Programa de estabilidade: a mesma estratégia de 2015, mas uma tática diferente /premium

12 Maio 2018

A estratégia orçamental de Mário Centeno é sustentável? E quais as verdadeiras diferenças em relação de Maria Luís Albuquerque no anterior governo? Respostas (e algumas revelações) neste ensaio.

Os Ensaios do Observador juntam artigos de análise sobre as áreas mais importantes da sociedade portuguesa. O objetivo é debater — com factos e com números e sem complexos — qual a melhor forma de resolver alguns dos problemas que ameaçam o nosso desenvolvimento.

Os programas de estabilidade e crescimento definem os grandes objetivos dos governos. Por norma, face ao contexto nacional, são mais dedicados à estabilidade (disciplina orçamental) do que ao crescimento (reformas). Mas, ainda assim, não são Orçamentos do Estado e não detalham medidas. Funcionam, na prática, mais como um resumo das principais intenções dos governos e normalmente são rapidamente contrariados – seja pela realidade, seja pelos equilíbrios políticos. Ainda assim, em Portugal, especialmente desde a reforma da área do euro de 2012, a apresentação dos planos de estabilidade tornou-se mais importante porque oferece à Comissão Europeia um argumento extra para corrigir ou até vetar os Orçamentos do Estado apresentados pelos Estados-membros.

Assim, neste ensaio, vamos não só analisar este Programa de Estabilidade agora apresentado pelo governo, mas também compará-lo com os programas anteriores (apresentados por este governo) e com o último programa do anterior governo (apresentado após a saída do resgate). Deste modo, será possível verificar em que medida a estratégia orçamental de Mário Centeno é sustentável e, também, quão diferente é da apresentada por Maria Luís Albuquerque, no governo PSD-CDS.

O melhor desempenho do mercado de trabalho parece confirmar que as medidas tomadas para estimular a procura interna criaram mais emprego – algo que parece intuitivo, mas que deve ser tomado em conta com alguma cautela já que o mercado de trabalho vinha a surpreender pela positiva desde 2014 e o "boom" do turismo está pouco relacionado com as políticas deste governo. 

Crescimento

No seu primeiro Programa de Estabilidade, em 2016, o Governo apresentou uma estimativa de crescimento bastante inferior à apresentada pelo governo PSD-CDS. Conforme se pode ver no gráfico 1, no último Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) do governo de Passos Coelho esperava-se que a economia acelerasse de uma taxa de 2% para 2,5% até 2019. No primeiro programa do governo de António Costa, e em virtude da substancial desaceleração da economia no início de 2016, Mário Centeno reviu em baixa o crescimento esperado não só para 2016 e 2017 (algo que seria normal de um ponto de vista meramente aritmético) mas também para os anos seguintes.

Entre 2016 e 2020, o governo esperava apenas uma aceleração de 1,8% para 2,1%. Algo que manteve no programa seguinte, apresentado em abril de 2017, já com a economia a dar sinais de um crescimento mais pujante do que o esperado, esperando apenas uma ligeira aceleração para 2,2% em 2021. Ou seja, em abril do ano passado, o governo optou por ser mais cauteloso, principalmente para 2017. No programa atual, o governo espera que depois dos 2,7% registados em 2017, o crescimento desacelere para 2,3% em 2018, 2019 e 2020, terminando em 2,1% em 2022.

Será apenas coincidência? Ou será sinal de que, afinal, a estratégia seguida não foi assim tão diferente da dos planos anteriores? A resposta mais correta será, provavelmente, uma combinação de ambas. Por um lado, este crescimento acabou por corresponder a uma descida muito maior da taxa de desemprego do que o esperado em 2015, mas também já em 2016, pelo atual governo (gráfico 2). No PEC de 2015, Maria Luís Albuquerque esperava que a taxa de desemprego descesse de 12,7, em 2016, para 11,1, em 2019. No entanto, não só o valor de 2016 acabou por ficar abaixo do esperado para 2019 (9,9%) como continuou a descer para menos de 9% em 2017, esperando o governo agora uma continuação, ainda que mais gradual, dessa descida, para 6,3% em 2022. Ou seja, este melhor desempenho do mercado de trabalho parece confirmar que as medidas tomadas para estimular a procura interna criaram mais emprego – algo que parece intuitivo, mas que deve ser tomado em conta com alguma cautela já que o mercado de trabalho vinha a surpreender pela positiva desde 2014 e o “boom” do turismo está pouco relacionado com as políticas deste governo.

