Uma auditoria do Tribunal de Contas aponta fragilidades no controlo feito pelo acionista Estado à Caixa Geral de Depósitos entre 2013 e 2015 que permitiram ao banco ficar isento de obrigações de reporte de informação e até da fiscalização da Inspeção-Geral de Finanças (IGF).

“O Ministério das Finanças não solicitou à Inspeção-Geral de Finanças auditorias à Caixa, apesar da existência de matérias e de operações de risco, bem como de fragilidades de controlo interno identificadas pela comissão de auditoria daquela empresa”, sublinha o relatório que avalia o controlo financeiro feito pelo Ministério das Finanças das empresas públicas.

Em causa está, neste caso, a falta de resposta a um relatório da comissão de auditoria do banco do quarto trimestre de 2015 que identifica “matérias de interesse para a tutela” e que revela a “existência de imparidades (perdas reconhecidas) no valor de 1,5 mil milhões de euros e a exposição da CGD em 4,5 mil milhões de euros. Ainda assim, não há evidências de que esta empresa tenha sido objeto de qualquer ação inspetiva da IGF solicitada pelo acionista”. A IGF é o órgão de controlo interno financeiro do Estado. Algumas destas operações estarão na origem das perdas que o banco terá de reconhecer e que justificam a dimensão do aumento de capital anunciado para a Caixa que envolve 2.700 milhões de euros em dinheiro fresco.

A auditoria ao controlo financeiro do Ministério das Finanças às empresas públicas centra-se nos anos de 2013 a 2015, período que abrange sobretudo a gestão do Governo liderado por Passos Coelho, e com Maria Luís Albuquerque nas Finanças, mas há referências que podem envolver já o Executivo de António Costa e de Mário Centeno. É o caso do relatório da comissão de auditoria da Caixa sobre as operações em risco do final do quatro trimestre do ano passado. O Tribunal não esclarece quando foi entregue este documento à tutela, mas se abrange informação relativa ao último trimestre de 2015, pode ter sido do conhecimento do Executivo socialista em funções desde novembro de 2015. O Governo anunciou a intenção de promover uma auditoria independente ao banco do Estado, no quadro da polémica sobre a recapitalização, mas ainda não se sabe quando nem quem a fará-

O documento é divulgado num dia em que são retomados as trabalhos da comissão parlamentar de inquérito à Caixa de Depósitos, com a audição de Guilherme d’Oliveira Martins, que foi presidente do Tribunal de Contas e é o atual presidente do conselho fiscal da Caixa, ainda que vá ser ouvido na qualidade de antigo ministro das Finanças.

Grandes devedores e créditos garantidos por ações

O relatório da comissão de auditoria, citado pelo Tribunal de Contas, identifica uma exposição da Caixa no final do ano passado a operações de potencial risco de 4.500 milhões de euros, que incluem créditos com acompanhamento individual (de grandes devedores) — 2.449 milhões de euros –, créditos garantidos por ações e outros ativos — 1.91,6 milhões de euros — e cedência de ativos — 876 milhões de euros. A estas exposições, que excluem investimentos em dívida pública e operações relacionadas com o antigo BPN, estão associadas imparidades (perdas reconhecidas) de 1.536 milhões de euros, das quais mais de mil milhões de euros resultam dos empréstimos de grandes clientes.

Segundo o Tribunal de Contas, algumas operações efetuadas para obter a diminuição da exposição de 4,5 mil milhões de euros são também de risco. A comissão de auditoria alerta ainda para a falta de informação sobre a evolução da situação do Novo Banco e o seu impacto na Caixa Geral.

Entre as falhas detetadas no controlo do banco do Estado estão ainda a aprovação das contas feita com ausência de informação, a não entrega de documentos exigidos pela lei, a exclusão da Caixa dos relatórios públicos sobre o setor empresarial do Estado e a não sujeição à aprovação pelo acionista de planos de investimentos e orçamentos. Situações que sustentam a conclusão do Tribunal de Contas:

“O controlo da CGD carece de transparência, particularmente evidenciada pela não remessa ao acionista dos documentos exigidos pelo RJSPE. Esta empresa representa em termos de valor de capital social, cerca de um terço do setor empresarial do Estado e a quase totalidade do setor financeiro”.

Em 2013 foi aprovado o Regime Jurídico do Setor Público Empresarial (RJSPE) com a finalidade de regular as relações do Estado com as empresas públicas, no sentido da boa gestão, transparência, contratualização de serviço público e controlo de finanças públicas. A iniciativa surge em pleno programa de assistência internacional para disciplinar um setor que apresentava um risco potencial elevado para as contas públicas. A Caixa tinha então sido alvo de uma recapitalização pública de 1.650 milhões de euros que envolveu um plano de reestruturação e o cumprimento de metas acordadas com a Comissão Europeia, mas também com o Governo e acionista.

