A obrigação de pagar impostos em países diferentes sobre o mesmo rendimento é mais frequente do que se possa imaginar, e acontece devido a um bug na fiscalidade internacional que ataca sempre que são obtidos rendimentos no estrangeiro. Esta falha acontece porque a maior parte dos Estados tem a mesma atitude autista em relação ao seu poder de cobrar impostos: ao mesmo tempo que tributam todos os rendimentos dos seus residentes, (independentemente do lugar onde são obtidos), tributam ainda os não residentes pelos rendimentos obtidos dentro do seu território. A aplicação destas duas regras pela generalidade dos Estados conduz inevitavelmente a sobreposições, já que ao serem obtidos rendimentos no estrangeiro, tanto o Estado da residência fiscal do seu titular como aquele onde os rendimentos são obtidos têm por defeito e à partida pretensões fiscais concorrentes.

Como é de imaginar, as duplas tributações que resultam do funcionamento destas regras são um sério obstáculo ao trabalho, ao investimento e às vendas no estrangeiro.

Este problema não teve praticamente solução até depois da primeira Guerra Mundial, altura em que a Sociedade das Nações entregou o estudo do problema ao célebre Comité dos Quatro Economistas. As conclusões destes primeiros estudos apontaram para a necessidade de os Estados repartirem entre si o poder de aplicar impostos em função da maior ou menor ligação económica de cada tipo de rendimento ao Estado da residência ou àquele onde estava a fonte desses rendimentos. Em resultado, ao longo do século XX foram sendo celebrados inúmeros acordos bilaterais (os chamados acordos de dupla tributação ou ADTs), que nos dias de hoje formam uma extensa rede de cerca de três mil convenções em vigor (Portugal é parte em 77 ADTs), todas elas contendo as soluções que pretendem garantir que no tocante ao pagamento de impostos, os que trabalham, investem ou vendem no estrangeiro, não sejam prejudicados em relação aos que apenas o fazem dentro das fronteiras do seu Estado de residência.

Estes problemas tornam-se especialmente graves quando têm lugar no espaço da União Europeia porque a possibilidade de um mesmo contribuinte ser duplamente tributado pela obtenção do mesmo rendimento impede naturalmente a realização do Mercado Único.

Aparte alguns regimes europeus específicos (como é o caso da Diretiva sociedades‑mãe e sociedades afiliadas ou da Diretiva sobre juros e royalties) que resolvem o problema quanto a certos tipos de rendimentos, a verdade é que nem os Tratados nem o Tribunal de Justiça da UE oferecem soluções para todos estes problemas. Em geral, essa tarefa é confiada à aplicação da rede de ADTs existente, não se obrigando os Estados Membros a eliminar as duplas tributações sempre que ocorrerem. Esta conclusão tornou-se evidente no caso da senhora Margarete Block (C-67/08 de 12-02-2009), onde o TJUE concluiu que o estado atual de desenvolvimento do Direito europeu não contém critérios gerais para a resolução deste problema no interior da UE, e que os Estados Membros “não são obrigados a adaptar o seu próprio sistema fiscal aos diferentes sistemas de tributação dos outros Estados Membros de maneira a eliminar a dupla tributação decorrente do exercício paralelo (…) das suas competências fiscais”.

Para agravar as coisas, estes problemas têm tendência a ser amplificados pela nova realidade das trocas automáticas de informação recentemente iniciadas entre autoridades fiscais, impulsionada pelos esforços dos EUA (FATCA) e da OCDE (CRS), e desencadeadas a nível europeu pela Diretiva 2011/16/UE sobre Cooperação Administrativa entre Estados Membros (DAC, já na sua sexta versão), que vêm aumentar exponencialmente o escrutínio sobre as atividades desenvolvidas pelos contribuintes no contexto internacional.

Vem isto a propósito de, recentemente, ter a República da Finlândia denunciado a Convenção celebrada com Portugal para Evitar a Dupla Tributação em Matéria de Impostos sobre o Rendimento (em vigor desde 1971), e das também recentes objeções apresentadas por outros países que ameaçam seguir pelo mesmo caminho. Para além de isto significar o fim do acesso às vantagens que alguns reformados finlandeses têm vindo a beneficiar ao abrigo do regime dos residentes não habituais, significa também que no geral, as empresas portuguesas com operações na Finlândia e as finlandesas com operações em Portugal, daqui para a frente pagarão em muitos casos impostos duas vezes.

Decisões como esta mostram bem a tensão existente entre o interesse coletivo dos Estados Membros na remoção dos obstáculos fiscais à realização do Mercado Único, e os interesses individuais que cada um tem em explorar as possibilidades oferecidas pelas práticas de concorrência fiscal internacional. Não há dúvidas que o aprofundamento do Mercado Único passa necessariamente por limitar a margem de manobra dos Estados para conformar os seus sistemas fiscais livremente. No entanto, isso exige o consenso unanime dos Estados Membros, coisa que até aqui não se vislumbrava possível.

Se é verdade que estas assimetrias fiscais ainda nos vão dando oportunidades de oferecer regimes que atraiam a riqueza e o investimento, também não é menos certo que a falta de coordenação entre os Estados Membros nestes assuntos implica custos acrescidos para os particulares que começam nas duplas obrigações acessórias (que resultam do contacto com mais do que uma administração fiscal), e acabam nas possíveis duplas tributações dos seus rendimentos. Estes custos ocultos que ainda existem no Mercado Único exigem a maior atenção, de maneira a evitar que aqueles que se lançam em operações no estrangeiro não saiam prejudicados em relação aos que se limitam a atuar dentro de fronteiras.

Foi por questões como estas que no passado dia 15 de janeiro a Comissão Europeia lançou o debate sobre a reforma do processo de decisão em domínios da política fiscal da UE, com o objetivo de deixar de se aplicar a regra da unanimidade e de as decisões em matérias fiscais passarem a ser tomadas por maioria qualificada dos Estados Membros.

Neste tempo de autêntica revolução que atravessamos, em que nos últimos cinco anos mais parece ter mudado neste domínio do que nos anteriores cem, esta será mais uma peça da cadeia de eventos que a muito breve trecho nos conduzirão a um novo paradigma da fiscalidade internacional, e quem sabe até, o passo que faltava para tornar irreversível a construção de uma certa forma de Estados Unidos da Europa.

Advogado