Por outro lado, é também verdade que este governo optou por uma “devolução de rendimentos” mais rápida do que o que havia sido planeado pelo governo anterior, e que optou por diminuir o IVA da restauração em vez de continuar a diminuir o IRC. No entanto, estas escolhas foram compensadas por menos investimento público (um volume inferior até aos planos dos Orçamentos de Estado) e por uma maior contenção dos consumos intermédios (com as tão discutidas cativações).

Apesar da grande discussão sobre a carga fiscal em 2017, na verdade não há distância significativa entre os governos PSD-CDS e PS – no entanto, há que referir que os números também “enganam”, já que uma parte deste aumento se deve ao aumento das contribuições para a segurança social, que aumentaram mais do que o esperado devido à descida do desemprego.

Défice

Um bom teste para decidir em que medida este governo mudou assim tanto a estratégia passa por comparar os objetivos para o défice. E, mais uma vez, vemos que a melhor estimativa para os défices de 2016 até 2018 foi feita no PEC de… 2015, pelo governo PSD-CDS (gráfico 3).

Ainda que o défice de 2016 tenha sido de 2% do PIB, duas décimas acima do objetivo de 2015, ficou duas décimas abaixo do objetivo de 2016. Mas o que acaba por ser mais interessante é a comparação dos défices de 2017 e 2018. Nos seus dois primeiros Programas de Estabilidade, este governo esperava défices de perto de 1,5% do PIB em 2017 e de 1% em 2018. Na verdade, o défice acabou por descer para 0,9% em 2017 (sem o efeito da Caixa Geral de Depósitos), duas décimas abaixo do esperado em 2015. E, quanto a 2018, o governo agora aponta para um défice de 0,7%, apenas uma décima acima dos 0,6% planeados em 2015, mas três décimas acima do planeado pelo próprio ministro das Finanças em abril do ano passado.

Ora, chegados aqui, surge a dúvida: será que estes valores semelhantes de défice entre PSD-CDS e PS são correspondidos também por valores semelhantes para a despesa e receita, ou na verdade este governo acaba por chegar as mesmas metas do défice seguindo um outro caminho? Na tabela 1 temos a resposta. Na verdade, quando comparamos a receita e a despesa (em percentagem do PIB) esperadas, vemos que com o governo atual ambas estão abaixo do que havia sido definido pelo governo de Passos Coelho em 2015. Esta diferença é não só fruto de um maior PIB nominal, já que os preços aumentaram ligeiramente acima do esperado em 2015, mas também de diferentes escolhas políticas.

Começando pela receita corrente, vemos que esta terminou 2017 com um ponto percentual abaixo do planeado em 2015, sendo que, segundo o plano entregue por Mário Centeno, deverá chegar a 2019 apenas quatro décimas abaixo. Em relação à carga fiscal (impostos e contribuições), tema que tanta polémica tem criado, vemos que ironicamente atingiu em 2017 precisamente o mesmo valor planeado pelo governo PSD-CDS, devendo no entanto chegar a 2019 cerca de quatro décimas acima. Ou seja, apesar da grande discussão sobre a carga fiscal em 2017, na verdade não há distância significativa entre os governos PSD-CDS e PS – no entanto, há que referir que os números também “enganam”, já que uma parte deste aumento se deve ao aumento das contribuições para a segurança social, que aumentaram mais do que o esperado devido à descida do desemprego… Ou seja, o governo acaba por ter alguma razão quando refere que o aumento da carga fiscal se deve á melhoria do mercado de trabalho.

