Foi em Budapeste, na Hungria, que a 5 de dezembro de 1994 a Ucrânia aceitou abdicar das suas armas nucleares, herdadas da União Soviética, e aderir ao Tratado de Não Proliferação Nuclear. Em troca, Rússia, Estados Unidos e Reino Unido deram a Kiev garantias de segurança: a promessa de preservar a integridade territorial do país e não utilizar ameaça ou força militar contra ele. O acordo caiu por terra quando, em 2014, a Rússia invadiu a Crimeia e, mais tarde, o Donbass. Agora, passados mais de 30 anos, Budapeste pareceu que iria voltar a ser palco de negociações sobre o futuro da Ucrânia. Porém, a memória impede uma visão particularmente otimista sobre uma cimeira na capital húngara. “A História tem tendência a repetir-se”, vaticinou um diplomata europeu ao Financial Times.

Em causa está a reunião anunciada no final da semana passada por Donald Trump, que o levaria a encontrar-se novamente com o seu homólogo russo, Vladimir Putin, para negociar o fim da guerra na Ucrânia. O encontro aconteceria meses depois de um encontro semelhante, no Alasca, ter terminado sem resultados concretos. Desta vez, o local escolhido foi Budapeste, pela abertura do primeiro-ministro húngaro, Viktor Orbán, para acolher negociações de paz, mas principalmente pelos laços próximos que partilha tanto com Trump como com Putin.

Apesar de o local ter sido escolhido e anunciado, a cimeira pode nem chegar a acontecer. Isto porque antes de os dois chefes de Estado se reunirem, estava marcado um encontro entre os líderes da diplomacia russa e norte-americana para o dia 30 de outubro. Em preparação para esse encontro, Marco Rubio e Sergey Lavrov realizaram uma chamada telefónica na segunda-feira à noite. Mas o telefonema não terá corrido bem e o encontro entre os dois foi suspenso, avançou a CNN — o que levou, consequentemente, ao adiamento da cimeira entre Putin e Trump. Esta terça-feira, a Casa Branca confirmou que “não há planos” para que a cimeira se realize “no futuro imediato”.

O Kremlin desvalorizou os relatos, ao dizer que “não se pode adiar algo que ainda não estava acordado“. “O ponto chave não é local ou o timing, mas como vamos proceder nas tarefas em que concordámos”, elaborou Lavrov numa conferência de imprensa esta terça-feira. Ora, também neste aspeto, a cimeira de Budapeste parece ter morrido ainda antes de ter começado, uma vez que Moscovo não alterou as suas exigências para pôr fim à guerra — entre as quais se conta a conquista de toda a região do Donbass.

Isto vai diretamente de encontro à proposta de Donald Trump para a região, que prevê o congelamento da linha da frente atual como condição para a assinatura de um cessar-fogo. Só depois seriam discutidas soluções a médio e longo prazo para o conflito, segundo a proposta do Presidente norte-americano. O pressuposto de congelar a frente de batalha também surge num plano alternativo que vários países europeus estarão a preparar para entregar à Rússia, avançou a Bloomberg.

Por trás deste novo plano desenhado pelos europeus está uma preocupação que tem marcado toda a sua intervenção na guerra na Ucrânia: a necessidade de Kiev ter um lugar à mesa das negociações. Ainda antes de a cimeira ter sido suspensa, essa preocupação já guiava a forma muito crítica — e ansiosa — como os europeus olhavam para o encontro em Budapeste. “Ninguém gosta disto. Estamos todos a forçar um sorriso enquanto dizemos que está tudo bem”, declarou um outro diplomata europeu ouvido pelo Financial Times.

A cimeira de Budapeste: o novo capítulo das oscilações de Trump entre Kiev e Moscovo

Na passada sexta-feira, Trump recebeu Zelensky na Casa Branca pela terceira vez este ano. Ao fim de duas horas e meia de reunião, o Presidente ucraniano saiu de Washington sem conseguir obter os mísseis Tomahawk de longo alcance que tinham motivado a viagem. Apesar da desilusão ucraniana, o chefe de Estado norte-americano escreveu que o encontro tinha sido “cordial”.

Relatos publicados por vários meios de comunicação revelam que o encontro não terá sido assim tão “cordial”. Pelo contrário, terá sido o pior encontro entre os dois líderes desde a primeira vez que Zelensky foi recebido na Casa Branca, em fevereiro, ocasião em que os dois líderes discutiram em frente às câmaras. Fontes com conhecimento da reunião da passada sexta-feira relataram ao Financial Times e ao Washington Post que o encontro escalou para uma “gritaria” e que Trump se exaltou, vociferou palavrões e atirou com os mapas da frente de batalha que a delegação ucraniana tinha trazido consigo.

Porém, existem outros relatos contraditórios, citados pelo Axios e pelo Politico, que garantem que não houve gritos, nem palavrões, nem foram atirados mapas — antes, Trump terá dito apenas que está “farto” de ver esses mesmos mapas. Mas todas as fontes confirmam que a reunião “não foi fácil” e “correu mal”. “A reunião foi mais um fracasso para os ucranianos do que uma catástrofe“, ponderou um político republicano que foi informado da reunião ao Politico.

