A exigência fazia-se ouvir há vários meses entre os partidos à esquerda: Portugal devia reconhecer a Palestina. O Governo foi repetindo que estava “aberto” à ideia dos dois Estados, mas sem se comprometer com a decisão formal. Esta quinta-feira, a posição consolidou-se e o Ministério dos Negócios Estrangeiros anunciou o “início do procedimento de reconhecimento do Estado da Palestina, que culminará em setembro”, depois de o Executivo ouvir o Presidente da República e os partidos com assento parlamentar.

A decisão resulta das conclusões da conferência das Nações Unidas para a implementação da solução dois Estados no Médio Oriente, que se realizou entre segunda e quarta-feira em Nova Iorque, no âmbito da qual Portugal assinou, em conjunto com outros 14 países, um documento em defesa desta solução, em que classificam o reconhecimento do Estado da Palestina como um “passo essencial” para a sua implementação. O texto aparece assinado pela Islândia, Irlanda, Noruega, Eslovénia e Espanha — países que já reconhecem a Palestina como um Estado — e ainda por França e Malta, que já anunciaram que irão formalizar a decisão em setembro, por ocasião da Assembleia Geral das Nações Unidas.

Foi precisamente França, em conjunto com a Arábia Saudita, que organizou a conferência, dias depois de Emmanuel Macron ter anunciado, de forma unilateral, o reconhecimento da Palestina. O objetivo de dar o pontapé de partida na decisão, depois de meses de avanços e recuos, parece ter sido cumprido. Em pouco mais de uma semana, Reino Unido e Canadá também anunciaram o reconhecimento e vários países, entre os quais se inclui Portugal, parecem estar mais próximos do que nunca de avançar com o processo — ainda que apresentem condições, como a desmilitarização do Hamas e o seu afastamento da governação, a libertação de todos os reféns que ainda estão em Gaza e a reforma da Autoridade Palestiniana, que governa a Cisjordânia.

Mas, afinal, como é que se desenrola este processo e que impacto tem?

Como se define um Estado?

As características determinantes de um Estado ficaram definidas na Convenção de Montevidéu sobre Direitos e Deveres do Estado, em 1993. Segundo estes acordos, as características são: uma população permanente, fronteiras definidas, um governo e a capacidade de definir e cumprir uma política externa, elenca o New York Times.

No caso da Palestina, a população existe: cerca de 2.1 milhões na Faixa de Gaza e 3.3 milhões na Cisjordânia. A questão das fronteiras é debatida internacionalmente, mas, de um modo geral, refere-se às fronteiras dos territórios palestinianos ocupados definidas nos Acordos de Oslo de 1993, que contemplam a Faixa de Gaza e a Cisjordânia na sua totalidade, com capital em Jerusalém Oriental.

O governo pertence à Autoridade Palestiniana — daí que uma das condições ocidentais para reconhecer a Palestina seja a reforma deste órgão e o afastamento do Hamas, identificado como um grupo terrorista, da governação. O poder da Autoridade Palestiniana é limitado pela sua atual falta de legitimidade e pela ocupação israelita. Contudo, a política externa e a diplomacia continuam a ser um dos seus campos de ação.

O que significa reconhecer um Estado?

O primeiro passo para um Estado ser reconhecido é uma proclamação interna unilateral nesse sentido. Na Palestina, esta foi feita no dia 15 de novembro de 1988 pela Organização pela Libertação da Palestina (OLP), liderada por Yasser Arafat. No entanto, o reconhecimento internacional desse Estado é que legitima, na prática, a sua existência. O Estado da Palestina foi reconhecido, logo em 1988, por dezenas de países.

O reconhecimento também é uma decisão unilateral dos outros Estados que valida a reivindicação de soberania de um certo território. Na prática, isto implica o estabelecimento de relações diplomáticas formais — é criada uma embaixada e um posto de embaixador — e o desenvolvimento de acordos. No entanto, neste momento, o reconhecimento da Palestina é principalmente um gesto simbólico, que valida uma causa política: a autodeterminação do povo palestiniano.