Em relação à despesa, apesar da recente revisão em baixa dos custos com juros, vemos que na verdade o peso desta despesa no PIB está, tal como no caso do défice e do crescimento, mais próximo do nível previsto em 2015, do que nos primeiros dois Programas de Estabilidade deste governo (3,5% em 2018). Já quanto às componentes da despesa que resultam de opções do governo, as diferenças sobressaem. Começando pela despesa corrente primária (que exclui juros e capital), observamos que fechou 2017 1.5 pontos percentuais abaixo do previsto no plano de 2015, devendo este diferencial diminuir até quatro décimas em 2019. Ou seja, Mário Centeno conseguiu conter a despesa pública mais do que o previsto por Maria Luís Albuquerque, mesmo com maiores aumentos de salários e diminuições de horários na função pública. Finalmente, o investimento público encerrou 2017 pesando apenas 1,8% do PIB, abaixo dos 2.2% previstos em 2015. Ou seja, de facto este governo preferiu conter mais o investimento público do que o planeado pelo anterior executivo. No entanto, planeia aumentar o seu peso para 2,4% do PIB em 2019, ao passo que em 2015 o plano passava por manter.

Uma grande parte do “brilharete” de Mário Centeno deve-se à magia do crescimento potencial. Esperemos que, daqui por uns anos, não se descubra que, afinal, não mudámos assim tanto e grande parte destas boas noticias foram conjunturais.

Consolidação Orçamental

A comparação feita até aqui não é suficiente. Como explicámos em ensaio anterior, olhar para o saldo nominal (ou headline) pode ser enganador e não é essa a métrica mais importante para Bruxelas. O mais importante para efetivamente se aferir se o governo tem seguido a estratégia definida em 2015 é fixar o olhar no défice estrutural. No entanto, aqui torna-se mais complicado estabelecer comparações, já que desde 2015 houve alterações metodológicas tanto do cálculo do produto potencial (que afetam o ajustamento cíclico) como também do próprio défice estrutural. Avancemos tendo em conta essas limitações.

Em 2015, o governo de então previa um défice estrutural (saldo orçamental ajustado ao ciclo económico) de 0,5% do PIB para 2017, bem abaixo dos 2% efetivamente atingidos e até do objetivo definido logo no primeiro PEC de Mário Centeno. Este objetivo era altamente otimista já na altura e, como estarão recordados os mais atentos a estas matérias, bastante criticado pela Comissão Europeia e pelo FMI, já que o objetivo fixado não era sequer suficientemente detalhado.

Comparando o saldo primário estrutural – ou seja o défice sem juros e ajustado do efeito do ciclo económico – notamos que é semelhante. Não surpreende, já que, como vimos acima, a despesa com juros estimada pelo atual governo não está distante do previsto em 2015 por PSD-CDS. Este saldo acaba por ser o que verdadeiramente conta para se averiguar se a política orçamental é (ou não) restritiva, já que a variação dos juros não se trata de uma escolha do governo.

Ao analisar esta variação de 0.7 pontos percentuais, é surpreendente constatar que 2017 acabou por ser um ano de grande consolidação orçamental e em contraciclo – ou seja, no ano passado o governo aproveitou para reduzir o défice (estrutural) em período de crescimento. Note-se que o valor reduziu ainda mais do que o esperado pelo próprio governo no programa de estabilidade de 2017 (na altura esperava apenas uma consolidação de 0.3 pontos percentuais). O que explica esta surpresa?

A resposta está na nova previsão do crescimento potencial, um assunto que tem implicações mais amplas do que as finanças públicas, mas que acaba por ter um efeito “mecânico” no cumprimento ou não das regras. Como se vê no gráfico 5, o crescimento potencial agora esperado pelo governo para a economia portuguesa passa já dos 2%, quase o dobro do esperado pela Comissão Europeia há cerca de 3 anos. O que terá acontecido para Portugal ter, subitamente, um crescimento potencial tão superior, ultrapassando mesmo aquele que é o esperado para a área do euro? Será que as reformas implementadas durante o programa estão agora a ter todo o efeito esperado? Ou será que encontrámos petróleo no Beato ou que nos tornámos na Singapura ou Califórnia da Europa?

