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Reinaldo Rodrigues/Global Imagens

Reinaldo Rodrigues/Global Imagens

Os defeitos e virtudes do plano Costa Silva /premium

O plano de António Costa Silva para a recuperação da economia está em consulta pública até esta sexta-feira. O que tem de bom e o que tem de mau? Esta é a visão de cinco especialistas.

Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.

O plano foi feito em poucos dias e por uma única pessoa — e pretende ser o mapa para a recuperação da economia portuguesa depois da pandemia. Qual o caminho que propõe na saúde, no papel do Estado, no investimento público, no ensino e nas obras públicas? No dia em que termina o período de consulta pública, Mário Amorim Lopes, Pedro Braz Teixeira, Pedro S. Martins, Isabel Flores e António Nogueira Leite explicam onde o plano acerta e onde falha.

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Paulo Cunha/LUSA

Saúde. De planos está o inferno cheio

Por Mário Amorim Lopes

A curtíssima reflexão que o Governo, através do plano de António Costa Silva, apresenta para a Saúde acerta no (também curto) diagnóstico. Segundo o documento, “o sector da saúde tem um enorme desafio pela frente”, sendo depois referidos o envelhecimento da população, o aumento da esperança de vida e o aumento das doenças crónicas como factores que pressionarão o sistema de saúde português. Esta análise não é inaudita, tendo sido já apresentada por várias instituições, como a OCDE ou a Comissão Europeia, mas é certeira. O aumento das necessidades de saúde é, de facto, um problema que os sistemas de saúde, especialmente o português, terão de enfrentar.

A resposta que o autor apresenta, sob a forma de visão para o futuro da saúde, também não gerará grandes discordâncias: será necessária “uma abordagem multidimensional” (são raros os problemas que não o exigem), com “uma aposta no SNS, nos recursos humanos, nos hospitais e equipamentos, nos centros de saúde e na preparação do SNS para novas situações de emergência”.

O que falta explicar é como se deve concretizar esta visão, até porque existem, ou não fosse isto política, vários graus de liberdade. Deverá o serviço público de saúde continuar a ser um exclusivo da prestação pública? Ou poderá o sector privado e social fazer parte dessa rede de prestação, como aliás acontece na generalidade dos países europeus e também em Portugal, embora em menor escala (PPPs e hospitais concessionados, por exemplo)? Deveremos aproveitar toda a capacidade instalada do sector privado e social ou duplicar recursos no SNS? Que modelos de prestação para os cuidados primários deveremos seguir? Reforçar os modelos pay-for-performance, preconizados pelas USF-B e também pelas USF-C (estas últimas, que nunca saíram no papel)? E o que fazer com os Centros de Responsabilidade Integrados (CRI), que permitiriam maior autonomia e modelos de contratação orientados aos resultados clínicos e menos ao volume de produção? E que novos tipos de profissionais de saúde precisamos no SNS? Vários países têm as figuras de assistente médico (physician assistant) e de enfermeiro avançado (advanced nursing practitioner). O que podemos aprender com estas experiências internacionais? Ficamos sem resposta a questões estruturais para o sistema de saúde português.

Não obstante a incipiência desta visão para a saúde, o plano contempla, ainda assim, algumas medidas avulsas, que já dão alguma indicação muito ténue do que fazer. Por exemplo, é referido que deverão ser terminadas as obras de hospitais como o de Lisboa Oriental ou do Hospital de Évora. O hospital de Lisboa Oriental, por exemplo, arrasta-se desde 2008, pelo que também não deverá gerar grande discordância, até porque cobre uma área geográfica com défice de prestação de cuidados. Na mesma linha, Costa Silva refere também que é fundamental “ampliar a Rede Nacional de Cuidados Continuados [Integrados]”, o que, uma vez mais, não deverá gerar grande discórdia, pois esta é, de facto, uma enorme falha na rede de prestação de cuidados e que requer a acção concertada da tutela da saúde mas também da segurança social, cuja irresolução leva a que 20 a 30% das camas de internamento hospitalar estejam ocupadas com pessoas que não têm onde permanecer e para as quais a Segurança Social não dá resposta. Da mesma forma, resolver a “excessiva ida às urgências” não levantará qualquer alvoroço. A vasta maioria da população concordará que é importante resolver problemas importantes (nem sempre os problemas são importantes e nem sempre se justifica resolvê-los), a questão é como devem ser resolvidos — e, novamente, nada é dito a esse respeito.