[Horas depois do crime, a polícia vai encontrar o assassino de Issam Sartawi, o dirigente palestiniano morto no átrio de um hotel de Albufeira. Mas, também vai descobrir que ele não é quem diz ser. “1983: Portugal à Queima-Roupa” é a história do ano em que dois grupos terroristas internacionais atacaram em Portugal. Um comando paramilitar tomou de assalto uma embaixada em Lisboa e esta execução sumária no Algarve abalou o Médio Oriente. É narrada pela atriz Victoria Guerra, com banda sonora original dos Linda Martini. Ouça o segundo episódio no site do Observador, na Apple Podcasts, no Spotify e no Youtube Music. E ouça o primeiro aqui]

Neste caso, o reconhecimento da Palestina por países que já reconhecem o Estado de Israel exige ainda “uma revisão completa das relações bilaterais com Israel“, declarou Ardi Imseis, antigo responsável da ONU e professor de Direito na Queen’s University em Ontario, ao New York Times. Isto porque os países devem rever acordos económicos, políticos e culturais para garantir que esses não violam a soberania do Estado que acabam de reconhecer.

Paul Reichler, um advogado que defendeu o caso do Estado da Palestina no Tribunal Internacional de Justiça, apresenta ao jornal norte-americano um exemplo concreto: depois de reconhecer a Palestina, importar produtos produzidos nos colonatos ilegais na Cisjordânia significa estar a colaborar com Israel numa violação da soberania palestiniana. No fundo, o reconhecimento aumenta as obrigações que os Estados devem ter para, neste caso, proteger a Palestina de agressões israelitas, de diferentes naturezas.

Como se processa o reconhecimento em Portugal?

Em Portugal, a decisão de reconhecer um novo Estado cabe ao Governo, uma vez que “a formulação, condução, execução e avaliação” da política externa do país está entregue ao Ministério dos Negócios Estrangeiros. A decisão é tomada depois de serem ouvidos o Presidente da República e os partidos na Assembleia da República, enquanto órgãos de soberania — segundo o anúncio desta quinta-feira, este será o próximo passo do Executivo. Contudo, a sua aprovação não é necessária.

Exemplo disso é a última vez que Portugal reconheceu um novo Estado: o Kosovo, em 2008, oito meses depois de o país ter declarado independência da Sérvia. Neste caso, o Presidente Cavaco Silva, assim como o PCP, o Bloco de Esquerda e o CDS-PP pronunciaram-se contra o reconhecimento, mas isso não impediu o Ministério liderado por Luís Amado — do executivo de José Sócrates — de avançar com a decisão. Desta vez, nem Presidente, nem oposição se mostraram inequivocamente contra a decisão, ainda que os partidos à direita do Governo tenham defendido que devia ser articulada com os parceiros europeus.

Tomada a decisão, esta é formalizada através de uma carta, enviada ou entregue, ao governo do “novo” Estado. A confirmar-se a decisão, este momento deverá acontecer em setembro, por ocasião da Assembleia Geral das Nações Unidas, em Nova Iorque. Posteriormente, é criada uma embaixada no Estado recém-reconhecido.

No caso atual, Portugal e Palestina já têm relações diplomáticas estabelecidas. Desde 1999 que Portugal tem um escritório de representação e um representante na cidade de Ramallah, onde também está sediada a Autoridade Palestiniana — o reconhecimento elevaria esta representação permanente ao estatuto de embaixada e embaixador. Sendo o reconhecimento uma decisão unilateral, a Palestina já tem uma embaixada em Portugal: o governo português já reconheceu a representação diplomática no país como uma embaixada em 2010.

Porque é que o reconhecimento está ser feito agora?

Muitos dos países que agora se movimentam na direção de reconhecer a Palestina — Portugal incluído — já defendiam no passado a implementação de dois Estados como solução para a coexistência pacífica e estável dos povos israelita e palestiniano. Agora, face à ofensiva militar israelita que continua a fazer vítimas na Faixa de Gaza sem fim à vista, a comunidade internacional procura reavivar esta ideia, com uma ação mais prática.

Michael Lynk, professor de Direito e antigo especialista independente de Direitos Humanos junto da ONU, argumenta que o processo salienta que os países estão “irritados, aborrecidos, angustiados com a forma como Israel está a conduzir a guerra em Gaza”, em declarações à NPR. À mesma emissora, o analista do Médio Oriente Mouin Rabbani critica o que considera ser uma “opção low-cost” para lidar com a situação.

