Três anos após a sua criação, o Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC) ainda não aplicou qualquer sanção por infrações ao Regime Geral de Prevenção da Corrupção (RGPC). Também não são conhecidos procedimentos de fiscalização às entidades públicas e empresas privadas abrangidas.

A criação desta autoridade administrativa foi uma das maiores novidades da Estratégia Nacional Anticorrupção aprovada em 2021 pelo Governo de António Costa. A aplicação de sanções às infrações relacionados com planos de prevenção de riscos, códigos de conduta, programas de formação ou canal de denúncias, além da novidade de as regras se aplicarem de forma igual aos setores público e privado — entidades com 50 ou mais trabalhadores — geraram a expectativa de um reforço na prevenção da corrupção.

No entanto, o arranque lento do papel para a realidade, a maneira como foi construído e a falta de recursos humanos e de uma verdadeira autonomia funcional enredaram a instituição numa aparente encruzilhada.

Governa nomeia juiz conselheiro Pires da Graça para presidente do Mecanismo Nacional Anticorrupção

Apesar de tudo isto, no Dia Internacional Contra a Corrupção, que se assinala esta segunda-feira (9 de dezembro), o presidente do MENAC, o juiz conselheiro jubilado António Pires Henriques da Graça, afirma ao Observador que a instituição “tem estado a cumprir o que a lei lhe diz”, refuta “boatos de que não se faz nada” e garante que é apenas “um órgão de prevenção e não de repressão”.

Presidente do MENAC diz que eventual saída “é um autêntico disparate”

Pires da Graça esteve na semana passada na Comissão Eventual para o acompanhamento integrado da execução e monitorização da Agenda Anticorrupção, onde assumiu uma alta taxa de arquivamento judicial das denúncias por corrupção e crimes conexos.

O conselheiro disse aos deputados que 80% das 277 comunicações judiciais feitas ao MENAC pelas autoridades judiciais no primeiro semestre deste ano foram arquivadas, tendo pormenorizado igualmente que as 102 notificações recebidas através do canal de denúncias da instituição que lidera foram distribuídas da seguinte forma:

• Inspeções-gerais competentes — 46
• Ministério Público — 14
• Arquivamento —42

Perante as críticas de falta de eficácia, Pires da Graça defende-se e diz que “não há funcionários suficientes” e que “está a cumprir”, mas admite um “problema de conceção legal”. Sobre um eventual afastamento da presidência do MENAC, o juiz conselheiro jubilado é taxativo: “Não. Isso é um autêntico disparate. O presidente é fundamental. Pode é haver uma reestruturação”.

E quais poderiam ser os moldes de uma reestruturação? “Uma orgânica interna e manutenção de estrutura e competências próprias para conseguir uma maior concretização no terreno. Devia haver uma estrutura de apoio maior, mais completa e mais qualificada, com mais juristas e mais pessoas especialistas em finanças. Não é um problema que tem imediatamente a ver com o presidente”, refere.

Para Pires da Graça, o funcionamento da plataforma de submissão dos documentos para o cumprimento das normas do RGPC e do canal de denúncias são a evidência de que a instituição está a funcionar tal como a lei definiu. Sobre o ano e meio que demorou a concretizar a plataforma eletrónica desde a entrada em vigor do RGPC, em junho de 2022, o magistrado descarta responsabilidades: “O presidente é mais para orientar. Isso são situações que já me transcendem”.

Governo dá prazo até um ano para Mecanismo Anticorrupção ser criado

Em resposta escrita enviada ao Observador, o próprio MENAC explicou que a demora nesse processo deveu-se ao facto de a instituição não ter tido um técnico informático até 2024. “Assim, a conceção do caderno de encargos para o procedimento de contratação pública da Plataforma Eletrónica do RGPC demorou mais tempo que o desejável”, assumiu a autoridade administrativa, clarificando que a abertura do procedimento só ocorreu já a 26 de fevereiro deste ano.

Já o funcionamento da Comissão de Sanções, que entrou em funcionamento apenas em outubro de 2023 e que está sob a dependência do vice-presidente Olívio Mota Amador, com a missão de fiscalizar e punir eventuais incumprimentos, também parece transcender o juiz conselheiro jubilado. “Não foi aplicada nenhuma sanção. Já enviei algumas situações para a Comissão de Sanções, mas ainda não fizeram nenhuma diligência, que eu saiba”, admite.

Críticas internas, tensões e uma autoridade “de fachada”

Se a atuação externa do MENAC continua por concretizar, o seu funcionamento interno está longe de ser exemplar.

O Público revelou que o relacionamento com os inspetores dos diferentes ministérios presentes na Comissão de Sanções e na Comissão de Acompanhamento não tem sido fácil e o próprio presidente defende uma reorganização interna.