Ainda na linha no reforço do Serviço Nacional de Saúde, é referido que “é vital dotar os Centros de Saúde de meios de diagnóstico em termos de radiologia e de colheita de análises, porque isso resolve um dos principais entraves ao funcionamento eficaz do SNS”. Esta sugestão talvez seja um contributo para resolver o problema da excessiva ida às urgências anteriormente enunciado, mas nada é dito nesse sentido. Seja como for, não fica de todo claro o racional para esta sugestão. Primeiro, porque existem modelos, como o das Unidades Locais de Saúde (ULS), que procuravam fazer justamente isto — criar um continuum entre cuidados primários, secundários e os meios de diagnóstico e terapêutica para que a referenciação fosse mais célere. Funcionam? Se sim, para quê reinventar a roda? Se não, podem ser melhorados? Segundo, porque é questionável se estes equipamentos serão devidamente rentabilizados, dado que existem cerca de 1500 unidades de cuidados de saúde primários, entre centros de saúde e extensões. Por exemplo, existirão economias de escala que justifiquem o investimento? Esta é uma pergunta pertinente, especialmente quando existem imensos equipamentos no SNS que implicaram uma elevada despesa de capital e que estão em subutilização. Terceiro, porque existe uma ampla rede de prestadores privados capazes de prestar estes cuidados a custos competitivos, com o investimento de capital já realizado, ficando certamente mais barato ao Estado realizar a despesa operacional do que a despesa de capital. O que seria necessário, então, seria coordenação e não investimento redundante.

A proposta seguinte prende-se com a prevenção da doença como alternativa ao seu tratamento. Esta sugestão também não é nova, e já houve mesmo quem sugerisse que o Ministério da Saúde se devesse chamar Ministério da Doença, dado o enfoque que é colocado no tratamento da doença em detrimento da sua prevenção. A solução, contudo, parece curta: desenvolver uma “cultura nutricional e de atividade física” e estabelecer “um código nutricional que seja refletido na venda de todos os produtos alimentares”. Não sei se Costa Silva já teve oportunidade de consultar as embalagens dos alimentos que consome, mas todos eles têm uma tabela nutricional e alguns referem mesmo, através de um sistema de cores, os valores recomendados para o consumo diário. Esta discussão é obviamente demasiado complexa e extensa para constar de um plano tão abrangente como este, até porque a iliteracia não explica tudo, mas as medidas parecem demasiado ligeiras para um problema tão complexo. Aliás, se fosse simples, já teria sido resolvido.

O plano para a saúde termina com um plano de investimento para a infraestrutura nacional de terapia oncológica de protões. Tendo em conta o carácter generalista das medidas anteriores, é algo estranho que a última medida seja algo tão específico como “a criação de um polo de terapia oncológica com protões, baseado em Loures”. Aliás, não fica de todo claro porque é que a tecnologia deve ser a dos protões ou porque é que Costa Silva está tão certo de que deva ser em Loures.

A terceira grande medida é também ela um plano de investimento (das seis propostas, cinco são planos de investimento) para o sector das Ciências da Saúde, para que se possa criar um cluster de saúde nacional que se afirme no mercado internacional, destacando, em particular, a impressão 3D como catalisador para este desígnio. Novamente, não fica claro que tipo de vantagem competitiva é que Portugal tem ou poderá ter comparativamente a países como, por exemplo, a França ou a Suíça, e, muito em particular, qual o papel da impressão 3D no meio disto tudo, ou porque é que Portugal estaria mais capacitado para recorrer a essa tecnologia do que outros países. Pouco é dito para além da intenção. O mesmo se sucede no programa de investimento para as biotecnologias da saúde, que não detalha como é que Portugal se pode afirmar neste sector, para além de referir que o enquadramento legal está desajustado e levanta barreiras à inovação. Neste ponto também é difícil discordar (não é por acaso que as farmacêuticas realizam as experiências clínicas em França e não em Portugal), mas pouco mais é adiantado, especialmente a estratégia para fazer com que o cluster de biotecnologia de Portugal seja melhor ou mais competitivo do que o cluster de biotecnologia dos outros países, que certamente também terão os seus visionários que desejam projectar os seus clusters a nível mundial.

Embora possam parecer, estas não são as medidas mais exóticas do programa. Esse prémio cabe à ideia de “transformar Portugal numa fábrica da Europa” ou “num hub internacional em Ciências da Saúde”. Os objectivos são claros: “produzir medicamentos e dispositivos médicos inovadores, aumentar o número de patentes e atrair consórcios internacionais para o desenvolvimento clínico de novas soluções”; e são também desejáveis: de facto, seria importante alcançar tal desígnio, dado que Portugal é um dos países da Europa pior classificado em termos de inovação. É notável que Costa Silva queira fazer em Portugal o que os suíços conseguiram criar em Basel ou no Health Valley: só em Basel estão cerca de 900 empresas farmacêuticas e de dispositivos médicos, e trabalham mais de 50 mil trabalhadores, sendo que a Suíça tem metade das empresas de biotech comparativamente à Alemanha ou ao Reino Unido. A questão é que nada no plano explica como Portugal se pode aproximar da Suíça, pelo que, uma vez mais, ficamos sem saber exactamente como é que Portugal se pode transformar nesse dínamo de ciências da saúde (curiosidade eventualmente relacionada: um quinto dos alunos e um terço dos docentes das universidade suíças são estrangeiros — temos esta capacidade para atrair talento?).

