Passou os últimos 15 anos a apostar no seu sistema educativo e decidida a melhorar os desempenhos dos seus alunos. Obteve um tremendo impacto nas avaliações do PISA. Ascendeu a caso internacional de sucesso, com inúmeros artigos na imprensa e relatórios publicados pelas maiores organizações internacionais – da OCDE ao Banco Mundial. E, pela análise dos resultados, comprovou a eficácia das reformas nas políticas públicas de Educação que diferentes governos mantiveram ou implementaram. Até que, na mais recente composição governativa, o Ministério da Educação decidiu-se pela reversão de políticas e reformas, contrariando as evidências e, aparentemente, sobrepondo-lhe a ideologia.
Não, não tire conclusões precipitadas: esta história passou-se na Polónia. Mas, se acompanha o debate público da Educação, é normal que esta história lhe soe familiar. É que nela cabe uma questão universal, pela qual todos os países passaram num ou noutro momento: na hora de definir as políticas públicas, qual o peso da ideologia e qual papel das evidências e dos resultados das reformas? Na arena política polaca, é esta a questão do momento.
Comecemos do início. Na década de 1990, saída da ocupação da União Soviética e da Guerra Fria, a Polónia deu início à reconstrução da sua administração pública. E, nesse processo, reformou o seu sistema educativo. Assim, a partir de 1999, descentralizou a gestão do sistema, redefiniu as competências do ministério, redesenhou a estrutura do ensino básico, atribuiu autonomia pedagógica às escolas, impôs avaliações externas para monitorizar os desempenhos do sistema. Os resultados, medidos pelas avaliações internacionais e, em particular, pelo PISA da OCDE, apontaram para um sucesso estrondoso dessa reforma no sector da Educação – uma reforma que sobreviveu à prova do tempo e a vários governos. No geral, face aos resultados positivos e à apreciação elogiosa das instituições internacionais, os méritos da reforma foram-se tornando consensuais na sociedade polaca.
Até que, recentemente, a reforma foi posta em causa. A actual ministra da Educação da Polónia, Anna Zalewska, membro de um governo do partido PiS (centro-direita/direita conservadora), considerou que a melhor opção para a formação dos jovens consistia em resgatar muitas das características do sistema pré-1999 (nomeadamente a estrutura do ensino básico). E, desde que declarou essa intenção, a Educação virou palco de combate na Polónia – sindicatos, associações científicas, académicos e outros agentes da sociedade civil têm feito ouvir os seus protestos contra esta reversão política que, aos seus olhos, destrói uma reforma que deu resultados comprovados para o país. Foi assim, na Polónia, que tudo foi posto em causa e que o debate voltou à estaca zero: serão os bons resultados no PISA realmente consequência da reforma de 1999? Há realmente vantagens no actual modelo e deve este ser aprofundado? Os problemas actuais existiriam se o sistema não se tivesse reformado? Neste ensaio, retoma-se o debate e dá-se as respostas possíveis.
PISA 2000-2015: uma história de sucesso
O registo da Polónia nas avaliações do PISA da OCDE, desde 2000, conta uma história de sucesso como poucos países se poderão orgulhar. Nas três áreas de conhecimento (língua materna, matemática e ciências), os desempenhos dos jovens polacos de 15 anos melhoraram consistentemente (gráfico 1). E melhoraram de forma acentuada: entre o ponto de partida e o de chegada, há uns extraordinários 34 pontos de evolução (matemática).
Os indicadores comparados falam por si. Entre 2000 e 2009 (o que inclui quatro avaliações PISA), a Polónia foi o país que mais melhorou os desempenhos dos seus alunos em valores absolutos – isto, claro, excluindo os países das margens, que estão muito afastados da média da OCDE. Dito de forma mais significativa: entre 2000 e 2009, a Polónia foi o único país que passou de estar abaixo da média da OCDE para estar acima da média nos desempenhos.
