Depois de meses de um intenso debate entre o ministro das Finanças e os partidos mais à esquerda, em particular o BE, Mário Centeno voltou a usar o Decreto-lei de Execução Orçamental (DLEO) para reforçar o seu poder sobre a despesa pública. Só com o decreto, que apenas entrou em vigor em maio, o Governo congelou mais 420 milhões de euros de despesa pública, reforçando cativações na ferrovia, no Ensino Básico e Secundário e na Saúde, mesmo com o acordo conseguido no Parlamento para isentar a Direção-Geral de Saúde e o INEM. Com o DLEO, o valor dos cativos deixa de ser o mais baixo dos últimos cinco anos como dizia Mário Centeno e passa a ser o terceiro mais alto de sempre — todos nos anos em que Mário Centeno foi o ministro das Finanças.
As cativações são um instrumento usado por todos os governos e permitem controlar os gastos dos serviços, evitando excessos e deixando alguma margem de manobra ao ministro das Finanças caso sejam necessários apertos de última hora para cumprir as metas do défice e as regras europeias.
Em alguns casos, este instrumento permite ao ministro das Finanças impedir gastos que os serviços poderiam fazer graças a estimativas de receitas inflacionadas no início do ano e que raramente se verificam, como é o caso das receitas com vendas.
A questão só começou a surgir no debate político de forma mais intensa quando o Tribunal de Contas publicou, em julho do ano passado, os dados referentes aos valores cativos no Orçamento de 2016 que não foram utilizados. Os dados mostravam valores historicamente elevados. Em 2016, o Governo tinha cativado 1.733,5 milhões de euros, um valor recorde. O único ministro que tinha chegado mais perto foi Teixeira dos Santos, em 2010, com um valor de cativações que chegou aos 1.377,3 milhões de euros.
Mas estes são apenas os valores cativados no Orçamento. Ao longo do ano, mediante autorização do ministro das Finanças, estes valores podem vir a ser desbloqueados e é assim que acontece — em maior ou menor grau — todos os anos. O ano de 2016 também foi uma exceção neste capítulo, já que o valor que permaneceu congelado atingiu os 942,7 milhões de euros. Mais uma vez, só Teixeira dos Santos chegou perto em 2010 — o ano antes do pedido de resgate — mantendo congelados até ao fim 822,9 milhões de euros dos orçamentos dos serviços públicos.
Em 2017, quando a pressão se fez sentir mais acentuadamente, o Governo ainda congelou 1.881 milhões de euros, mas acabou por descongelar cerca de 70% deste valor ao longo do ano, terminando com 566 milhões de euros de despesas dos serviços por gastar por falta de autorização do ministro das Finanças.
Durante as negociações do Orçamento do Estado para 2018, os partidos exigiram várias mudanças no que às cativações dizem respeito. Mas não conseguiram tudo o que queriam. Depois de intensas negociações, o Bloco de Esquerda e o PCP conseguiram isentar algumas organizações de cativações — tais como o INEM e a Direção-Geral de Saúde — e, na sequência de uma proposta de alteração à lei proposta pelo PS negociada com os partidos, limitar as cativações iniciais para este ano a 90% do valor das cativações de 2017, já tendo em conta o Decreto-lei de Execução Orçamental.
INEM ficou isento de cativações após acordo do PS com o Bloco de Esquerda e o PCP.
Mas foi precisamente o Decreto-lei de Execução Orçamental (DLEO) que mais divergências criou entre o Governo e os partidos. O Bloco de Esquerda queria saber qual era o valor das cativações no início do ano, que elas fossem divulgadas todos os meses com a síntese de execução orçamental publicada pela DGO e que não houvesse mais cativações impostas pelo Decreto-lei de Execução Orçamental, da responsabilidade exclusiva do Governo.
Mário Centeno acedeu à publicação da evolução das cativações, mas apenas trimestralmente (na parte final do ano passará a ser mensal), mas não cedeu no DLEO, mesmo perante as ameaças de que o Bloco pediria a sua apreciação parlamentar, uma hipótese que o Governo rejeitou dizendo que não era legal.
