Num clássico da ciência política dado à estampa em 1963, Arnold Rogow e Harold Lasswell reflectem extensamente sobre o célebre aforismo de Lord Acton, segundo o qual “[o] poder tende a corromper, e o poder absoluto corrompe absolutamente, de modo que os grandes homens são quase sempre homens maus”. Tendo por base uma argumentação assaz original, os autores tentam desconstruir diversas falácias dissimuladas nas palavras do historiador inglês, as quais terão originado, ainda segundo os politólogos, um truísmo bem cimentado na opinião pública: a percepção de que a maioria dos detentores de cargos de poder são corruptos.

É que, sustentam os dois académicos norte-americanos, ao aforismo é erradamente atribuído um duplo sentido que radica numa interpretação adulterada do termo “corrupção”. Com efeito, quando John Emerich Edward Dalberg Acton redigiu o texto de onde foi extraída esta célebre citação, tinha em mente um sentido muito restrito do vocábulo, ao qual associava a ideia de “sede de poder”. O raciocínio é simples: os detentores de poder, com especial destaque para aqueles que valorizam este último acima de todas as outras coisas, tendem a ser por ele corrompidos e a desejar ainda mais poder.

Platão e Aristóteles haviam há muito identificado a potencial figura do tirano. Harrington, Locke, Montesquieu e outros avançaram com soluções para conter esta ameaça. Assim, as constituições — não é essa uma das suas principais funções? — visam travar eventuais pulsões autoritárias ao estabelecerem um corpus de normas que organiza e limita os três poderes, legislativo, executivo e judicial, ao mesmo tempo que garantem a protecção de um conjunto de direitos e liberdades fundamentais. Na perspectiva de Acton, estamos, pois, muito longe da corrupção venal e política que entra diariamente nas nossas casas através dos meios de comunicação social.

Não cabe aqui dissertar sobre a obra seminal de Rogow e Lasswell, e muito menos sobre o aforismo de Acton, mas este último constitui um excelente ponto de partida para a reflexão que pretendo levar a cabo ao longo dos próximos parágrafos. Efectivamente,  ao cruzar os dois temas do constitucionalismo e da corrupção, serve de mote para introduzir uma matéria que me parece importante trazer a debate no âmbito da proposta de revisão da Constituição da República Portuguesa que foi apresentada ao país por cinco jovens académicos (Gonçalo Banha Coelho, Guilherme Vasconcelos Vilaça, Jorge Fernandes, Pedro Caro de Sousa e Tiago Fidalgo de Freitas) e pelo Observador, a quem desde já felicito por esta iniciativa. Mais concretamente: fará sentido constitucionalizar a “boa governança” (aqui entendida num sentido restrito, isto é, enquanto conjunto de medidas destinadas a combater e a prevenir a corrupção)? Qual o contributo da proposta dos autores neste domínio?

As constituições devem preocupar-se com a corrupção? O que diz a constituição portuguesa a este respeito?

Antes de prosseguir, creio ser necessário esclarecer sucintamente os leitores acerca de alguns aspectos genéricos relacionados com a constitucionalização do princípio acima referido. Muito resumidamente, existem três formas de lidar com a questão. Uma primeira abordagem consiste em inserir na constituição um conjunto de normas esparsas relativas à prevenção dos conflitos de interesses, incompatibilidades e transparência das instituições e dos detentores dos cargos políticos e públicos. Uma segunda estratégia conjuga estas medidas com normas programáticas mais ou menos pormenorizadas (“interesse geral”, “transparência das instituições”, garantia da “equilibrada concorrência entre as empresas”), e por vezes até com a criação de instituições de fiscalização do Estado (Tribunais de Contas) ou de combate à corrupção. Finalmente, uma terceira abordagem consiste em inscrever verdadeiros planos programáticos de luta contra estas práticas na Lei Fundamental.