Infelizmente, a resposta não é imediata, uma vez que o PEC não inclui as contribuições dos três componentes para o crescimento potencial: capital, trabalho e produtividade dos fatores. Do lado do capital é difícil justificar uma maior contribuição numa altura em que o investimento (que não em construção) continua em níveis historicamente baixos. E, do lado da produtividade, não só não teve desenvolvimentos no que diz respeito a reformas como até tem desapontado no último ano. E ainda que se possa argumentar que a performance recente do mercado de trabalho sugere que, possivelmente, a taxa de emprego de longo prazo será maior do que o esperado há três anos, dificilmente isso levará ao dobro da taxa de crescimento.

Ora, se a resposta não é imediata, as implicações desta revisão são tremendas. É que, com as anteriores estimativas do crescimento potencial, não só a consolidação de 2017 teria sido inferior como nos próximos anos Portugal poderia estar de volta às expansões orçamentais. Traduzindo: uma grande parte do “brilharete” de Mário Centeno deve-se à magia do crescimento potencial. Esperemos que, daqui por uns anos, não se descubra que, afinal, não mudámos assim tanto e grande parte destas boas noticias foram conjunturais.

Olhando para os próximos anos, e voltando ao gráfico 4 acima, de acordo com as estimativas do governo, vemos que depois do “brilharete” de 2017, Mário Centeno modera os esforços de consolidação estrutural, e ainda que espera uma redução de 1.1 pontos do défice estrutural – essa redução será feita ao longo de cinco anos. E, este ano, mesmo depois da revisão em baixa do défice para 0,7% do PIB, tão criticada pelos parceiros parlamentares, o governo não faz qualquer consolidação estrutural para além da redução dos juros. Ou seja, a revisão do défice apenas se deve a maior crescimento, menor défice em 2017 e menos pagamentos de juros. Consequentemente, se houver alguma derrapagem no défice deste ano com o mesmo crescimento esperado, significa que Portugal estará na verdade de volta a expansão orçamental – algo nada recomendável para um país com uma dívida pública tão elevada e que ainda por cima tem a presidência do Eurogrupo. De resto, quando olhamos para 2019, vemos que o governo espera o mesmo (uma consolidação de apenas 0.1 pontos percentuais). Basicamente, deixa para 2020, isto é para depois das eleições, a maior fatia da consolidação deste período (0.5 pontos).

Conclusão: os três pontos-chave

1. Este Programa de Estabilidade acaba por se revelar mais próximo do programa de 2015 (PSD-CDS) do que dos anteriores programas deste governo. O crescimento esperado é praticamente o mesmo, assim como o défice e os juros. No entanto a forma de chegar a estes resultados difere: a mesma carga fiscal, mas com menos despesa corrente primária e menos investimento.

2. 2017 foi um ano excelente. Portugal não só cresceu 2,7% como também conseguiu uma consolidação orçamental estrutural de quase 1% (ou 0.7% excluindo os juros). No entanto, este resultado deve-se muito à revisão em alta do crescimento potencial, para mais de 2% por ano. A grande dúvida é se esta revisão é duradoura.

3. Nos próximos anos, o governo espera diminuir o ritmo de consolidação orçamental. Já neste ano de 2018, a consolidação será feita apenas graças ao crescimento económico – não se mexe no resto. Assim, o resto do trabalho fica um pouco para 2019, mas principalmente para 2020, já após as eleições.

Ricardo Santos é economista, tendo trabalhado como técnico da UTAO. Esteve num banco de investimento em Londres, no Mecanismo Europeu de Estabilidade e hoje integra uma boutique de research macroeconómico e financeiro

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