Se transformar Portugal num hub internacional de biotech é a proposta mais ambiciosa, apostar na “fileira de safety e meios de protecção individual” será a mais inusitada. A ideia é que Portugal tem a capacidade para produzir este tipo de equipamentos, coisa que fez com relativo sucesso no contexto da pandemia da covid-19. O problema desta ideia é que é limitada no tempo: as pandemias, felizmente, são fenómenos raros, pelo que não justificam uma indústria de material de protecção com a dimensão que existe actualmente. Não por acaso, notícias recentes dão conta de fábricas na China que, após o sucesso da reconversão para a produção de material de protecção individual, estão agora a entrar em falência, porque o preço está a cair a pique (a oferta está a aumentar exponencialmente). O preço e, por conseguinte, a rentabilidade que justificava tantas fábricas a operar neste sector são fenómenos de curta duração. Quando a pandemia terminar, apenas as fábricas mais eficientes (i.e., com maiores economias de escala em toda a cadeia de distribuição) serão capazes de sobreviver num mercado tão competitivo pelo preço.

Por fim, o plano para a saúde termina com um plano de investimento para a infraestrutura nacional de terapia oncológica de protões. Tendo em conta o carácter generalista das medidas anteriores, é algo estranho que a última medida seja algo tão específico como “a criação de um polo de terapia oncológica com protões, baseado em Loures”. Aliás, não fica de todo claro porque é que a tecnologia deve ser a dos protões ou porque é que Costa Silva está tão certo de que deva ser em Loures. Afinal, nenhum dos quatro maiores centros de oncologia do país, onde se inclui os três IPOs e a Fundação Champalimaud, está em Loures. Uma explicação possível será o reciclar da Resolução de Conselho de Ministros n.º 28/2018, que define a criação de uma unidade de saúde em parceria com o polo do Instituto Superior Técnico em Loures. Seja como for, é uma proposta datada e circunscrita, que não configura propriamente o teor de uma visão estratégica para a saúde.

Tudo somado, o plano de recuperação económica, no que à área da saúde diz respeito, é um exercício exíguo e vago, que pouco ou nada acrescenta às reflexões oriundas dos diversos quadrantes políticos que têm vindo a ser feitas nos últimos anos, e que nem sequer é original na identificação desses problemas. Em defesa de Costa Silva, nem se esperava que este exercício fosse mais do que isto, pois Costa Silva fez carreira profissional noutros sectores, pelo que o seu conhecimento da área é certamente limitado. O que não se percebe, então, é porque é que o Governo não foi capaz de criar um grupo de trabalho com pessoas da área da saúde, ainda que pouco plural em termos de representatividade ideológica, reflectindo aquela que é a matriz do partido do governo. Não produziria um documento num par de dias, mas certamente produziria algo capaz de gerar uma discussão aprofundada do tema. Assim, é apenas mais um plano para o grande baú dos planos, a somar a tantos outros.

Mário Amorim Lopes é Professor Auxiliar na Universidade do Porto, Investigador Sénior no INESC-TEC

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Papel do Estado. Era bom aprender com os erros do passado

Por Pedro Braz Teixeira

O plano tem três pontos positivos, quando se olha para o investimento público e se avalia o papel do Estado na economia. Primeiro, há a consciência de alguns dos riscos próximos para as empresas, sobretudo a partir do 3.º trimestre de 2020. Segundo, há um foco (nem sempre sustentado) nas empresas: “Colocar as empresas no centro da recuperação da economia, transformando-as no motor real do crescimento e da criação de riqueza (…) ajudando-as também na capacidade de se internacionalizarem e evitarem uma excessiva dependência do mercado interno” (pp. 13-14). E, terceiro, há o reconhecimento da necessidade de uma reforma do Estado: “Apostar num Estado com mais qualidade, promovendo as suas competências digitais, melhorando toda a interação com os cidadãos e as empresas, simplificando os processos de licenciamento da atividade económica, desburocratizando-os” (pp. 15-16).

Dito isto, o plano proposto por António Costa Silva tem, desde logo, o problema de partir de um diagnóstico deficiente, o que limita a sua utilidade. Deficiente ao não identificar a estagnação dos últimos 20 anos e ao supor que problemas “estruturais” se devem a um modelo ultraliberal, que nunca vigorou em Portugal.

O erro capital da política macroeconómica de 1995-2011 é ignorado. A insistência nos sectores não-transaccionáveis e o excesso de despesa foram os grandes responsáveis: pela estagnação económica; pela explosão do nosso endividamento, em particular da dívida externa, uma bolha que subiu de 8% do PIB em 1995 para 110% do PIB em 2011; endividamento este que nos levou aos braços da “troika”.

Nestas décadas, não se aplicou nenhum modelo liberal (“neo”, “ultra” ou qualquer outro), mas sim sobretudo intervencionismo, não numa versão saudável e prudente, mas numa versão com imensos defeitos. Tivemos intervencionismo capturado por grupos de interesse, que nos conduziu a uma economia extractiva em vez de inclusiva. Tivemos um intervencionismo caprichoso, com volatilidade legislativa, uma das maiores queixas dos investidores estrangeiros e nacionais – com mudanças não justificadas, que nunca resultaram de uma avaliação da legislação que se pretendia substituir. Tivemos um intervencionismo mal definido, com uma descrição legislativa incompreensível para os próprios especialistas, que gera incerteza jurídica. Tivemos uma despesa pública galopante. Como é possível pretender associar os sucessivos recordes de despesa pública (em termos reais e em percentagem do PIB) com um regime “neoliberal”?