Na prática, o número de países que introduziram medidas anticorrupção nas suas constituições é limitado, e ainda mais escasso é o número de Estados que optou por inserir na Lei Fundamental o termo “corrupção”. O argumento que justifica esta visão não é, aliás, de somenos, e remete para o debate pouco consensual “constituição orgânica versus constituição programática“. Com efeito, se considerarmos que a principal função de uma constituição, sobretudo na sua acepção mais tradicional (como bem ilustra o pensamento subjacente ao aforismo de Acton), consiste em organizar o poder político e em garantir a protecção de um conjunto de direitos humanos fundamentais, a criação de normas programáticas de “boa governança” é dificilmente sustentável e existem argumentos de peso contra esta medida.

Senão, vejamos: assumir pela via constitucional — logo, a prazo — políticas públicas eventualmente contraproducentes e consumidoras de recursos que serão saldados pelas gerações vindouras pode ser legitimamente considerado um compromisso arrojado. Como tal, a inserção de planos programáticos anticorrupção tem-se verificado essencialmente em sociedades onde o fenómeno é crónico e onde existe um consenso generalizado para combater o problema (Equador, Uganda).

No caso da Constituição da República Portuguesa, a palavra “corrupção” não aparece referida uma única vez mas existe um leque de normas, conquanto reduzido, que remete para os conceitos do “interesse geral”, do financiamento partidário, e dos conflitos de interesses e incompatibilidades de cargos.

De acordo com a tipologia tripartida que apresentei anteriormente, a Lei Fundamental portuguesa entra na segunda categoria de constituições. Não havendo aqui espaço para debruçar-nos sobre todos os artigos olharemos para alguns apenas. Em termos de matéria periférica, a alínea a) do Artigo 80º (na sua formulação inicial com uma redacção bem diferente) pode ser vista como uma garantia da não interferência da esfera económica na arena política. No mesmo sentido, o polémico Artigo 81º contém diversas disposições (vagas e menos vagas) que suscitam interrogações sérias quando analisamos algumas políticas públicas sobre as quais recaem fortes suspeitas de terem existido graves conflitos de interesses.

Também a constituição dita orgânica contém uma série de normas interessantes, algumas delas requisitos basilares no que toca à prevenção da corrupção, como é o caso das incompatibilidades e impedimentos, fundamentais para prevenir a ocorrência de conflitos de interesses. Lamentavelmente, nesta questão de extrema relevância na área da “boa governança” a constituição apenas é taxativa no que respeita ao estatuto dos juízes. Com efeito, o Artigo 216º alínea 3) estipula que “[o]s juízes em exercício não podem desempenhar qualquer outra função pública ou privada”. Nos demais casos, embora seja feita menção aos temas incontornáveis do financiamento partidário e das incompatibilidades e impedimentos, a constituição deixa para a lei os detalhes da regulamentação: Artigo 51º (financiamento dos partidos), Artigo 117º (incompatibilidades dos cargos políticos), Artigos 150, 154º e 160º (incompatibilidades dos deputados).

Finalmente, o Artigo 266º alínea 1) estipula que a “Administração Pública visa a prossecução do interesse público“, sendo este último conceito reforçado na alínea 1) do Artigo 269. É, pois, lícito perguntar: em que medida quis o poder constituinte efectivamente salvaguardar a independência do Estado e dos detentores de cargos públicos, eleitos e não eleitos? Estará o “interesse público” protegido contra as eventuais investidas dos “interesses privados”?

Acerca da proposta dos autores

O projecto apresentado ao país é meritório em vários aspectos. Em primeiro lugar, convida-nos a reflectir acerca da questão da reforma constitucional in abstracto, a começar pela congruência de tal reforma no momento coetâneo, sem esquecer o facto de que alarga o debate a um público diversificado. Depois, como sublinhava há dias José Santana Pereira, a proposta apresenta contornos muito interessantes, incidindo não apenas sobre a organização do poder político, como também sobre o tema pouco consensual da constituição programática. Finalmente, concorde-se ou não com o teor do documento, os proponentes procedem a um triplo esforço de “melhoria técnica e sistematização”, redução da carga ideológica e “redução da regulação constitucional”, fazendo com que no texto que apresentam só tenha assento “o que é fundamental” porque “o que é conjuntural pertence à política quotidiana e à espuma dos dias”.

