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Não foi há muito tempo que Marcelo Rebelo de Sousa dissolveu o Parlamento e convocou eleições. A primeira proposta de Orçamento do Estado para 2022, apresentada em outubro de 2021, não foi aprovada. O Presidente já tinha avisado o risco de a geringonça quebrar e deixar cair o primeiro orçamento sem a máscara da pandemia. E dissolveu a Assembleia da República. Mas entre o momento em que o Orçamento foi chumbado no Parlamento e a data em que foram oficialmente convocadas as eleições legislativas decorreu mais de um mês. A tempo do Governo aprovar legislação relevante, como a subida do salário mínimo nacional (então para 705 euros), o aumento das pensões e a valorização salarial da função pública.
Mas tudo o que dependia do Orçamento ficou à espera de eleições legislativas, que ocorreram a 30 de janeiro de 2022, que garantiram maioria absoluta ao PS, na Assembleia da República. Nesse ano, a nova proposta de Orçamento para 2022, entrou no Parlamento em abril de 2022 já com Fernando Medina a entregar a “pen” com as contas do Estado a Augusto Santos Silva (novos protagonistas), para ser aprovado já com o PS maioritário ainda nesse mês. Entrou em vigor a 28 de junho. Até essa data, o país viveu em duodécimos.
A situação foi, no entanto, um pouco diferente. Nesse ano foi mesmo o Orçamento que foi chumbado e na sequência o Presidente dissolveu a Assembleia. Agora, é o primeiro-ministro que apresenta a demissão, caindo, por consequência, o Governo. Mas só produzirá efeitos com a demissão publicada pelo Presidente.
Marcelo inclinado a convocar eleições (e os outros cenários que a Constituição permite)
O debate na especialidade da proposta orçamental apresentada pelo Governo manteve-se mesmo depois do anúncio de António Costa. Manuel Pizarro, ministro da Saúde, foi ouvido no Parlamento (e numa altura em que está em plena negociação com os médicos para as atualizações salariais). Para quarta-feira está marcada a audição de Ana Abrunhosa, ministra da Coesão Territorial, e esteve prevista a de Duarte Cordeiro, ministro do Ambiente e da Ação Climática, uma pasta que está no centro das investigações que levaram à crise política.Mas, entretanto, os serviços do Parlamento atualizaram a agenda para deixar de constar Duarte Cordeiro na quarta-feira e passar a contar com os ministros da Cultura, Adão e Silva, e da Agricultura e Alimentação, Maria do Céu Antunes. O ministro do Ambiente está agora agendado para sexta-feira (de manhã), no mesmo dia de João Galamba (à tarde). Marcelo Rebelo de Sousa deverá divulgar a sua decisão na quinta-feira, o dia anterior das duas audições aos ministros visados pelas buscas.
Mas não é só o Orçamento que pode estar em xeque. São outras medidas como a privatização da TAP (a da Efacec foi já concluída) ou a escolha política da localização do novo aeroporto de Lisboa.
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Com a demissão do primeiro-ministro cai o Governo e as propostas de lei, mas Orçamento ainda pode ser salvo?
Segundo a Constituição, a partir do momento em que um primeiro-ministro se demite, cai todo o Governo por ele nomeado, bem como as propostas de lei que estejam no pipeline para aprovação parlamentar, que é o caso do Orçamento para 2024. É o que está previsto no artigo 167.º da Constituição, diz a especialista em finanças públicas Maria d’Oliveira Martins.
A jurista distingue esta situação do que sucedeu em 2021, quando Marcelo dissolveu o Parlamento, mas o Governo manteve-se em funções. A partir do momento em que a demissão de António Costa seja formalmente aceite pelo Presidente da República a consequência é a queda da proposta de Orçamento, defende, apesar de este já ter sido aprovado na generalidade.
Mas este desfecho não é inevitável e o Presidente da República tem mais latitude para atuar do que há dois anos até porque existe uma maioria parlamentar que suporta o Governo. Maria d’Oliveira Martins diz que a Constituição dá ao Presidente o poder para, dentro da maioria parlamentar, propor ao PS que indique um sucessor de António Costa, ainda que o faça a título temporário e para salvar esta versão orçamental, ainda que tivesse de ser novamente apresentada.
O sucessor teria de nomear um novo elenco governativo e fazer aprovar um programa de Governo e só depois reapresentaria a proposta orçamental que precisa de 50 dias para ser discutida e aprovada. Não entrava em vigor a 1 de janeiro, mas ainda poderia produziria efeitos em janeiro. Faltaria o passo seguinte de convocação de eleições antecipadas. Para a jurista, a convocação do Conselho de Estado pelo Presidente é um sinal no sentido de eleições antes do tempo.