Em janeiro deste ano, o ministro das Finanças anunciou no Parlamento que o valor das cativações no final do ano passado tinha ficado muito abaixo do que acontecera em 2016 e até em 2014 (sendo que neste caso a diferença era de pouco mais de 10 milhões, como é possível verificar no gráfico acima). Mas Mário Centeno disse ainda qual o valor inicial das cativações para este ano: 1.086 milhões de euros, “o valor mais baixo dos últimos cinco anos”.
A comparação que Mário Centeno fazia era das cativações aprovadas no Orçamento deste ano, com as cativações aplicadas nos anos anteriores já tendo em conta as adicionais criadas com o Decreto-lei de Execução Orçamental. Ou seja, no seu caso não tinha ainda em conta os valores do DLEO.
Quando o Governo aprovou o Decreto-lei de Execução Orçamental, na reunião do Conselho de Ministros de 26 de abril, a ministra da Presidência, Maria Manuel Leitão Marques, disse apenas: “Não há alterações nas cativações”. Pouco depois, uma fonte governamental esclarecia que havia alterações, mas positivas, com a eliminação das cativações previstas na Lei de Programação Militar e no Fundo de Modernização para a Justiça.
Cativações previstas para este ano na Lei de Programação Militar foram eliminadas
O que a síntese de execução orçamental demonstrou esta segunda-feira é uma realidade diferente. Não só foram feitas alterações, como as cativações foram reforçadas, apesar das palavras da ministra, como aliás tem sido hábito todos os anos. O Governo não fez alterações no valor inicial da reserva orçamental, que se manteve em 436,2 milhões de euros de verbas congeladas em todos os programas de despesa, mas aumentou o valor das cativações — que se aplicam sobre áreas especificas de despesa dentro de cada um dos programas orçamentais — em cerca de 420 milhões de euros.
Com estas mudanças, que não passam pelo crivo do Parlamento, o valor apenas das cativações propriamente ditas aumentou de 650,1 milhões de euros para 1.069,1 milhões de euros. Com o valor da reserva orçamental, que conta para este cálculo (tal como o próprio ministro o faz), o valor cativado sobe dos 1.086 milhões de que falava Mário Centeno em Janeiro para 1.505 milhões de euros. Isto faz com que o valor cativado inicialmente não seja o mais baixo dos últimos cinco anos, mas o terceiro mais elevado de que há registo — sendo todos esses três valores mais elevados registados nos últimos três anos, em que Mário Centeno tem sido o ministro das Finanças.
Quem sofreu maiores aumentos das cativações?
As cativações adicionais criadas pelo Decreto-lei de Execução Orçamental afetaram todos os programas orçamentais, mas que viram mais verbas congeladas foram os do costume. O programa de despesa afeto ao Ministério do Planeamento e Infraestruturas, de Pedro Marques, viu as cativações aumentarem em 46,3 milhões de euros. Este já era o programa de despesa com maiores cativações antes da publicação do DLEO, com 102,2 milhões de euros dependentes de autorização das Finanças. Depois do DLEO, este valor passou a ser de 148,5 milhões de euros, o que representa um aumento de 46,3%, excluindo os valores congelados ao abrigo da reserva orçamental.
O reforço das cativações neste programa chegaram a quase todas as medidas dentro do programa, mas o maior aconteceu nos fundos destinados aos transportes ferroviários, cujo valor cativado aumentou de 75,3 para 95,3 milhões de euros — ou seja, mais 20 milhões de euros congelados numa altura em que muito se discute as necessidades financeiras da ferrovia.
Cativações na ferrovia aumentaram para 95 milhões de euros até junho
Também o programa de despesa afeto ao Ensino Básico e Secundário e Administração Escolar viram os valores cativados aumentarem substancialmente, passando de 25,5 milhões de euros para 68,4 milhões de euros, um aumento de 42,9 milhões de euros — ou 168,2% sem contar com a reserva orçamental. Este é o programa de despesa com o maior congelado ao abrigo da reserva orçamental, 116,7 milhões de euros, mais do dobro do segundo mais castigado, precisamente o Planeamento e Infraestruturas.