No que concerne à organização do poder político, considero especialmente interessantes a proposta relativa ao Presidente da República, assim como a solução preconizada para solucionar o “problema” dos Governos minoritários. Contudo, este artigo tem por fito discutir a constitucionalização da “boa governança”, pelo que não é este o momento indicado para reflectir acerca destas duas proposições.

Na argumentação que aduzem para sustentar o seu projecto, os autores debruçam-se detalhadamente sobre os defeitos das constituições programáticas, sendo a quase total remoção desta última uma das alterações de peso que introduzem no texto constitucional apresentado ao país. A subtracção de normas com uma elevada carga ideológica terá as suas virtudes ou defeitos, conforme o posicionamento político de cada um. Certo é que, na prática, acarreta uma consequência imediata: se o cunho ideológico da actual constituição espelha as preocupações da sociedade portuguesa em 1975 (e dos 311 deputados que exerceram o mandato durante a assembleia constituinte), é expectável que a introdução nos dias de hoje de normas de “boa governança” traduziria as inquietações do Portugal coevo. Ora, como veremos ulteriormente, o mal-estar dos portugueses em relação à política coloca a “boa governança” na primeira linha de prioridades. Neste contexto, interrogo-me se a remoção completa de matéria dita periférica — ao invés de uma adaptação da constituição aos desafios que se colocam actualmente — não teria efeitos perniciosos.

Por outro lado, se analisarmos as propostas relativas à organização do poder político constatamos que também existem insuficiências. À semelhança da actual da constituição, a regulamentação das incompatibilidades e impedimentos é remetida para o legislador (com os problemas que daí decorrem e que são bem conhecidos). Do seu lado, o novo Artigo 103º (antigo Artigo 202º), relativo à Função jurisdicional dos Tribunais, não mais faz referência aos “conflitos de interesses públicos e privados”. Esta é, aliás, a única menção explícita ao conceito na constituição em vigor e passaria agora à história. Finalmente, também no plano do financiamento partidário a proposta dos autores mantém a actual constituição inalterada, remetendo o assunto para a lei.

Interessante outrossim — e salutar — é a proposta apresentada pelos autores relativamente ao Conselho Superior de Magistratura (novo Artigo 108º). Ao estabelecerem os dois conceitos de independência e transparência das decisões, os cinco académicos libertam este órgão de pressões externas, uma condição essencial para o bom desempenho desta instituição. Como bem sublinham na sua argumentação, é essencial garantir a “independência dos representantes do poder judicial contra interferências políticas”. Acresce a isto que a transparência que propõem relativamente à questão da publicitação das decisões é também ela uma excelente ideia. Pena é constatar a timidez dos autores neste campo. A constituição teria beneficiado muito com uma norma programática que promovesse a transparência das decisões ao nível de todas as instituições públicas.

E então?

Aos olhos de quem analisa o fenómeno da corrupção a constitucionalização de medidas de “boa governança” não é descabida. Andras Sajo, Juiz do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e Professor da Central European University, tem estudado esta medida há algum tempo. Em Portugal, por ocasião de uma entrevista realizada no âmbito de uma investigação científica em curso, Luís de Sousa avança dois argumentos que me parecem particularmente interessantes. De um lado, a ideia de “compromisso geracional”. Para o académico português, constitucionalizar a corrupção é simultaneamente reconhecer a importância do problema e obrigar as gerações futuras a olhar para o fenómeno, se não a tudo fazer para  combatê-lo. De um outro lado, os “compromissos internacionais” assumidos por Portugal. Para o também presidente do capítulo português da Transparency International, o Estado português ratificou uma convenção mundial de combate à corrupção (a UNCAC) que assenta sobre três pilares: prevenção, cooperação internacional, e promoção da integridade. Constitucionalizar este compromisso aparece, assim, como a melhor forma de “criar uma agenda anticorrupção permanente”.