Quase dois anos depois, o Tribunal conclui em auditoria que o “controlo instituído pelo Ministério das Finanças não é eficaz” em todo o universo das empresas do Estado. Das empresas em que o controlo do Estado era insuficiente, o destaque vai para a Caixa Geral de Depósitos que representa cerca de um terço da carteira principal de participações sociais geridas pelo Ministério das Finanças.

O estado de exceção da Caixa

O Tribunal reconhece que o Governo conferiu à Caixa a exceção de apresentar informação para os relatórios públicos do setor empresarial do Estado, que não incluem dados sobre a situação do banco público, mas contrapõe que isso não isenta o banco de apresentar essa informação ao seu acionista.

No contraditório, a Caixa assegura que enviou à tutela os relatórios trimestrais dos órgãos de fiscalização no período previsto, mas o Tribunal insiste que “não existe evidência, nem foi feita prova, de que tais relatórios tenham sido tido em conta nos pareceres previstos pelo RJSPE, bem como o facto de apenas em 2016 terem sido colocado no sistema de informação”.

A Caixa manifesta ainda “preocupação com a relação entre a divulgação de informação e a sua competitividade no mercado”. Mas o Tribunal de Contas assinala que o banco não se opôs à divulgação da matéria tratada na auditoria, acrescentando que “os dados do relatório foram tratados de forma a possibilitarem o suporte das conclusões e a excluir o detalhe existente nas fontes (que poderia envolver sigilo bancário ou informação confidencial), desnecessário para os presentes efeitos”.

A Caixa invoca ainda o controlo a que está sujeita pela supervisão e considera estar dispensada de enviar os seus planos de atividade e orçamentos ao acionista para análise da UTAM (Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Setor Público Empresarial), o que o Tribunal contraria. Estes documentos permitiriam avaliar o cumprimento dos objetivos e estratégia definidos pelo acionista na carta de missão assinada em 2013, com o apoio técnico da UTAM, acrescenta o Tribunal. Por outro lado, o escrutínio da supervisão não substitui o acompanhamento do acionista público.

Sobre a inexistência de contratos de gestão, a CGD chega a invocar o diploma de julho de 2016 que exclui os gestores do banco da aplicação do estatuto de gestor público e da obrigação de celebrar tais contratos, mas que não se poderá aplicar a situações ocorridas entre 2013 e 2015.

Na sua resposta, a Inspeção-Geral de Finanças atira a responsabilidade para outras entidades. Em sede de contraditório, a IGF considera que a sua intervenção de controlo financeiro, face à autonomia da respetiva regulação, “caberá essencialmente a entidades externas como o Tribunal de Contas». Para o TdC, este entendimento “é suscetível de criar um vazio no controlo interno, por parte do Estado, das empresas públicas do setor financeiro e diminuir o potencial de sinergias entre o controlo externo e o controlo interno da administração financeira do Estado”.

Gestores em situação irregular

Ainda que a auditoria faça um foco sobre a Caixa Geral de Depósitos, o Tribunal faz avisos genéricos onde destaca que grande parte dos gestores públicos se encontra “formalmente em situação irregular”. Isto porque de acordo com o estatuto do gestor público, a “inexistência de contratos de gestão torna nulas as nomeações três meses da data da respetiva designação”. As conclusões:

  • O Tribunal de Contas concluiu que o controlo sobre o setor empresarial do Estado (SEE), que o Ministério das Finanças tem vindo a implementar desde 2013, não é ainda eficaz e tem estado a incidir apenas sobre metade das empresas públicas.
  • O Estado não está a cumprir as suas obrigações num conjunto de empresas públicas, financeiras e não financeiras, que representam 80% da carteira de participações diretamente detidas e geridas pelo Ministério das Finanças, designadamente a celebração de contratos de gestão e a aprovação de planos de atividades, investimentos e orçamentos e de documentos de prestação de contas.
  • Consequentemente, para além da insuficiência do controlo interno, existe, nalgumas empresas públicas, o risco de nulidade da nomeação dos gestores públicos e de ilegalidade dos respetivos atos de gestão e, ainda, ausência de um quadro de previsibilidade e de responsabilização na gestão dessas empresas.

O Tribunal de Contas reconhece que existem carências de recursos humanos e falhas ao nível dos sistemas de informação que constrangem o controlo previsto na lei. Na sequência das conclusões da auditoria, o Tribunal de Contas deixa as seguintes recomendações ao Governo e às entidades do Ministério das Finanças:

  • A publicação das normas regulamentares em falta;
  • A contratualização do serviço público nos termos do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial;
  • A celebração dos contratos de gestão com os gestores públicos;
  • A aprovação tempestiva dos instrumentos previsionais de gestão e dos documentos de prestação de contas;
  • A aplicação dos procedimentos de controlo previstos no Regime Jurídico do Setor Público Empresarial a todas as empresas do Setor Empresarial do Estado, inclusive às empresas do setor financeiro e às localizadas em território estrangeiro;
  • A melhoria dos sistemas de informação do Ministério das Finanças envolvidos no âmbito do processo de controlo.