Maria d’Oliveira Martins admite também, em tese, a possibilidade de a demissão de António Costa, embora tendo sido aceite num comunicado do Presidente, possa não produzir efeito imediato. Até à publicação em Diário da República, não há demissão do Governo nem a caducidade das propostas de lei, o que daria margem para aprovar o Orçamento.
Há pois um risco a pender na proposta de Orçamento do Estado para 2024, apresentada por Fernando Medina como sendo aquela que reforça rendimentos, fortalece o investimento e protege o futuro.
Sem Orçamento, há duodécimos para limitar despesa, mas também há exceções
Sem orçamento aprovado e em vigor a 1 de janeiro, o país é gerido pelo sistema de duodécimos. Este regime significa que a execução de despesas a cada mês não pode ultrapassar o equivalente a um doze avos da despesa total prevista no último Orçamento aprovado que é o de 2023. Esta regra permite também um controlo de despesas e de assunção de encargos que já tinham sido alvo de um consentimento expresso no ano anterior. Ainda que neste caso até ajude o facto de haver cativações em 2023, já que podem ser o recurso para fazer face a despesas, uma vez que entram para esta contabilidade.
Mas há duas situações que ficam de fora deste limite, ainda que tenha de ser aprovado um decreto a definir as regras. As despesas com prestações sociais que são devidas aos beneficiários da Segurança Social (como seriam o caso das pensões cuja atualização anual é aprovada fora do Orçamento do Estado) e os gastos com aplicações financeiras ficam excluídas desta limitação. De resto, as medidas de política pública, na falta de um orçamento, caem.
Como fica o PRR?
Em 2021, foi a execução do PRR (Plano de Recuperação e Resiliência) que levou Marcelo Rebelo de Sousa a apelar à aprovação do Orçamento, sem o qual, disse logo, o país mergulharia em eleições. Mas a situação agora é diferente, ainda que possa. É que nesse momento ainda não havia PRR no terreno e o orçamento que servia de guia para os duodécimos tinha pouco dinheiro previsto para estes investimento, ao contrário do que aconteceu em 2023 que já havia verbas significativas.
O problema neste caso do PRR pode ser outro. É que os cheques de Bruxelas só chegam mediante o cumprimento de metas e objetivos, que dependem de medidas tomadas pelo Governo que se pode sentir limitado em alguns temas.
Atualização dos escalões de IRS sem efeito na falta de orçamento
É a medida bandeira da proposta de Orçamento do Estado (OE) para 2024. E uma das que ficará em risco se o OE não chegar a entrar em vigor. Na proposta de OE, o Governo mais do que duplicou o valor previsto para a descida do IRS em 2024, através da atualização dos escalões e da descida das taxas. Com o OE em vigor e a publicação das novas tabelas de retenção na fonte (com base nos escações aprovados), os portugueses deveriam sentir, a partir de janeiro, um alívio na folha salarial relativamente ao peso do imposto. A proposta prevê a redução das taxas em todos os escalões até ao quinto, que seria sentida nos escalões superiores devido à progressividade do imposto. Sendo uma proposta que consta no OE, precisa da sua aprovação para entrar em vigor.
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Aumento do IUC para carros antigos pode ficar pelo caminho
É a medida mais polémica e mais contestada do OE. Deu origem a uma petição com mais de 400 mil assinaturas e à apresentação de propostas de alteração da oposição ao documento para revogá-la. E até foi colocada em causa por figuras do PS. O aumento do Imposto Único de Circulação para automóveis e motociclos anteriores a 2007, com um travão de 25 euros por ano e por veículo, é uma das medidas que podem vir a ficar para trás se o Orçamento do Estado proposto pelo Governo não for aprovado.
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IVA zero cai mesmo. E o apoio extra?
Com ou sem orçamento, o IVA zero não vai continuar em vigor, porque a lei em vigor decretava o seu fim a 31 de dezembro de 2023. O OE proposto define a substituição desta medida pelo reforço das prestações sociais de cerca de 1,5 milhões de pessoas que têm rendimentos mais baixos. Por exemplo, o abono de família deveria subir 22 euros por mês, sendo uma parte, equivalente a sete euros, destinada a substituir o IVA zero. Além destes 1,1 milhões de beneficiários, o reforço do apoio deveria chegar a quem recebe o complemento solidário para idosos, o rendimento social de inserção e o complemento da prestação social para a inclusão. Sem Orçamento, não há reforço.