Mas podemos ir mais longe. Neste sentido, gostaria de avançar um terceiro argumento. Diversos estudos sobre a qualidade da democracia evidenciam um descontentamento dos portugueses com o seu funcionamento, ao mesmo tempo que apontam para baixos níveis de confiança nas instituições políticas: parlamento, governo, partidos políticos, justiça. Não sendo a principal causa, a corrupção desempenhará certamente um duplo papel manifesto e latente na explicação dos resultados observados por estas análises.

Com efeito, é plausível levantar a hipótese segundo a qual a multiplicação de escândalos de grande dimensão, o aparente conúbio entre a esfera dos negócios e a política, a impunidade de alguns agentes políticos e, recentemente, a detenção de um antigo chefe de Governo constituem variáveis de peso na explicação da percepção negativa que os portugueses têm acerca das instituições, num contexto que teve por pano de fundo uma grave crise económica.

Paralelamente a tudo isto, instalou-se na arena político-partidária um perigoso discurso populista que tem explorado abundantemente (no contexto legítimo e benigno do debate democrático) o tema da corrupção das elites políticas. Não bastasse, sucedem-se a um ritmo frenético nas estantes das livrarias publicações de todo o tipo que adquiriram um estatuto pretensamente “científico”, conquanto não recorrem a qualquer método digno deste nome. Em muitos casos, as informações resultantes destas análises mal-conduzidas ou apressadas são divulgadas pela comunicação social, que as citam partindo do princípio de que possuem uma acuidade académica. Todo este ambiente tem naturalmente consequências extremamente nefastas para a democracia e a confiança dos cidadãos nas instituições políticas. Em todos os aspectos, a corrupção corrói os fundamentos do Estado de Direito e representa uma ameaça real para a qualidade da democracia.

Neste cenário, podemos argumentar que a constitucionalização de um conjunto de normas de “boa governança” fortaleceria as instituições democráticas e constituiria uma forma de combater o problema a montante. Mais concretamente, propõe-se: (i) a separação clara e rigorosa entre o interesse público e os interesses privados, (ii) a criação de um quadro de incompatibilidades rígidas e absolutas entre o desempenho de cargos públicos/políticos e cargos privados, (iii) a criação de entidades e mecanismos de controlo e fiscalização dotados de meios e poderes de sanção adequados, (iv) o reforço da transparência das instituições, (v) a introdução do mecanismo da “pegada legislativa“, (vi) o reforço das regras relativas à transparência e ao controlo do financiamento dos partidos políticos. Ainda que muito genéricas, estas ideias constituem um ponto de partida para uma reflexão mais aprofundada.

O estudo da corrupção ensina-nos que o fenómeno é transversal a todas as formas de organização política e que tem perdurado invariavelmente ao longo do tempo. Constitucionalizar a “boa governança” não é certamente a panaceia para erradicar estas práticas e o combate à corrupção vai muito além do mero quadro legal. É, aliás, ingénuo acreditar – como tantos acreditam – que a erradicação do problema passa exclusivamente por esta via. Quem visitar o Palazzo Pubblico de Siena terá a oportunidade de contemplar os magníficos frescos de Ambroggio Lorenzetti. Na Alegoria do Bom e do Mau Governo o pintor renascentista alerta-nos para os Efeitos do Mau Governo na Cidade e no Campo numa obra de arte que não deixa ninguém indiferente volvidos oito séculos. Constitucionalizar o princípio da “boa governança” é, à semelhança da arte, uma forma de deixar um legado para as gerações futuras.

Thierry Dias Coelho é Assistente Convidado na Universidade Nova de Lisboa e Investigador no Instituto Português de Relações Internacionais. É também Investigador Convidado na TIAC – Transparency International Portugal.