O encontro seguiu, portanto, um padrão que se tem vindo a desenhar ao longo dos últimos dez meses, em que Donald Trump oscila entre Kiev e Moscovo. De cada vez que se aproxima de uma das partes, um bom encontro ou telefonema com o outro lado bloqueia essa aproximação, da mesma forma que um mau encontro ou telefonema o afasta dos seus interlocutores.

O último capítulo desta sequência tinha acontecido em agosto e ficou marcado pelo encontro entre os dois Presidentes no Alasca, que concretizou esta aproximação entre Washington e Moscovo. No rescaldo da cimeira, Trump recebeu Zelensky na Casa Branca pela segunda vez. Mas este encontro foi em tudo diferente do primeiro, principalmente por causa da presença de outros seis líderes europeus, que defenderam e protegeram os interesses da Ucrânia (e Zelensky) na Casa Branca.

Na sequência desses dois encontros positivos, Trump chegou a falar em organizar um encontro bilateral entre Putin e Zelensky. Ou, se isso não fosse possível, um encontro trilateral com o próprio Trump como mediador. O encontro anunciado no final de agosto nunca se chegou a concretizar. Passados dois meses, o momento parece ser semelhante. Mas o líder norte-americano ajustou as expectativas: em vez de um encontro bilateral, Trump colocou em cima da mesa, na passada sexta-feira, a possibilidade de a cimeira de Budapeste se realizar em dois momento — um primeiro encontro entre Putin e Trump e depois outra reunião entre Trump e Zelensky.

Mas mesmo os planos mais realistas de Donald Trump não sobreviveram a um telefonema entre Lavrov e Rubio, em que o primeiro terá recusado a condição norte-americana para um cessar-fogo. Volodymyr Zelensky tem uma leitura diferente baseada num aviso que tem vindo a fazer desde fevereiro de 2022: o interesse de Putin pela cimeira, expressado na passada quinta-feira durante um telefonema com Trump, era motivado pela ameaça dos mísseis Tomahawk poderem chegar à Ucrânia. Não tendo os Estados Unidos entregado essas armas, a Rússia ficou “quase automaticamente menos interessada em diplomacia”.

A estratégia europeia para manter a Ucrânia sentada à mesa (mesmo que indiretamente)

À saída do encontro fracassado com Trump, ainda na Casa Branca, Zelensky telefonou aos seus aliados europeus, numa chamada que contou com os presidentes da Comissão Europeia e do Conselho Europeu, com o secretário-geral da NATO e com chefes de Estado e de Governo de vários países que integram a Coligação das Vontades. Momentos depois, vários dos líderes reforçaram publicamente o seu apoio a Kiev.

Esta semana, os encontros serão presenciais. Na agenda europeia conta-se uma reunião do Conselho Europeu, na quinta-feira em Bruxelas, e uma reunião híbrida da Coligação das Vontades, na sexta-feira em Londres e por videoconferência. Volodymyr Zelensky é esperado em ambas. A renovada demonstração de apoio dos aliados europeus a Kiev pode ser interpretada de várias formas. Por um lado, procura replicar o sucesso da reunião multilateral na Casa Branca, no final de agosto. Depois do encontro com a presença de alguns dos aliados de Zelensky que mantêm boas relações com Trump, o Presidente norte-americano pareceu fazer uma aproximação inédita à Ucrânia. Semanas depois, num novo encontro com Zelensky, desta vez em Nova Iorque, chegou a dizer que a Ucrânia tinha hipóteses de recuperar todos os territórios perdidos. Agora, deu novo passo atrás e afirma, descomprometido com o futuro distante, que “na guerra, nunca se sabe”.

Por outro lado, o bloco europeu tem defendido repetidamente que as negociações não podem decorrer sem a Ucrânia estar sentada à mesa. Em casos em que a Ucrânia não seja convidada — como acontece na cimeira de Budapeste — os aliados europeus procuram assegurar a melhor coisa a seguir a uma presença direta: a presença de um aliado vocal. É neste contexto que um grupo de líderes europeus estará a tentar encontrar forma de participar na cimeira de Budapeste (se esta se chegar a realizar), segundo avançou o Politico.

Neste sentido, as movimentações mais recentes dos líderes europeus aconteceram em resposta ao anúncio da cimeira de Budapeste, onde viram um risco acrescido para a Ucrânia. Não só pela memória do Memorando de Budapeste, mas por um motivo bem mais atual: o facto de temerem o que pode acontecer se Orbán, Trump e Putin fossem deixados sozinhos na mesma sala a decidir o futuro da Ucrânia. O perigo de as negociações penderem na direção do Kremlin quando a Ucrânia não participa nas negociações já é real. Mas, neste caso, acresce ao perigo a presença de Orbán, que pode desequilibrar ainda mais a balança, dada a sua proximidade com Moscovo e a inimizade que tem por Kiev, que acusa de perseguir a minoria húngara no país.

