Ao fim de cinco meses em debate nas salas, corredores e plenário da Assembleia da República, o diploma que dita o regresso à semana de 35 horas de trabalho para a função pública já foi aprovado. Mas está longe de ser um assunto arrumado. O comentador e social-democrata Marques Mendes levantou dúvidas de constitucionalidade do diploma, no seu comentário dominical. Passos Coelho, líder do PSD, passou esta segunda-feira a bola ao Presidente da República, que até pode pedir a fiscalização preventiva da lei. O Observador foi ouvir os peritos e a resposta não é simples.

A dúvida

A questão levantada por Marques Mendes tem que ver com a chamada norma travão da Constituição. No artigo 167, número 2, lê-se que “os deputados e os grupos parlamentares (…) não podem apresentar projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento”.

O objetivo desta norma da Constituição é proteger o Governo das decisões da Assembleia da República. Se, por absurdo, os deputados pudessem interferir na despesa prevista ou na receita esperada, a execução do Orçamento do Estado, que está a cargo do Governo, ficava colocada em causa.

O diploma das 35 horas, que pretende diminuir o horário de trabalho dos funcionários públicos, das atuais 40 horas para 35 horas semanais, é um decreto da iniciativa dos deputados da Assembleia da República — e não da iniciativa do Governo. Importa referir que inclui uma norma transitória que visa lidar com as consequências dessa redução de horários de trabalho. No primeiro número da norma transitória, estabelece-se que a despesa não pode aumentar, face ao que já está previsto. Mas no segundo número permite-se que o ministro das Finanças, Mário Centeno, afaste a limitação prevista no número anterior e autorize o aumento da despesa.

É constitucional

“Não tem fundamento”, responde um reputado constitucionalista, professor universitário, ao Observador. E explica porquê: “O que os deputados não podem fazer é aumentar as despesas previstas no Orçamento. Esta alteração à lei não implica necessariamente um aumento de despesa. Se esse aumento se viesse a verificar, o que haveria a fazer era uma alteração à lei do Orçamento”.

“É preciso olhar para a razão de ser da lei travão”, corrobora Tiago Serrão, constitucionalista e advogado da PLMJ. “É verdade que a Constituição prevê uma limitação ao aumento de despesas, mas temos de perceber qual é a razão dessa limitação”, defende o especialista. E dá a resposta: “A razão é evitar que a Assembleia da República imponha ao Governo um quadro orçamental contra o ministro das Finanças”.

Ora, para Tiago Serrão, neste caso isso não acontece. Antes pelo contrário: “A norma transitória visa exatamente acomodar uma preocupação do ministro das Finanças” que foi transmitida à medida que o diploma foi sendo construído. E esse “elemento histórico” pesa nas avaliações, garante. Além disso, quem tem a capacidade de permitir um aumento de despesa é o ministro das Finanças. E mais: o diploma foi da iniciativa e aprovado pelos três grupos parlamentares que sustentam o Executivo — PS, BE, PCP.

Por isso, diz Tiago Serrão, “o Governo não está desprotegido nesta matéria; não precisa de proteção”.

Pode ser inconstitucional

O tipo de inconstitucionalidade que se coloca aqui é formal, argumenta Luís Pereira Coutinho, constitucionalista e professor na Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa. “A norma transitória é um aspeto relevante para confirmar que se coloca aqui em causa a lei travão. É a confissão do legislador de que está aqui em causa um aumento de despesa”, explica.

Ora, “se está em causa um aumento de despesa, a proposta deveria vir do Governo. Se não vem, há uma formalidade que é preterida”, conclui.

É que a formulação da Constituição “é muito ampla”, nota. “O verbo utilizado é “envolver”, não sendo absurdo colocar dúvidas de constitucionalidade formal neste diploma”, frisa.

Mas a avaliação é complexa. Não basta detetar uma falha nos procedimentos para considerar, de imediato, um diploma inconstitucional. Há que avaliar se essa falha é relevante o suficiente para ter como consequência a anulação do diploma, explica.

Neste caso, os valores implicados são a racionalidade da execução orçamental e a responsabilidade do Governo por ela, adianta Pereira Coutinho. Se estas duas questões tiverem sido garantidas de outra forma, então trata-se de uma mera irregularidade. É que “em perspetiva constitucional, não contam tanto as formalidades em si, como os valores nelas implicados, e daí umas [falhas de procedimentos] serem essenciais (geradoras de invalidade) e outras serem não essenciais (geradoras de irregularidade)”, esclarece o professor.

Outro especialista contactado pelo Observador, também professor universitário, levanta até a hipótese de o diploma ser inconstitucional por permitir, indiretamente, que o ministro das Finanças autorize aumentos de despesas com pessoal por decreto.