Igualmente importante de mencionar é o impacto social desta melhoria: não só os desempenhos subiram como as diferenças sociais entre escolas diminuíram fortemente. Em 2000, a Polónia apresentava indicadores que sugeriam um sistema desigual, tendo as escolas níveis médios de desempenho muito díspares. Ora, em 2009, essa tendência inverteu-se, passando a Polónia a evidenciar um sistema que se homogeneizou em termos de qualidade de oferta pública e de distribuição social pelas escolas da rede pública. Essa melhoria foi ampliada entre 2009 e 2012, onde se observa um grande salto nos desempenhos dos alunos. Novamente, as melhorias surgiram não só associadas aos valores das médias de desempenho, mas também a indicadores socioeconómicos: as melhorias foram transversais, tocando alunos favorecidos e desfavorecidos, alunos com desempenhos mais altos ou mais baixos (gráfico 2).
Mas esta história não se conta só com boas notícias. Após doze anos a subir, o PISA 2015 lançou um pequeno sinal de alarme: os resultados dos alunos polacos ficaram aquém das expectativas. Aliás, muito aquém: regrediram aos níveis de 2009. O que é que isso significa? Por enquanto, nada de definitivo. Mas, não constituindo esta queda de resultados uma tendência, o facto é que os desempenhos dos alunos sofreram uma diminuição significativa que, em Ciências, chegou a uns preocupantes 25 pontos de queda. Naturalmente, a situação deixou as autoridades polacas inquietas e reforçou algumas dúvidas, entretanto lançadas, sobre os méritos da reforma de 1999 e a sua adequação aos desafios actuais do sistema educativo.
A reforma de 1999
Até recentemente, em todos os relatórios internacionais, foi tida como válida a leitura de que as melhorias no PISA estavam relacionadas com a grande reforma de 1999. Essa reforma do sistema educativo polaco enquadrou-se num conjunto mais abrangente de alterações ao nível da administração pública, com vista a fazer a transição do sistema oriundo da União Soviética para o actual. Assim, envolveu de certo modo aquilo que se define como Estado Social (Educação, Saúde, Segurança Social, sistema de pensões). Ora, apesar de não ter sido uma reforma exclusiva à Educação, as autoridades polacas definiram três grandes prioridades políticas para o sector, que guiaram todo o desenho da reforma: melhorar a qualidade do ensino nas salas de aula; aumentar a equidade do sistema; tornar o sistema mais eficiente. Como sempre, mais revelador do que os objectivos (que são geralmente consensuais) é conhecer-se a forma como, na Polónia, se tentou atingir essas metas. Cinco opções de políticas públicas de educação que merecem destaque.
Primeiro, a alteração à estrutura do percurso escolar (figura 1). O sistema polaco pré-1999 era constituído por um bloco de 8 anos de educação básica, seguido de um ensino secundário com áreas cientifico-humanísticas ou com vias profissionalizantes. A partir de 1999, o ensino básico passou a ser de 9 anos escolares (como em Portugal), dividido em níveis – 6 anos escolares + 3 anos escolares. Ou seja, os alunos passaram a ter de tomar as suas opções de estudos um ano mais tarde do que faziam anteriormente – dito de outro modo, passou a haver mais um ano escolar em que o currículo nacional era comum a todos os alunos. Esta alteração teve um efeito imediato: a criação de escolas (os “gymnasiums”) para esses últimos três anos do ensino básico, que ajudaram os alunos a fazer a transição entre o básico e o secundário. Por estarem associadas à nova estrutura do sistema, estas escolas tornaram-se símbolos da reforma de 1999.
Segundo, um processo de descentralização, com transferência de competências para as autarquias na área da Educação, sobretudo no seu financiamento. Em vez de a manutenção de um esquema de financiamento baseado no histórico orçamental das escolas, este passou a ser definido por fórmula, tendo como variável predominante (mas não única) o número de alunos matriculados. Neste equilíbrio de poderes e responsabilidades, passou a competir ao Estado central a regulação e monitorização do sistema educativo, assim como o envio das verbas aos municípios, para a sua gestão – uma opção próxima do que sucedeu na Suécia, na mesma década.