Se este plano assumisse estes problemas e pretendesse corrigi-los, compreendia-se e até se poderia aplaudir. Ao não o fazer e pretender ser ainda mais intervencionista do que se foi no passado não é tranquilizador.

Mesmo assim, muito do texto não está operacionalizado, definem-se objectivos (melhorar, criar condições, etc.), mas não instrumentos. Para além disso, mostra-se inconsciente das deficiências do Estado, quer ao nível de pensamento estratégico, quer de pessoal qualificado para concretizar, com qualidade, este intervencionismo. Deveria ser mais exigente na reforma da administração pública.

Seria preferível que houvesse uma abordagem menos dirigista, que aproveitasse o conhecimento e capacidade do sector privado, para afectar as volumosas verbas europeias que se avizinham. Portugal teve uma experiência, extremamente recente, de investimento público errado e más orientações ao investimento privado que era muito importante não repetir.

Acresce que não há referências ao risco de corrupção, num programa com este nível elevadíssimo de recursos, administrados com um nível elevado de intervencionismo. Segundo o relatório do GRECO (Group of States against Corruption), de 2019, Portugal só concretizou 6,7 por cento das medidas dirigidas a procuradores, deputados e juízes.

Seria preferível que houvesse uma abordagem menos dirigista, que aproveitasse o conhecimento e capacidade do sector privado, para afectar as volumosas verbas europeias que se avizinham. Infelizmente, um dos exemplos mais claros de um dirigismo equivocado reside no investimento no hidrogénio verde, uma tecnologia que o próprio relatório reconhece que não está madura.

Portugal teve uma experiência, extremamente recente, de investimento público errado e más orientações ao investimento privado, no período 1995-2011, que era muito importante não repetir. Não aprender com os erros do passado é mau em si mesmo, mas é mais grave fazê-lo neste momento em que a margem para errar é agora muito menor, devido aos elevadíssimos níveis de endividamento entretanto acumulados, quer públicos quer privados.

Para um país tão endividado como Portugal, só atraindo Investimento Directo Estrangeiro se pode sair do ciclo de estagnação-contas públicas frágeis-impostos excessivos-estagnação. Infelizmente, há poucas referências ao IDE (e à necessidade de eliminar os obstáculos para o atrair), quase sempre unicamente para os investimentos mineiros. Há também uma grande desvalorização dos incentivos económicos, em geral. Pode existir tudo o resto, mas, se não formos atraentes, não conseguimos atrair – bons – investimentos.

Aliás, um dos aspectos mais surpreendentes do relatório é a desvalorização do excessivo endividamento nacional. Já tínhamos a 3.ª maior dívida pública da zona euro, que, com a pandemia, está a caminho de novos máximos, o que coloca um forte travão ao financiamento público deste programa.

A preocupação com o grande défice de recursos humanos que Portugal tem está presente, mas não ocupa o lugar de destaque que mereceria. Ter uma mão de obra qualificada é muito mais importante do que dispor de alguns recursos naturais minerais, cuja refinação exige grande especialização e conhecimentos técnicos. Existe um foco excessivo nas infraestruturas físicas e não suficiente nos recursos humanos. Ainda por cima, depois de um brutal – e ineficaz – ciclo de betão (1995-2011).

Pedro Braz Teixeira é Director do Gabinete de Estudos do Forum para a Competitividade

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HUGO DELGADO/LUSA

Emprego. Um mau plano é melhor do que plano nenhum?

Por Pedro S. Martins

Dentro do modelo de planos estratégicos como o que Michael Porter preparou para Portugal em 1994, este Plano de Recuperação Económica constitui certamente um contributo muito significativo. O facto de o plano em discussão ter sido desenvolvido por apenas uma pessoa e num período curto (talvez apenas algumas semanas) é digno de nota. O alargadíssimo leque de assuntos coberto, ao longo das suas 142 páginas, incluindo tecnologia, recursos minerais, geo-estratégia, história, energia, ambiente, comércio internacional, administração pública, e muito, muito mais, também é admirável.

Como é evidente, entre as centenas de medidas específicas propostas, haverá com certeza várias que serão positivas para a recuperação sustentável do país, oferecendo uma boa relação custo-benefício do ponto de vista social, inclusive ao nível da promoção do emprego. No entanto, é difícil ou mesmo impossível sinalizar essas medidas, uma vez que grande parte é apresentada de forma muito superficial (apenas sete ou oito linhas de texto por medida, em muitos casos). Assim, em nenhuma medida é indicado um valor indicativo dos seus benefícios, nomeadamente na criação de emprego. Da mesma forma, o plano não inclui nenhuma referência aos custos em fundos públicos (nacionais e comunitários) das medidas apresentadas, embora muitas delas possam vir a ascender a centenas de milhões de euros.

Um último aspeto positivo é o reconhecimento da importância de mudanças profundas na administração pública para a implementação com sucesso de um plano tão alargado e complexo como este: “Para o sucesso deste plano, é essencial a reforma da Administração Pública” (página 133). Esta reforma poderá também dar um contributo positivo ao emprego (público, neste caso) bem como ter efeitos positivos de arrasto (“spillovers”) junto de outras políticas públicas.