Problemas que a procuradora-geral adjunta Maria José Morgado, a primeira opção do Governo de António Costa para liderar o MENAC mas que rejeitou o convite, identificou desde a primeira hora. “Não aceitei o convite porque achei a estrutura demasiado pesada e mastodôntica do ponto de vista organizativo. Fiquei igualmente com dúvidas sobre a eficácia no campo da prevenção da corrupção, atendendo à estrutura prevista para o MENAC”, explicou a magistrada jubilada ao Observador em junho de 2022.

Autoridade que vai fiscalizar prevenção da corrupção ainda não saiu do papel

Maria José Morgado tinha igualmente “dúvidas sobre a eficácia” do novo organismo e do regime de contra-ordenações por ser “demasiado pesado e confuso” — duvidas de eficácia que se vieram a confirmar.

Ao Observador, uma fonte ligada à atividade do MENAC nestes primeiros anos revela que Pires da Graça está quase sempre ausente da instituição sediada em Lisboa, ao residir em Ponte de Sor (distrito de Portalegre). Assegura ainda que o juiz conselheiro jubilado “não trata bem as pessoas” e que alguns elementos “foram empurrados” para fora da instituição, cuja atividade descreve como sendo “de fachada”, face à ausência de fiscalizações e de sanções.

“Isso não tem razão de ser. O MENAC está a cumprir com as obrigações legais. E não estou a residir em Lisboa, mas não quer dizer que não estou presente, seja através de emails ou de reuniões à distância, com as novas tecnologias”, contrapõe Pires da Graça, que foi nomeado pela anterior ministra da Justiça, Catarina Sarmento e Castro, em junho de 2022, após indicação do ex-presidente do Tribunal de Contas, José Tavares, e da antiga procuradora-geral da República, Lucília Gago.

Especialistas apontam “crise de falta de identidade” e “pecado original”

O advogado Miguel Pereira Coutinho defende que a instituição liderada pelo juiz conselheiro jubilado Pires da Graça ainda vive numa “crise de falta de identidade” três anos depois da sua criação.

“Tem de decidir qual é o seu propósito, de uma vez por todas: se é replicar o que antes fazia o Conselho de Prevenção da Corrupção, com funções pedagógicas e de recolha de informação, ou se é o de exercer efetivamente um poder de fiscalização junto das entidades públicas e privadas”, afirma.

Presente em alguns dos maiores casos de corrupção da justiça portuguesa, como o processo BES ou o processo BPP, este especialista em direito penal, contraordenacional e de compliance faz um diagnóstico muito crítico. Para Miguel Pereira Coutinho, a entidade criada especificamente para prevenir a corrupção tem-se revelado “um pouco redundante”, sem meios e com procedimentos pouco lógicos, como, por exemplo, a submissão de documentos que já são maioritariamente públicos.

“Se o presidente do MENAC diz que há falta de recursos, qual é a lógica de pedir que lhe sejam enviados relatórios, mês após mês, a informar que está tudo bem? E agora, no mês passado, o MENAC enviou nova recomendação a solicitar que os relatórios de avaliação venham assinados. Qual é a lógica disto? Se se cria uma plataforma através da qual se acede com credenciais, é mesmo preciso uma assinatura?”, questiona, alertando para o excesso de burocracia e redundâncias legais.

Por sua vez, Diogo Santana Lopes aponta mais críticas à forma como a nova autoridade foi construída, encontrando aí um “pecado original” para as limitações na sua atividade quotidiana. “Foi infeliz a forma como organicamente foi criado, tendo em conta a ambição que lhe foi acometida a nível de atribuições, de fiscalização de entidades e de outras tarefas fundamentais na prevenção da corrupção”.

Igualmente especialista na área de compliance, o advogado considera que o MENAC se tem apresentado de forma “passiva” junto da sociedade e com atos que apenas “vêm gerar confusão” nas entidades abrangidas. Contudo, Diogo Santana Lopes ressalva que não é um problema de falta de orçamento — superior a dois milhões de euros em 2024 —, mas, sim, de recursos humanos e dá como exemplo a Comissão de Sanções da instituição.

“A Comissão de Sanções responsável por fiscalizar todas as entidades é uma comissão composta por quatro pessoas, além do seu presidente. Algumas delas sem um percurso jurídico, o que dificulta muito a sua ação de verificação do cumprimento de normas legais”, exemplifica.

Que soluções para o MENAC?

O Governo de Luís Montenegro sinalizou logo no seu programa que algo vai mudar, ao inscrever a “reforma institucional das entidades públicas especializadas na transparência e prevenção de corrupção, designadamente o MENAC“, assentando eventuais alterações numa “avaliação do seu desenho institucional e desempenho”. Posteriormente, inscreveu a “reestruturação e reforço de meios” do MENAC na Agenda Anticorrupção apresentada em junho. Para já, o presidente da autoridade administrativa garantiu ao Observador ainda não ter sido informado de nada.