No caso do Ensino Básico e Secundário, os reforços das cativações atingiram essencialmente as despesas afetas aos Estabelecimentos de Ensino Não Superior (cativação aumentou de 4,9 para 25,1 milhões, ou seja, quintuplicou) e aos Serviços Auxiliares de Ensino (cativação aumentou de 7,2 para 23,9 milhões de euros, mais que triplicou).
O aumento das cativações foi generalizado. Mesmo nos programas com menores cativações houve aumentos substanciais, como é o caso do programa de Representação Externa, afeto principalmente ao Ministério dos Negócios Estrangeiros, cuja cativação subiu de 10,6 para 20,6 milhões de euros, quase o dobro; ou do programa de despesa de Economia, cujas cativações passaram de 28,6 milhões de euros para 74,6 milhões de euros, o que representaria um aumento de 160,5% sem contar com o valor da reserva orçamental.
O caso mais mediático será, porventura, o da Saúde. Depois de intensas negociações entre os partidos mais à esquerda e o Governo, ficaram isentos vários serviços, tais como os já referidos INEM e Direção-Geral de Saúde. O Orçamento aprovado no Parlamento ditava que fossem aplicadas cativações residuais sobre o programa de despesa da Saúde, na ordem dos 6,8 milhões de euros, o que com o valor da reserva orçamental crescia para 23,2 milhões de euros.
O valor cativado com o DLEO aumentou o valor das cativações de 6,8 para 27,4 milhões de euros, o que representaria um aumento em termos relativos de 302,9%. Com o valor da reserva orçamental, o valor congelado passaria dos 23,2 milhões para 44 milhões de euros, o que representaria um aumento de 89,7%.
No caso da saúde, dos dados que a DGO publica é possível perceber que as cativações aumentaram nas verbas para a administração e regulamentação (passam de 3,5 para 14,1 milhões de euros), mas também que passam a estar cativados 3,9 milhões de euros que deveriam ser afetos a hospitais e clínicas quando antes não havia qualquer cativação. A cativação sobre os gastos com serviços individuais de saúde quase triplicam, passando de 3,4 milhões de euros para 9,4 milhões de euros.
O Governo, e em especial o ministro das Finanças, têm dado sucessivas garantias de que os orçamentos do Serviço Nacional de Saúde, das escolas e Universidades não são alvo de cativações, como aliás o gabinete de Mário Centeno voltou a fazer no comunicado que publicou esta segunda-feira antes de ser conhecida a síntese de execução orçamental. “Tal como em anos anteriores, não estão sujeitos a cativos os orçamentos do SNS, Escolas e Instituições de Ensino Superior”, diz o comunicado.
O orçamento do Serviço Nacional de Saúde não é sujeito a cativações porque, antes de mais, a lei o proíbe. Mas isso não significa que os orçamentos de outras entidades que têm gastos previstos nestas áreas não sejam afetados, como foi o caso da Direção-Geral de Saúde no ano passado e as despesas que passaram a ser cativadas com o DLEO este ano.
O que já foi gasto
Dos 1.505,1 milhões de euros que o Governo congelou este ano — 1.068,9 milhões de euros em cativações e 436,2 milhões de euros da reserva orçamental –, Mário Centeno já aceitou desbloquear 161,4 milhões de euros, cerca de 10,7% do total congelado pelo orçamento para 2018 e pelo Decreto-lei de Execução Orçamental que dita as regras de execução do orçamento deste ano.
O maior descongelamento verificou-se no programa de Segurança Interna, com 23,5 milhões de euros que estavam sujeitos a cativações (o valor da reserva não se alterou). Logo de seguida está o programa de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, que viu descativados 23,4 milhões de euros. O programa de despesa do Planeamento e Infraestruturas também viu descongelados 13 milhões de euros, a maior parte para despesas relacionadas com proteção do meio ambiente e conservação da natureza. O valor da cativação sobre os transportes ferroviários não sofreu alterações.
No total, no final de junho, ainda estavam por descongelar 13.44 milhões de euros, valores que incluem a reserva orçamental, que desde o início do ano só viu descongelados 14,7 milhões de euros.