Dito isto, o plano denota uma grande relutância em assumir prioridades. Preconizando centenas de medidas – todas elas caraterizadas como “imperiosas”, “urgentes” ou “essenciais” –, e não fazendo recomendações quanto à sua sequência ou encadeamento, esta dispersão de propostas poderá redundar em desperdícios significativos – e a reduzir o impacto do investimento público na economia e no emprego.

Ao mesmo tempo que quer deixar em aberto as suas prioridades, o plano assume uma preferência clara pelo enfoque nas principais empresas de cada setor (“Com uma política industrial clara […], o país pode criar uma nova geração de empresas que têm potencial para se converterem em campeões globais”, página 45). Infelizmente, esta prioridade atribuída a um número restrito de empresas parece-me antagónica em relação à promoção do emprego. Desde já, por todos os efeitos perversos conhecidos que podem resultar das estratégias de ter o governo a “escolher vencedores”. E sobretudo pelo facto que grande parte do emprego total – em Portugal como em outros países – estar concentrado nas empresas de pequena ou média dimensão.

Medidas transversais, não direcionadas especificamente a um conjunto restrito de empresas “líderes”, até eventualmente focadas em áreas como a justiça, a saúde ou a educação/formação, podem ter um impacto de promoção do emprego muito superior às medidas “individualizadas” defendidas no plano. Esta abordagem mais alargada, não discriminatória, aliás já provou que pode ter impactos positivos, inclusive através de programas com financiamento comunitário (como neste exemplo).

A semelhança de filosofias entre os planos de 2009, dos governos Sócrates, e este de 2020 é clara. Dada esta experiência histórica, o cenário central que resulta do plano atual inclui inevitavelmente níveis de desperdício e de corrupção significativos, bem como encargos alargados para além da duração do financiamento comunitário. Como é evidente, este cenário implica questões sérias à sustentabilidade do emprego que venha a ser criado.

Note-se ainda que os setores económicos privilegiados pelo plano – extração de recursos naturais, obras públicas, energia, infraestruturas, até mesmo a indústria de forma mais geral – tendem a ser “capital intensivos”, isto é, necessitam de financiamentos avultados mas geram relativamente pouco emprego, em comparação com os setores dos serviços. Parte significativa dos investimentos nestes setores privilegiados pelo plano também redundam no aumento de importações de máquinas e outros equipamentos e serviços especializados, enfraquecendo ainda mais o impacto ao nível do emprego nacional.

Vários destes efeitos já se verificaram com o plano de investimentos dos governos de José Sócrates na crise financeira internacional. Aliás, a semelhança de filosofias entre os planos de 2009 e este de 2020 é clara. Dada esta experiência histórica, o cenário central que resulta do plano atual inclui inevitavelmente níveis de desperdício e de corrupção significativos, bem como encargos alargados para além da duração do financiamento comunitário. Como é evidente, este cenário implica questões sérias à sustentabilidade do emprego que venha a ser criado no contexto do plano atual.

Em contraste com o enfoque nos setores intensivos em capital, uma área alternativa que poderia ser promovida – mas que é ignorada no plano – é a dos serviços partilhados, nomeadamente com empresas localizadas em outros países europeus. Apesar do crescimento deste setor que já se verificou em Portugal nos últimos anos, o alargamento do trabalho remoto em termos mundiais poderia dar um novo impulso a estas atividades. Esta expansão poderia ter efeitos significativos e rápidos na absorção do desemprego que se antevê para os próximos meses, nomeadamente com a retração do turismo.

Note-se também que há vários estudos de avaliação comparando os efeitos de diferentes políticas no emprego (como este). Nestes estudos, os programas de emprego público (incluindo obras públicas – o grande vetor de atividade preconizado pelo plano) tendem a aparecer sempre em último lugar. Em contraste, as medidas de apoio aos desempregados como as que proporcionam informação sobre ofertas de emprego (medidas particularmente baratas) ou formação profissional (mais caras) são as que têm impacto mais positivo junto do emprego.

Na verdade, o plano é praticamente omisso quanto a medidas de política de emprego – há exclusivamente medidas de política económica, praticamente todas resultantes de programas setoriais. Os impostos sobre o trabalho, o apoio aos desempregados, os incentivos à contratação, a formação profissional, a contratação coletiva, os cursos profissionais, a legislação laboral, o salário mínimo, o subsídio de desemprego, a segurança e saúde no trabalho, os estágios profissionais, a informação de mercado de trabalho – grande parte destes temas está ausente do plano, apesar de este se estender por mais de 140 páginas, e o desemprego ser um dos principais desafios que enfrentamos.

Por último, é de sublinhar que o plano não inclui nenhuma referência ao Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), a agência pública que tem como missão apoiar os desempregados, recolhendo ofertas de emprego junto das empresas e organizando cursos de formação e várias outras atividades. Este plano e o seu financiamento poderia ser uma oportunidade para inverter o crescente distanciamento do IEFP dos seus congéneres na União Europeia ao nível operacional e tecnológico. Infelizmente, esta dimensão de atuação não foi considerada, apesar do impacto significativo que poderia ter no emprego em Portugal.