Terceiro, um reforço da autonomia pedagógica das escolas e dos professores. O que se passa dentro da sala de aula – desde a abordagem pedagógica à escolha dos materiais de apoio (sebentas, manuais, etc.) – passou a ser da exclusiva responsabilidade do professor. Os professores foram incentivados a usar essa autonomia para diversificar e, deste modo, quebrar a uniformidade do sistema polaco que saiu do período de ocupação soviética. Na gestão das escolas, os directores passam a ser responsáveis por um leque alargado de decisões que, até então, estavam fora do seu alcance – por exemplo, questões financeiras.
Quarto, introdução de exames nacionais. Como geralmente acontece nos países onde se observam elevados níveis de autonomia escolar, os decisores políticos optaram por exames nacionais padronizados, simultaneamente enquanto ferramenta de monitorização do sistema e de certificação da aquisição das aprendizagens. Em 2002, tiveram lugar os primeiros exames nacionais (nas disciplinas nucleares) para todos os alunos que estavam no ano escolar final do respectivo nível do ensino básico – ou seja, no 6.º e 9.º anos. Nos anos seguintes, a tendência estendeu-se ao ensino secundário.
Quinto, uma nova carreira docente foi introduzida, com quatro níveis salariais de estreita relação com a formação dos professores. Ou seja, quanto mais formação tivesse o professor, maior a sua probabilidade de atingir um nível salarial mais elevado. O objectivo foi incentivar os professores a apostar na sua formação e, por esta via, ter professores melhor preparados para os desafios da sala de aula – com formação inicial de qualidade e formação contínua tão frequente quanto possível.
Ora, nenhuma reforma se executa de uma vez e, por isso, ao longo do tempo foram sendo feitos ajustes nestas alterações profundas (figura 2). Em 2009, introduziu-se um sistema de avaliação das escolas – até então, a supervisão pedagógica das actividades das escolas, sendo competência do Estado, assegurava-se através de inspecções rotineiras sobre aspectos burocráticos da gestão escolar. Em 2012 e até 2015, facilitou-se o acesso ao pré-escolar (preços mais acessíveis) e alargou-se a escolaridade obrigatória para os 6 anos (ensino básico) e, depois, para os 5 anos (ainda no pré-escolar) – antes, a obrigatoriedade começava aos 7 anos e a Polónia tinha uma das mais baixas taxas de frequência de ensino pré-escolar na UE. Em ambos os casos, as medidas resultaram dos relatórios das organizações internacionais que, fazendo o acompanhamento da reforma de 1999, foram sugerindo pequenos acrescentos. Ao implementá-los, a Polónia estaria, à partida, a subir mais um degrau na melhoria do seu sistema educativo.
A melhoria no PISA é resultado da reforma de 1999?
É a partir daqui que o tema se complica. Por um lado, houve uma reforma que alterou a organização do sistema educativo e que atravessou anos de políticas públicas de Educação. Por outro, nos quinze anos que se seguiram, houve uma melhoria dos desempenhos dos alunos polacos nas avaliações internacionais. A coincidência sugere que houve uma relação causa-efeito mas, como a realidade nem sempre é linear, há que confirmar essa relação. Pergunta: a melhoria dos alunos polacos resulta mesmo da reforma de 1999? Resposta possível: sim.
Como sempre acontece nas reformas políticas que são imediatamente implementadas a nível nacional (em vez de se recorrer antes a um projecto-piloto que experimente a sua implementação num ambiente geográfico controlado), é particularmente difícil fazer prova absoluta dessa relação. Mas a resposta possível vai no sentido de confirmar essa relação e os vários indicadores parecem confirmá-la. Vejamos três questões centrais que, na literatura académica, justificam a convicção do sucesso da reforma de 1999.
