional é o quanto iremos recorrer a empréstimos. A questão já se colocava para os fundos do Mecanismo Europeu de Estabilidade e volta a colocar-se agora, de forma diferente, com esta nova capacidade de endividamento proporcionada pela “Nova Geração EU”. Portugal terá de decidir, visto que é voluntário, e a nossa estratégia depende do desenho final das garantias comunitárias e do comportamento dos outros países. O diabo está geralmente nos detalhes. Em princípio não devemos recorrer a empréstimos para financiar salários ou pensões. Poderemos ter de recorrer para recapitalizar empresas públicas como a TAP (empréstimos convertíveis em capital), o que já é diferente, e mesmo isto deve ser bem enquadrado numa análise económico-financeira de longo prazo que clarifique os encargos futuros das próximas décadas com a companhia. Para decisões irresponsáveis de longo prazo, que ainda hoje estamos a pagar, já bastam as várias PPPs rodoviárias do passado.

Temos muito estudo, debate, informação e reflexão a fazer nos tempos que correm. De qualquer modo esta proposta da Comissão renova-nos a esperança no projeto europeu. Veremos se os líderes e os povos europeus, através dos seus parlamentos, estão à altura.