Algumas das mudanças que Portugal precisa para retomar uma trajetória de crescimento sustentável e de combate ao desemprego envolvem uma dimensão estrutural, ao nível dos incentivos e do enquadramento institucional, tanto no setor privado como no setor público. O financiamento comunitário pode ajudar a promover este tipo de transformações de uma forma sustentável e equitativa, apoiando reconversões profissionais, reduzindo a carga fiscal, e fortalecendo a rede de proteção social.

Diz-se que é melhor ter um mau plano do que não ter plano. Será este “Plano de recuperação económica” uma exceção?

Pedro S. Martins é Professor de Economia na Universidade de Londres

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JOÃO PORFÍRIO/OBSERVADOR

Ensino. Problemas e mitos do papel da educação no desenvolvimento

Por Isabel Flores

O exercício do doutor Costa Silva centra-se na recuperação económica olhando para a educação como instrumental. No relatório encontramos referências a problemas estruturais e persistentes, outros que já estão datados e cuja resolução se encontra em fase avançada e ainda um chavão que merece ser desmontado.

Dos problemas que persistem a desigualdade e segregação entre estratos socioeconómicos da população escolar merece grande destaque, porque é o principal preditor de sucesso das aprendizagens. Para mitigar a segregação de alunos por escolas, um problema real em Portugal, o relatório propõe a deslocação territorial de escolas, esta estratégia já foi tentada sem resultados. Os pais com mais recursos não hesitam em encontrar formas de matricular os seus filhos em escolas com “boa fama”, públicas ou privadas. Tornar a população escolar menos segregada é um enorme desafio, sem soluções fáceis. A escola é simultaneamente o motor e o espelho da sociedade.

No relatório é também sugerida a criação de um mecanismo de apoio financeiro às famílias para proteger as crianças da pobreza. Este sim, seria um bom investimento que poderia conduzir à construção de uma sociedade mais justa e educada. Em Portugal, em 2018, um em cada três alunos beneficiaram de Apoio Social Escolar (ASE) e só vai piorar nos próximos anos. Bons exemplos de política podem ser observados na Nova Zelândia, onde o objetivo é reduzir a pobreza infantil para metade, ajudando famílias inteiras a quebrar o ciclo – um plano que subsidia enquanto reeduca e integra os pais no mercado de trabalho, contribuindo para a resolução simultânea dos dois grandes problemas estruturais (desigualdade e população adulta subqualificada).

A sugestão de programas de formação de adultos é válida e deve ser estimulada. Qualquer política nesta área tem de considerar a utilidade destas qualificações, e qual o seu contribuir para o aumento de produtividade e consequente competitividade do país. A grande maioria dos adultos portugueses quando questionada se deseja continuar a estudar diz “Não”, por considerarem que “estão velhos” ou que “não necessitam para a sua vida profissional”. Ao desenhar estratégias de qualificação de adultos tem de se criar mecanismos que visam amenizar as resistências, e garantir que o frágil tecido empresarial reconhece os ganhos.

A elevada taxa de reprovação referida no relatório já não é tão elevada quanto isso – de 11,5% em 2004 passou para 3,7% em 2019. A baixa percentagem de jovens que se qualifica no ensino superior é também um problema datado. Segundo a OCDE, 65% dos alunos portugueses que se inscrevem numa licenciatura acabam por terminar.

Existe ainda o problema da modernidade do ensino e do estímulo a mentes mais autónomas, críticas e criativas que possam ser capazes de inovar e resolver problemas. Modernização tecnológica e digital é uma pedra chave, mas por si não resolve. Temos de rever os conteúdos programáticos e acima de tudo evoluir para metodologias mais participadas onde o aluno é o centro das aprendizagens. O relatório sugere que um dos maiores obstáculos a esta modernização é um corpo docente envelhecido, que deverá começar a ser reformado de forma voluntária. Eu tenho dúvidas em relação à causalidade entre idade e modernidade metodológica. Os docentes, independentemente da idade, tendem a ensinar da mesma maneira dentro de um país, é algo de mais profundo e que tem de ser trabalhado com melhor formação continua de docentes. Os professores portugueses são muito qualificados e dedicados, a experiência pode ser uma vantagem.

O abandono escolar é um dos problemas datados. Como é sabido, está agora ao nível do objetivo europeu – 10%. O que temos de fazer é assegurar que estes números permanecem e acautelar que todas as crianças de 6 anos estão inscritas no sistema de ensino, o que ainda não acontece; e que sinalizamos todos os que desaparecem do sistema. As escolas fazem um grande esforço para não perder alunos do seu radar e o facto do Rendimento Social de Inserção (RSI) estar associado à obrigatoriedade de frequência escolar são medidas que ajudam a que os jovens permaneçam na escola. Trabalho de proximidade entre a escola e a comunidade e as suas associações pode ser um mecanismo de rápida sinalização.

A elevada taxa de reprovação que é referida no relatório já não é tão elevada quanto isso – de 11,5% em 2004 passou para 3,7% em 2019 (este indicador junta reprovação e desistência). A reprovação é agora encarada como mais um mecanismo de ajudar os alunos a aprender. Este indicador é ainda preocupante no secundário, onde ascende a percentagens entre os 10% e os 15%, onde a desistência pode ser ainda acentuada.