Primeiro, os intervalos temporais. Em 2000, nenhum dos alunos avaliados no PISA havia tido contacto com as alterações ao sistema educativo – ou seja, o ano de 2000 serve, de facto, de ponto de comparação para o que veio depois. Logo na avaliação seguinte, em 2003, os alunos de 15 anos haviam tido três anos escolares no novo ciclo do ensino básico – e evidenciaram melhorias. Nas seguintes, o efeito continuado da exposição dos alunos às alterações introduzidas tornou ainda mais vincada essa diferença face a 2000.
Segundo, as melhorias dos desempenhos dos alunos são transversais e continuadas. Ou seja, as evidências do PISA são muito fortes, confirmadas a cada avaliação, e não meramente casuais. A distância dos resultados dos anos mais recentes face a 2000 (em termos de desempenhos, acesso e equidade do sistema) é tão grande que não é possível questionar a sua relevância analítica: de 2000 para a frente, há efectivamente uma melhoria consolidada no sistema educativo.
Se é certo que estes dois pontos estabelecem uma relação entre a reforma e a melhoria de resultados, facto é que não servem de garantia da existência de uma relação causa-efeito. Há dúvidas legítimas que permanecem: por exemplo, tendo a Polónia recuperado a sua independência da União Soviética, terá a “libertação” do sistema educativo tido impacto no desenvolvimento dos alunos? A resposta possível é que não. E surge através da comparação regional com outros países que viveram a mesma situação que os polacos: na região europeia onde se insere, a Polónia é um caso isolado (gráfico 3). Isto é, nenhum dos seus vizinhos (também eles países em transição após terem sido ocupados pela União Soviética até 1991 – República Checa, Eslováquia, Hungria) tem resultados nas avaliações internacionais que possam sequer rivalizar. Conclusão: a melhoria dos desempenhos na Polónia tem especificamente a ver com as opções políticas no país. E a sua principal opção política foi reformar o sistema educativo em 1999.
Discutir os méritos, reverter a reforma
Para muitos, as respostas acima não foram suficientes – e, de facto, elas não estabelecem a 100% a relação entre a reforma e a melhoria de resultados. Daí que as opiniões sobre esta relação causa-efeito se tenham dividido entre duas posturas políticas, que marcaram os últimos anos do debate educativo na Polónia. De um lado, quem defende a reforma e o seu aprofundamento, como sucedeu entre 2009 e 2012. Do outro lado, a partir de 2016, quem questione a sua validade e proponha uma completa inversão de rumo e um assumido regresso ao passado. É esse o ponto actual.
Em campanha eleitoral, e depois de tomar posse, a actual ministra da Educação lançou o aviso para o que vinha: reverter a divisão tripartida do sistema, regressando à versão anterior a 1999 e acabando com os “gymnasiums”. Porquê? Por três principais razões. Primeiro, para a promoção da equidade do sistema educativo, uma vez que os “gymnasiums” estariam, alegadamente, a intensificar as desigualdades socioeconómicas entre escolas. Segundo, para aumentar os anos de formação no ensino secundário (que passam de três anos escolares para quatro). E, terceiro, para dar mais importância ao papel das escolas vocacionais, ligando a sua formação ao sistema nacional de qualificações.
Dito assim, parece tudo muito certo. Mas é mesmo aqui que começam os problemas políticos. Primeiro, estes objectivos têm pressupostos que contrariam as evidências do PISA sobre a reforma de 1999, nomeadamente o seu impacto no combate às desigualdades sociais nas escolas. Segundo, acabar com os “gymnasiums” implica tirar das escolas milhares de professores (estima-se que o valor atinja os 40 mil), que poderiam ficar sem colocação futura – e, por isso, os sindicatos de professores têm sido a principal fonte de resistência à decisão do governo.