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Sacos de plástico e embalagens take-away podem não ficar mais caros
Em causa fica também a taxa de 4 cêntimos sobre os sacos de plástico muito leves, usados para pão, fruta ou hortícolas nos supermercados, tal como previa a proposta de Orçamento do Estado para 2024. Da mesma forma, o OE também determinava o alargamento do pagamento da taxa, de 30 cêntimos, sobre todas as embalagens usadas para refeições take-away e não apenas às de alumínio e plástico, outra medida que está em risco.
IRS Jovem pode não ser alargado já
A proposta de Orçamento do Estado também previa mexidas no IRS Jovem, que abrange muitos jovens entre os 18 e os 26 anos. As alterações passavam pelo alargamento do limite do valor a atribuir, bem como das percentagens de isenção, que se tornariam mais apelativas.
A isenção passava, no primeiro ano, de 50% para 100%, no segundo ano, de 40% para 75%, no terceiro ano e quarto anos de 30% para 50% e, no último ano, de 20% para 25%. Já os limites eram alargados de 6.005 euros para 20.400 euros no primeiro ano, de 4.804 para 15.300 euros no segundo ano, de 3.603 para 10.200 euros no terceiro e quarto anos e de 2.402 para 5.100 euros no último ano.
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Ainda assim, esta é uma das medidas que reúne algum consenso — quanto muito há partidos até a propor o seu alargamento — pelo menos na génese, pelo que qualquer que seja o desfecho desta crise política, o IRS Jovem deverá continuar a ser reforçado.
Afinal, não termina o regime dos Residentes Não habituais?
A proposta de OE concretizava o fim já anunciado do regime dos residentes não habituais, saudado por muitos e criticado por outros tantos. A ideia era que os interessados se pudessem candidatar ao programa até 31 de março de 2024 mas apenas se se tivessem tornado residentes fiscais antes do fim do ano de 2023. Depois desse período, o regime estaria barrado a novos candidatos.
Mas o OE também previa o lançamento, em 2024, de um incentivo fiscal para professores do Ensino Superior e investigadores muito semelhante ao RNH, com uma taxa única de 20% em IRS. Mas ambas as medidas ficam em causa com a demissão de António Costa e uma possível queda da proposta de OE.
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Impostos sobre álcool e tabaco podem não subir em 2024
O agravamento da carga fiscal por via do aumento dos impostos indiretos tem sido uma das críticas da oposição ao orçamento para 2024. Nos impostos sobre o consumo, há propostas que caem com a queda do OE. Entre elas o aumento da carga fiscal a todos os produtos de tabaco, que deveria ter um impacto de 30 cêntimos nos maços tradicionais, e a subida do Imposto sobre bebidas alcoólicas e açucaradas (IABA), que deveria aumentar 10%.
Devolução das propinas em stand by
O Governo inscreveu no orçamento uma medida que prevê a devolução dos montantes de propinas gastos ao longo da formação superior aos alunos de licenciaturas e mestrados, públicos e privados. O valor a ser devolvido será equivalente ao número de anos do curso superior (até quatro anos no caso das licenciaturas, até seis anos nos mestrados integrados e até dois anos nos restantes mestrados). A devolução só seria feita se o beneficiário permanecesse a trabalhar em Portugal, e por cada ano de trabalho receberia 697 euros, no caso de ter licenciatura, e 1.500 euros com mestrados. Com o OE em risco, há 250 mil estudantes que podem perder este valor.
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O que acontece ao aumento das pensões?
A demissão do primeiro-ministro não coloca necessariamente em risco a atualização das pensões, que está prevista na lei. Durante o tempo em que o Governo estiver em funções pode avançar com uma portaria autónoma que quantifique o valor das atualizações das pensões — aumentos que estão previstos na lei e que não precisam do Orçamento do Estado.
Em 2021, com a dissolução da Assembleia da República, esta questão já se tinha colocado. Embora o contexto fosse diferente do atual, o que o Governo optou por fazer foi publicar essa portaria antes do final do ano. O Observador questionou o Ministério da Segurança Social sobre que decisão vai tomar quanto à atualização das pensões de janeiro, mas aguarda resposta.
A lei prevê um mecanismo automático para a subida das pensões, de acordo com uma fórmula que inclui o crescimento da economia e a inflação. Os cálculos preliminares do Governo (dizemos preliminares porque os valores definitivos que servem de base aos aumentos ainda não são conhecidos) apontam para uma atualização de 6,2% para pensões até 2 IAS (cerca de 1.020 euros), de 5,8% para as pensões entre 2 e 6 IAS (cerca de 3.061 euros), e de 5,2% até 12 IAS (6.122 euros).
E aos aumentos da função pública?