A baixa percentagem de jovens que se qualifica no ensino superior é também um problema datado. Segundo a OCDE, 65% dos alunos portugueses que se inscrevem numa licenciatura acabam por terminar, embora demorem mais do que a duração teórica dos cursos (média da OCDE 67%). Portugal está ligeiramente acima da OCDE na percentagem de alunos que entre os 19 e os 20 anos frequenta o ensino superior (41% em Portugal face a 37% na OCDE). Um outro dado relevante é a grande percentagem de estudantes que prossegue estudos de mestrado. Do total de inscritos no Ensino Superior, 33% frequentam um mestrado (média OCDE 16%) e 6% um doutoramento (média da OCDE 2%). Os jovens em Portugal são os mais qualificados de sempre e devem constituir ativos chave para o desenvolvimento económico.

Finalmente o chavão. A desadequação aos mercados de trabalho é um dos mitos recorrentes para criticar a educação, e levar-nos-ia para discussões sobre a utilidade da educação e sobre que necessidades satisfazer no médio e longo prazo. A ideia de a escola se encaixar no mercado de trabalho é perversa e conduz a um indesejável afunilamento de conhecimento, todos trabalhamos pelo menos 40 anos após o término da formação inicial. Educação digital mais transversal pode beneficiar todos, mas o que realmente interessa é formar pessoas que consigam pensar, resolver problemas e que tenham capacidade de adaptação. As escolas de hotelaria e turismo são um bom exemplo de formação talhada para responder à procura até março de 2020, e agora?

O exercício do Professor Costa Silva é vago no que respeita à educação, embora tenha a virtude de expor os desafios e avanços que o sistema de ensino tem protagonizado. Temos de reconhecer que todos os investimentos em educação levam 20 a 30 anos a terem impacto nos mercados de trabalho, não há pílulas de efeito imediato. O plano para 20-30 deve-se ancorar nos recursos que temos neste momento, especialmente considerar o enorme potencial dos jovens formados na última década. Investir em educação, reduzir as desigualdades sociais e permitir que mais alunos se qualifiquem melhor é um excelente investimento para a década, mas só poderá ser incorporado num plano de desenvolvimento económico para 2040-2050.

Isabel Flores é Doutorada em Políticas Públicas

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JOAO RELVAS/LUSA

Obras Públicas. Os próximos anos terão de ser bem diferentes

Por António Nogueira Leite

O Plano de Recuperação apresentado pelo Governo explicita ter subjacente uma visão que leve a “recuperar a economia e proteger o emprego no curto prazo, e assegurar, no médio e longo prazo, a transformação da economia portuguesa tornando-a mais sustentável social, ambiental e economicamente, mais resiliente…”. É neste sentido que se devem entender as linhas gerais de um programa de obras públicas como o proposto. A proposta tem em conta não apenas o que é o status quo infraestrutural de Portugal, mas também objectivos compatíveis com uma visão de um país de charneira entre a Europa e as rotas do Atlântico.

O plano cobre uma parte importante dos sectores onde se poderá levar a cabo um novo impulso de obras públicas, ainda que não surja, em sítio algum, uma análise custo-benefício de cada uma delas, ou a justificação quantificada das opções tomadas. Por muito que possa concordar, e em princípio concordo, com muitas delas, os meios materiais, financeiros, organizacionais, capacidades técnicas e outros activos indispensáveis à sua concretização não são infinitos, pelo que o que se aponta deve ser lido, imagino, como um conjunto de possibilidades que o autor considera importantes, mas cujo cabimento e verdadeira oportunidade carece de avaliação posterior. De qualquer modo, e em termos gerais, concorda-se com a ênfase colocada nas infraestruturas ferroviárias, nos portos e seu interface logístico, nas infraestruturas ambientais, nas aeroportuárias e na melhoria da infraestrutura de transporte energético. Quanto a estas últimas, convém relembrar que não se poderá nem deverá contemplar apenas o sector eléctrico como indicia o documento, especialmente num país com uma tão fraca rede de transporte de combustíveis líquidos e de produtos processados a partir da molécula de carbono. Percebe-se a aposta na transição energética mas põem-se já hoje, de forma premente, problemas de competitividade e segurança no transporte de produtos que farão parte do nosso quotidiano e da nossa indústria durante mais umas décadas (ainda que de forma progressivamente menos relevante, espera-se). Não os considerar agora é uma falha relevante.

As propostas para as infraestruturas de transporte referem, e bem, a necessidade de as compatibilizar com a reorganização das cadeias logísticas e de produção a nível global e europeu, movimento que se deverá acentuar na sequência da actual pandemia. Portugal poderá funcionar como um espaço charneira, tirando partido da sua posição geográfica e da valorização integrada e estratégica das suas infraestruturas (portuária, ferroviária, aeroportuária, digital, de energia). A visão estratégica presente no documento destaca este aspeto através de um conjunto de propostas em favor do reforço da base infraestrutural nacional, da expansão e da qualificação das redes e da sua valorização integrada, da mobilidade, da intermodalidade e da interoperabilidade, que contribua para que o país possa aspirar a ser uma grande plataforma logística europeia. A existência de uma rede de infraestruturas de transporte e de comunicação qualificada e integrada é crucial para a criação de condições favoráveis à competitividade das empresas, à atração de iniciativa e ao investimento.