A ansiedade gerada pelo anúncio da cimeira de Budapeste ficou visível nas reações de alguns líderes europeus ao anúncio. A alta-representante para os Negócios Estrangeiros, Kaja Kallas, admitiu que “não é bom ver uma pessoa com um mandado de captura emitido pelo TPI [Tribunal Penal Internacional] vir a um país europeu”. Já o ministro dos Negócios Estrangeiros da Lituânia também olhou para a questão legal, mas foi mais longe: “O único lugar para Putin na Europa é em Haia, em frente ao tribunal, não em nenhuma das nossas capitais“.

Em causa está o mandado de captura emitido pelo Tribunal contra Vladimir Putin e o facto de a Hungria ratificar os Estatutos de Roma e ser obrigada a cumpri-lo. Contudo, Orbán justificou o convite com o facto de a Hungria ter iniciado os procedimentos para se retirar do TPI, mesmo não estando o processo concluído. A questão colocou-se ainda em relação à rota que Putin teria de fazer para chegar de Moscovo à Hungria, que obriga a sobrevoar pelo menos um outro Estado da UE — a Polónia recusou, a Bulgária chegou a disponibilizar-se. No entanto, os detalhes logísticos não chegaram a precisar de um olhar mais fundo, quando o acordo nem sequer é possível quanto ao princípio base de um cessar-fogo.

Vitória para Orbán e Putin, “murro no estômago” para a União Europeia

Enquanto Bruxelas, Londres ou Paris lidavam com a “ansiedade” causada pelo anúncio de Trump sobre a cimeira, em Budapeste, Viktor Orbán celebrava. “Budapeste é basicamente o único sítio na Europa hoje em que esta reunião pode acontecer porque a Hungria é o único país pró-paz. Durante três anos, temos sido o único país que de forma consistente, aberta, vocal e ativa lutou pela paz”, afirmou o primeiro-ministro húngaro, em entrevista à rádio estatal na passada sexta-feira.

A leitura que Orbán tem da paz no continente é bastante diferente da dos restantes 26 membros do bloco europeu. Ao longo dos últimos três anos e meio de guerra generalizada na Ucrânia, o líder húngaro acusou os seus pares de promoverem o conflito ao enviar armas à Ucrânia e recusou-se a participar nessas entregas, quer através dos mecanismos da UE, quer da NATO. Além disso, tem desafiado a adoção de pacotes de sanções contra a Rússia, bloqueou pacotes de financiamento a Kiev e opõe-se à adesão da Ucrânia à UE — um processo que só será possível completar com uma decisão por unanimidade.

Ao mesmo tempo, sob a imagem de neutralidade, manteve boas relações com a Rússia, tendo inclusivamente viajado para Moscovo no verão passado. Além da relação política, Budapeste continua também dependente do petróleo russo, que é a principal fonte de energia nacional e a principal exportação russa. Os avisos de Donald Trump para a Europa parar de importar combustíveis russos não puseram em causa, contudo, a boa relação que este tem com Orbán — na semana passada, declarou que “gostava” dele.

A aproximação de Orbán a Trump — é o seu aliado mais antigo no continente europeu, um apoio que remonta ao primeiro mandato e ao tempo que passou fora da Casa Branca — e a Vladimir Putin causou um movimento no sentido inverso em relação ao bloco europeu. Uma cimeira em Budapeste poderia aprofundar ainda mais esta alienação e fragilizar a cooperação que os 27 têm tentado promover de forma mais afincada nos últimos anos. “[A divisão dentro da UE] é precisamente o que os europeus têm tentado evitar desde o início da guerra. É um sucesso estilo Orbán, [focado em] relações pessoais entre líderes e esses laços alimentam a preservação de poder”, analisou Botond Felendy, analista de geopolítica húngaro na Consultora Red Snow, ao Financial Times.

Sob esta lente, uma cimeira em Budapeste poderia ser vista como um “sucesso” pelos três líderes. Por Donald Trump, porque continua a mostrar que consegue forçar Putin a sentar-se à mesa (mesmo que daí não resultem mudanças concretas). Por Vladimir Putin, porque seria “um murro no estômago dos líderes europeus” o facto de a reunião acontecer dentro das suas fronteiras, mas sem a sua presença, nota o mesmo especialista à Reuters. Por Viktor Orbán, porque poderia finalmente reclamar o título de defensor da paz que tem utilizado ao longo da guerra.

Esta leitura já foi feita por Orbán na passada sexta-feira, ao dizer que a Hungria não é simplesmente a “anfitriã”, mas que a cimeira é um “feito político em si mesmo”. Mas a sua concretização não desafia apenas as críticas de que tem sido alvo em Bruxelas ao longo dos últimos anos: a sobrevivência política de Orbán também pode sair favorecida de um encontro bem-sucedido.

Isto porque no próximo ano a Hungria vai a votos e o partido de Orbán, no poder há uma década e meia, aparece nas sondagens atrás do partido de centro-direita. Analistas ouvidos pela Reuters argumentam que a cimeira será utilizada para ilustrar o papel de Orbán como “ponte” entre dois lados irreconciliáveis e para justificar a sua estratégia de proximidade com a Rússia como caminho necessário para chegar à paz — o tão desejado objetivo final.