Por um lado, permite acalmar as exigências internas pelo reconhecimento da Palestina — causadas por uma opinião pública cada vez mais próxima da causa palestiniana. Por outro, não exige uma uma ação direta, por exemplo sob a forma de sanções, contra o Estado de Israel, um aliado próximo da maior parte dos países que se encontram agora a iniciar o processo de reconhecimento.

Que países já reconhecem o Estado da Palestina?

A Palestina é reconhecida como um Estado por 147 dos 193 países que pertencem à ONU. No entanto, essa proporção é muito menor quando se olha apenas para as principais alianças políticas, económicas e militares do mundo. Apenas 10 dos 27 Estados membros da União Europeia (UE) reconhecem o Estado da Palestina e, desse número, seis países fizeram o reconhecimento antes de terem aderido ao bloco europeu. Dos outros quatro, destaca-se a decisão de Espanha, Irlanda e Eslovénia, feita no ano passado, já durante a ofensiva militar israelita contra a Faixa de Gaza, iniciada depois dos ataques do 7 de Outubro de 2023.

Entre os 32 países da NATO, apenas 14 reconhecem — aos nove países da UE que estão em ambas as organizações e reconhecem a Palestina, soma-se a Albânia, a Islândia, o Montenegro, a Noruega e a Turquia. O número é mais significativo no G20 — o grupo dos 19 países mais industrializados do mundo, mais a UE — em que metade do grupo reconhece. De fora, continuam os sete países do G7 (nenhum membro reconhece), a Austrália e a Coreia do Sul. No entanto, este balanço deverá mudar em setembro, se França, Reino Unido e Canadá — que integram simultaneamente a NATO, o G7 e, consequentemente, o G20 — reconhecerem a Palestina.

A Palestina é um Estado-membro das Nações Unidas?

Apesar de a maior parte dos Estados das Nações Unidas reconhecerem a Palestina, o seu estatuto não é o de membro de pleno direito, mas o de observador permanente, o que permite participar nos trabalhos da ONU, mas sem o direito de votar nas decisões e resoluções. O único outro Estado com este estatuto é o Vaticano.

Para ser reconhecido como um Estado de pleno direito, um país tem de enviar uma candidatura ao secretário-geral das Nações Unidas. A Palestina enviou esta candidatura em duas ocasiões: em 2011 e novamente em abril do ano passado. O secretário-geral revê a candidatura e envia-a para o Conselho de Segurança que, por sua vez, decide se esta deve ou não ser apreciada pela Assembleia Geral, o órgão que inclui todos os Estados-membros.

Para um Estado se tornar membro de pleno direito precisa de nove votos a favor no 15 membros do Conselho de Segurança — e nenhum veto dos cinco Estados permanentes — e dois terços na Assembleia Geral. No entanto, a candidatura mais recente da Palestina acabou vetada pelos Estados Unidos, um dos membros com assento permanente.

O estatuto na ONU pode mudar?

Para além de pertencerem ao G7 e à NATO, dois dos Estados que anunciaram nos últimos dias que vão reconhecer a Palestina têm ainda outra posição de peso: França e Reino Unido são membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU. No entanto, o funcionamento da instituição exige, como referido, que as decisões sejam tomadas sem vetos de nenhum dos membros permanentes: Rússia, China e Estados Unidos.

Ora, não foi a França ou o Reino Unido que vetou a adesão da Palestina às Nações Unidas como membro de pleno direito, mas os Estados Unidos. Logo, para uma candidatura ser bem sucedida, Washington teria de, no mínimo, abster-se. Dada a proximidade entre Estados Unidos e Israel — particularmente visível entre as administrações de Donald Trump e Benjamin Netanyahu — esta possibilidade não parece mais realista do que há um ano. Aliás, os Estados Unidos não revelaram qualquer interesse em acompanhar esta tendência internacional. Pelo contrário, têm condenando os anúncios. Por estes motivos, é extremamente improvável que o reconhecimento do Estado da Palestina por várias potências internacionais altere o seu estatuto nas Nações Unidas.