Uma parte importante dos investimentos a patrocinar prende-se com o sector ferroviário, ao qual é dada especial atenção, numa estratégia algo diferente da que estava em curso pelos governos socialistas até à crise de 2011, com a preferência dada à construção de um eixo ferroviário de alta velocidade Porto-Lisboa para passageiros em substituição do cancelado Lisboa-Madrid. Ainda assim, dá-se ênfase à conclusão dos projectos actualmente em curso, donde se destaca a construção do eixo Sines-Madrid e a renovação da Linha da Beira Alta. Estes dois eixos são importantes para o tráfego de mercadorias para Espanha (alargando o Hinterland portuário ao conjunto da Península e aumentando a quota de transporte internacional de mercadorias para o centro da Europa), pelo que é essencial a sua articulação com o acesso além Pirenéus, tema não desenvolvido.

Na sequência da crise financeira internacional de 2007/08, o país moveu, em linha com as orientações europeias, enormes recursos para investimento público — e privado com apoio e suporte público — sem melhorar as condições de funcionamento da economia e, consequentemente, o seu potencial de crescimento. Os próximos anos terão de ser bem diferentes.

Positivo também que se destaque o papel do sistema marítimo portuário nacional enquanto hub polivalente na estruturação e integração das cadeias logísticas, abundando as referências a investimentos na ampliação e na qualificação das infraestruturas portuárias e na digitalização dos portos, adequadamente integrados com o conjunto do sistema logístico nacional e devidamente interconectado com aqueles por onde passam produtos, pessoas e mercadorias necessários ou resultado da produção nacional.

Se no que respeita às infraestruturas aeroportuárias o plano não traz qualquer novidade relevante, já o mesmo não se passa com as infraestruturas ambientais, com especial ênfase no sector das águas — tanto no ciclo urbano da água como, ainda que muito genericamente, na gestão dos recursos hídricos, como dos resíduos. Quanto a estes, o documento refere em concreto que se deve “aumentar a circularidade da economia, reduzindo resíduos e aumentando a reutilização, indo ao encontro das metas de prevenção, de reciclagem e de deposição em aterro, banindo o descartável (começando pelo plástico) e apostando na recolha e valorização multimaterial e de biorresíduos.”

O texto refere explicitamente a oportunidade no tratamento de resíduos e na reciclagem, nomeadamente no interior do país. Refere-se a “maior eficiência na gestão da energia e dos recursos, assegurar a descarbonização dos processos industriais e adotar modelos de economia circular, estabelecendo simbioses industriais que permitam tornar a indústria nacional mais competitiva e, ao mesmo tempo, mais sustentável.” Nesta perspetiva, deveria ser dada maior ênfase no estímulo à reincorporação de matérias-primas recicladas em novas aplicações, nomeadamente para alguns plásticos, com metas de incorporação estabelecidas na legislação europeia, para não se correr o risco de pôr em causa a sustentabilidade dos processos de recondicionamento, reutilização e reciclagem, pelo facto de a oferta poder vir a ser muito superior à procura. Na verdade, embora tal não seja referido, a Europa, e por conseguinte Portugal, está hoje dependente de outras geografias para matérias primas críticas e para o escoamento de alguns dos seus resíduos, desejando-se soluções de reciclagem de proximidade e autossuficiência, mas também de reintrodução bem-sucedida de matérias-primas recicladas nas cadeias produtivas e por conseguinte, na economia. De igual modo, quando é referido o programa de reabilitação de edifícios, em termos sustentáveis, deveria tornar-se explicito, a promoção da incorporação de matérias-primas recicladas ou de produtos com incorporação de reciclado, o que seria relevante e em linha com toda estratégia que se encontra defendida ao longo do documento.

A despeito da razoabilidade de muitos aspectos do plano na área das obras públicas — carecendo ainda da competente análise custo benefício e de toda uma programação operacional e financeira que o plano não contém — a verdade é que o seu impacto na criação de condições de crescimento económica, social e ambientalmente sustentável pressupõe avanços relevantes na resolução dos estrangulamentos que Portugal tem, nomeadamente na qualificação da mão de obra e na educação, no funcionamento do sistema de justiça, no governo das empresas e no funcionamento dos mercados de fatores. Sem estas melhorias, teremos perdido uma oportunidade irrepetível de colocar Portugal na senda do crescimento duradouro e sustentável.

Temos, ainda por cima, a memória recente dos anos 2008-2011. Na sequência da crise financeira internacional de 2007/08, o país moveu, em linha com as orientações europeias, enormes recursos para investimento público — e privado com apoio e suporte público — sem melhorar as condições de funcionamento da economia e, consequentemente, o seu potencial de crescimento. Os próximos anos terão de ser bem diferentes, acompanhando os planos de investimento por políticas micro adequadas. Uma infraestrutura de qualidade numa economia disfuncional não evita a perpetuação do caminho divergente que Portugal tem trilhado nas duas primeiras décadas deste século.

António Nogueira Leite é Doutor em Economia e gestor

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