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Questionado sobre possíveis soluções para o MENAC, Miguel Pereira Coutinho começa por identificar os problemas que entende serem os mais prementes: “Um claro défice de governance” e a falta de recursos humanos para fazerem instrução de processos e investigação. Mas o advogado vai mais longe e defende que “tem de ser repensado” e perceber qual a sua missão, equacionando até a fusão com outras entidades.

“Continuo sem perceber por que continuam a funcionar em paralelo tantas entidades, aparentemente com funções que se cruzam. Podia fazer sentido ter uma agência única de prevenção da corrupção, em vez de termos a Entidade para a Transparência e o MENAC com plataformas independentes”, assinala. Adicionalmente, Miguel Pereira Coutinho preconiza um “maior acesso a bases de dados de informação”, para que o MENAC deixe de estar “de mãos atadas” e dependente do envio externo de informações.

Organismo anticorrupção continua a não ter meios informáticos para trabalhar

Por outro lado, Diogo Santana Lopes mostra maiores reservas quanto a uma única entidade especializada na prevenção e fiscalização da corrupção. Na visão do advogado, o MENAC não consegue dar resposta a todas as missões enquadradas nas suas competências contraordenacionais e duvida que possa estar em condições de assumir uma maior abrangência, como as funções que cabem atualmente à Entidade para a Transparência.

“É uma hipótese a criação de uma superagência, mas há o argumento contrário de se poder estar a criar um monstro. É mais uma questão de criação de condições para que sejam desempenhados os papéis de um e de outro”, explica. Para o especialista em compliance, uma fusão com a Entidade para a Transparência — na esfera do Tribunal Constitucional e que fiscaliza rendimentos e património de titulares de cargos políticos e altos cargos públicos — “implicaria desmantelar uma entidade que foi para Coimbra”.

As origens e as dificuldades para sair do papel

Nascido das cinzas do Conselho de Prevenção da Corrupção (CPC), entidade que funcionava na esfera do Tribunal de Contas com uma missão puramente preventiva, o MENAC surgiu no âmbito da legislação aprovada ao abrigo da Estratégia Nacional Anticorrupção, em março de 2021. Francisca Van Dunem foi a impulsionadora deste pacote legislativo, enquanto ministra da Justiça de um governo chefiado por António Costa, e o MENAC foi formalmente criado pelo decreto-lei 109-E/2021, a 9 de dezembro desse ano.

A ambição para esta nova autoridade administrativa era agora maior. Além da prevenção, foram conferidas inéditas competências de fiscalização e de aplicação de sanções face a infrações contraordenacionais ao Regime Geral de Prevenção da Corrupção (RGPC).

Em causa neste quadro normativo está a elaboração de um Plano de Prevenção de Riscos (PPR), de códigos de conduta, programa de formação e canal de denúncias, tanto para instituições públicas como para cerca de 12 mil empresas privadas com mais de 50 trabalhadores, segundo dados do Instituto da Segurança Social, confirmados por fonte oficial do MENAC ao Observador.

Principais órgãos do Estado e mais de oito mil empresas passam a ter canais de denúncia — e são obrigadas a proteger denunciantes

Foram fixados valores significativos para as coimas às infrações contraordenacionais ao RGPC: de dois mil a 44.891,81 euros no caso de pessoa coletiva ou entidade equiparada e até 3.740,98 euros se se tratar de pessoa singular. Já as contraordenações muito graves ao regime geral de proteção de denunciantes podem levar a coimas entre 1.000 e 25 mil euros para pessoas singulares ou de 10 mil a 250 mil euros para pessoas coletivas.

O problema foi que o RGPC entrou em vigor no dia 7 de junho de 2022, quando a instalação do MENAC — seis meses depois da sua criação — nem sequer tinha ainda sido regulamentada, como ficara previsto na lei. Tal só veio a acontecer numa portaria publicada a 23 de junho desse ano e apenas de forma provisória. Foi preciso esperar praticamente mais um ano para que fosse declarada a instalação definitiva, a 6 de junho de 2023. Ou seja: as novas normas entraram em vigor, mas não havia ninguém que fiscalizasse.

A legislação que delineou o MENAC deixou-o ainda condicionado em relação à aplicação de sanções. Só a partir de 7 de junho de 2023 é que passou a ser possível sancionar infrações, mas as empresas médias privadas — entre 50 e 250 pessoas e cujo volume de negócios anual não exceda 50 milhões de euros (ou balanço total anual até 43 milhões de euros) — ficaram isentas de sanções durante mais um ano e só passaram a poder ser alvo de sanções desde 7 de junho de 2024.

E se o RGPC entrou em vigor em junho de 2022, a plataforma eletrónica para a comunicação dos PPR e dos códigos de conduta só viu a luz do dia a 25 de novembro de 2024, cerca de dois anos e meio depois, tendo agora as entidades de enviar a informação até 31 de dezembro (ou 15 de janeiro para as empresas privadas). O resultado? Zero sanções até agora.