Ora, a decisão parece contrariar os dados conhecidos, mas não nasceu do vazio. Enquanto a Polónia foi sendo elevada a caso de sucesso, muitos mantiveram as suas dúvidas e críticas e, de acordo com a ministra da Educação, a reforma de 1999 nunca foi verdadeiramente aceite pela sociedade polaca. Essa cisão de visões ficou patente, em Dezembro de 2016, quando o tema da reversão da reforma chegou ao parlamento polaco. Entre os deputados do partido PiS, que governa com maioria absoluta, as acusações à reforma de 1999 foram transversais. Desde logo, havia que regressar às escolas normais e acabar com os “gymnasiums”, que estavam a deteriorar as aprendizagens dos alunos. Depois, as escolas já só serviam para preparar alunos para os testes – e daí os bons resultados no PISA que, por isso, seriam indicadores erróneos de qualidade. Por fim, o currículo nacional do actual sistema estava desactualizado das necessidades dos alunos – por exemplo, na disciplina de História, onde de acordo com os apoiantes do governo fazia falta uma “educação patriótica”. Este ponto, referente ao currículo, tem aliás justificado atenção internacional, sendo várias as vozes a acusar o governo de retirar horas das disciplinas de ciências e de apostar em programas curriculares que reescrevem a História com base nos valores do movimento político no poder.
Apesar da oposição e das críticas, a maioria parlamentar garantiu que a decisão avançasse. A reforma foi anunciada e apresentada ao público em Junho de 2016, sendo aprovada no parlamento no final do ano e ratificada pelo Presidente da República em Janeiro de 2017. Na sociedade civil, com muitos protestos organizados pelos sindicatos, procurou-se em vão bloquear a sua implementação. Pelas contas dos sindicatos de professores, até 2019, estão em causa o desaparecimento de 7 mil “gymnasiums” e o desemprego de 40 mil professores – 9 mil já em Setembro. As decisões estarão em vigor já no próximo ano lectivo.
So what? As três lições a retirar do caso polaco
Primeira lição. A estabilidade reformista compensa. Em vez de seguir aos ziguezagues, a Polónia implementou uma reforma educativa de longo alcance que, tanto quanto é possível demonstrar, está na base da melhoria dos desempenhos dos seus alunos nas avaliações internacionais do PISA. Essa reforma arrancou em 1999 e aguentou anos de alternância política, tornando-se consensual por via dos seus resultados. De resto, essa reforma foi no sentido de muitas outras no contexto europeu – descentralização, avaliação externa, reforço da autonomia das escolas, aposta na formação de professores – e foi sendo aprofundada por sucessivos governos.
Segunda lição. A ausência de uma cultura de políticas públicas guiadas por evidências e resultados mensuráveis pode pôr em causa anos de avanços na Educação. A recente reversão política no sector educativo polaco não se sustenta em estudos ou avaliações credíveis, mas num olhar nostálgico sobre o sistema educativo pré-1999. Daí que o debate político esteja, em grande medida, a ser conduzido à volta de pressupostos errados – por exemplo, a afirmação de que o sistema polaco é hoje socialmente mais desigual do que era, várias vezes referida pela actual maioria parlamentar, contraria absolutamente os indicadores do PISA. Quando as políticas são definidas por preconceitos, em vez de por factos, a probabilidade de errar é mais elevada.
Terceira lição. Os riscos de um debate alheio às evidências empíricas e às avaliações internacionais é que, a partir de determinado momento, as políticas públicas ficam sujeitas a agendas partidárias. Na Educação, porque envolve a formação de jovens, o risco de politização dos programas e dos conteúdos de aprendizagem é particularmente elevado e grave. Na Polónia, há quem aponte ao actual governo a intenção de introduzir no sistema os seus valores políticos. Seja ou não o caso, o risco existe: a soma de poder (por via de uma maioria parlamentar) e de alheamento aos factos abre portas à instrumentalização da Educação.