Em 2021, além da atualização das pensões, António Costa também firmou outros compromissos antes das eleições que se viriam a realizar no final de janeiro do ano seguinte: atualizar os vencimentos dos funcionários públicos, tal como prometido, e subir o salário mínimo, apesar da dissolução da AR.
Quanto ao primeiro ponto, em 2021, o Governo viria a aprovar em Conselho de Ministros, a 2 de dezembro, a atualização dos funcionários públicos, na altura de 0,9%. Para 2024, o que estava definido era uma subida de cerca de 52 euros, garantindo aos salários acima de 1.807 euros um aumento mínimo de 3%. Isso significaria que a remuneração base (o salário mínimo no Estado) subiria de 769 euros para 821 euros. Em tese, tal como em 2021, o Governo pode, se o entender, avançar com estes aumentos sem o OE. O Observador questionou o Ministério da Presidência, que tutela a função pública, sobre se vai avançar com a atualização prevista, mas aguarda resposta.
O salário mínimo vai mesmo subir para os 820 euros?
Voltamos ao exemplo de 2021. Nesse ano, apesar da dissolução da AR, o Governo avançou com o aumento do salário mínimo para os 705 euros, aprovado no início de dezembro, quase dois meses antes das eleições. Desta vez, caso o Governo se mantenha em funções por algum período de tempo, pode fazer o mesmo, mas não está a isso obrigado.
A atualização do salário mínimo é definida pelo Governo depois de consultados os parceiros sociais e não tem de constar no Orçamento do Estado. A proposta do Governo era fixar o valor nos 820 euros em janeiro.
O Observador questionou o Ministério do Trabalho sobre que posição vai tomar em relação ao salário mínimo, e também quanto ao fim dos cortes nas ajudas de custo e ao aumento do valor a pagar pelas horas extraordinárias, mas aguarda resposta.
Por outro lado, o Orçamento do Estado garantia a isenção de IRS do salário mínimo em 2024, mas também quanto a essa matéria não há garantias.
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E o aumento do limite da dedução com as rendas?
Não haverá travão às rendas em 2024 — aliás o coeficiente que se vai aplicar à subida das rendas até já foi publicado em Diário da República –, com ou sem orçamento, e a medida aprovada pelo Governo para substituir este apoio foi um diploma que prevê um aumento à ajuda já atribuída às famílias com menos rendimentos. E que já está em circuito legislativo.
Mas há uma questão neste pacote que depende do Orçamento. Além do apoio, foi anunciado o aumento do atual limite da dedução com rendas em IRS, que sobe 48 euros, dos atuais 502 euros para 550. Essa alteração deveria ser incluída no OE na discussão na especialidade. Pelo que poderá ficar pelo caminho.
Privatização da TAP na estaca zero
Considerando que o Presidente da República devolveu o decreto-lei de privatização da TAP e que o novo diploma ainda não terá sido aprovado em Conselho de Ministros, um cenário de demissão do Governo dificulta muito a apresentação de novo decreto. Tem sido muito criticada pelos socialistas a privatização de 2015 porque foi concluída por um Executivo que durou escassas semanas e que não chegou a ter programa de governo. Mas neste caso, quer o decreto-lei de privatização, quer a negociação e escolha do vencedor foram feitas com o Governo em plenas funções, ainda que o diploma legislativo tenha caído às mãos de Marcelo Rebelo de Sousa.
Caso o atual governo se mantivesse em plena funções (por suspensão temporária da entrada em vigor da exoneração de António Costa) ou se surgisse outra solução governativa apoiada nos socialistas, seria possível do ponto de vista legal avançar com o processo. Mas qualquer solução teria de passar no crivo do Presidente, com novo decreto-lei, e sabe-se que a intenção de abrir a maioria do capital da TAP nem dentro do PS é pacífica. Perante a possibilidade de uma mudança de ciclo político, no caso de eleições antecipadas, não haveria condições políticas para aprovar a operação cuja prioridade e grau de consenso é mais reduzido do que o Orçamento do Estado.
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Decisão sobre o aeroporto cada vez mais distante
A Comissão Técnica Independente tem condições para continuar a fazer um seu trabalho de levantamento e hierarquização de soluções para a expansão aeroportuária de Lisboa. E poderá apresentar as suas propostas a este ou a outro Governo. Mas é muito provável que a decisão política possa ser mais lenta, sobretudo no caso de haver uma solução governativa de outro espectro político. Ainda assim, e apesar das recentes críticas feitas pelo vice-presidente do PSD à suposta falta de isenção de alguns membros da comissão técnica, o processo de decisão sobre o novo aeroporto de Lisboa foi um dos poucos (se não o único) dossiê em que foi possível um acordo entre o Governo e o PSD de Luís Montenegro.
