O primeiro-ministro, António Costa, congratulou-se, no debate do Estado da Nação, por ter sido “desbloqueada” e “acelerada” a execução dos fundos comunitários do programa Portugal 2020. Mas o Governo está mesmo a fazer chegar o dinheiro às empresas ou este está apenas a financiar despesa pública? Dados analisados pelo Observador mostram que dos mais de 26 mil projetos com financiamento pelo programa que vigora entre 2014 e 2020, se olharmos para o top 30 dos projetos com maior dotação (que representam 10% do total — dois dos quase 20 mil milhões), apenas quatro são empresas privadas.

Foi quase no final do discurso de abertura do debate parlamentar. António Costa enumerava as razões pelas quais, na sua opinião, a política económica estava a surtir efeito. Se o Governo está a ter sucesso, isso também “foi porque desbloqueámos e acelerámos a execução do PT2020 que somos hoje o primeiro país com maior execução na Europa, entre os programas com dimensão relevante”.

Este texto não é um fact check do Observador, caso contrário poderia levar este “carimbo”:

Praticamente certo.

Portugal está, de facto, perto do topo da tabela na taxa de execução dos fundos do Portugal 2020 (mais conhecido por PT2020). Nos dados compilados a nível europeu no portal Cohesion Data, Portugal aparece com uma taxa de reembolsos — ou seja, verbas efetivamente pagas mediante prova de execução –, de 22%.

O que é o PT2020 (e quanto vai Portugal receber)?

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O Portugal 2020, ou PT2020, é o quadro comunitário de apoios às políticas de desenvolvimento económico em Portugal, no âmbito da Estratégia Europa 2020. Este quadro começou em 2014 e acabará em 2020 (já se está a discutir o próximo programa), período ao longo do qual o país deverá receber um valor próximo de 26 mil milhões em fundos do orçamento comunitário. O que dá uma média de 2.480 euros por cada cidadão português, frisa a Comissão Europeia. Portugal tem sete programas regionais (Norte, Centro, Lisboa, Alentejo, Algarve, Açores e Madeira), além de seis programas nacionais ligados a temas como o estímulo à competitividade e internacionalização, a inclusão social e o emprego, o capital humano e a sustentabilidade no uso de recursos.

Entre os 28 países da União Europeia, Portugal aparece em 8.º lugar, atrás de países como a Finlândia, a Áustria, Irlanda e Grécia. Contudo, António Costa ressalva que está a falar dos “programas com dimensão relevante” — pelo que, se olharmos para os países que já receberam mais de cinco mil milhões, só a Grécia supera Portugal.

Os gregos, tendo em consideração a grave crise económica que o país (ainda) atravessa, receberam logo como pré-financiamento quase um terço dos montantes que já recebeu até ao momento. Já a Portugal chegaram em pré-financiamento menos de mil milhões de euros mas, segundo dados fornecidos ao Observador pelo Ministério do Planeamento e das Infraestruturas, foram já realizados 7,2 mil milhões de euros de pagamentos, o que corresponde a 28% da dotação global. Esta informação diz respeito ao final de junho, sendo portanto mais “fresca” do que o último Boletim Informativo dos Fundos da União Europeia, relativo a final de março (disponível aqui).

PT2020 em comparação com o programa anterior

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Se quisermos comparar estes dados com a execução do quadro comunitário anterior — o QREN 2007-2014 –, incluindo os fundos da agricultura e pescas, o Governo diz que se verificam níveis de realização “semelhantes” ao que havia no programa anterior quando faltava o mesmo tempo para terminar (dois anos e meio, sensivelmente). O aproveitamento é “semelhante” não só no compromisso (67% no PT2020 e 67% no QREN) como também nos pagamentos executados (28% vs 29%).

 

Estes são os montantes “executados”, ou seja, efetivamente transferidos para os beneficiários. Mas o ministério tutelado por Pedro Marques acrescenta que, quando se fala na “taxa de compromisso” — os valores que estão reservados para candidaturas já aprovadas mas que ainda não foram desembolsados –, “no final de junho, o Portugal 2020 apresentava uma taxa de compromisso de 67%, que corresponde a cerca de 17,3 mil milhões de incentivo aprovado, para projetos com um investimento global de 28,3 mil milhões de euros”.

Mas para onde está a ir o dinheiro?

O dinheiro está a chegar, em linha com o plano, mas está a chegar exatamente aonde? De acordo com dados de março, elaborados pela Agência de Desenvolvimento e Gestão e consultados pelo Observador, ao hierarquizar os mais de 26 mil projetos aprovados pelo valor total da despesa correspondente, verifica-se que entre os 30 maiores financiamentos com comparticipação europeia, apenas quatro são para empresas.

O projeto mais ambicioso que foi, até ao momento, co-financiado foi para a multinacional papeleira portuguesa Navigator, para o seu “projeto Smooth” em Cacia (avaliado em mais de 120 milhões de euros, comparticipado em 67% por fundos europeus dos quais 42 milhões já foram aprovados), para a construção de uma fábrica de produção e transformação de papel tissue. Outras empresas bafejadas por financiamentos milionários são a Celtejo – Empresa de Celulose do Tejo (e o seu Tejo Project 2018) e, ainda, a Embraer Portugal Estruturas Metálicas e a Continental Mabor, que vai investir quase 50 milhões (comparticipados a 67%) na expansão do negócio de pneus para tratores agrícolas.

Nesse top 30 dos maiores investimentos, tudo o resto diz respeito a organismos ligados ao Estado. Alguns exemplos:

  • Vários programas e bolsas para estudantes, incluindo apoios a doutoramentos e pós-doutoramentos (co-financiados a 85% e o restante pela Direção-Geral do Ensino Superior);
  • Programas de apoio à eficiência energética na “reabilitação e revitalização urbanas da administração central”;
  • Financiamento de programas ocupacionais de âmbito local e serviço à comunidade, ligados ao fundo regional do emprego;
  • Modernização da ferrovia, pela mão da Infraestruturas de Portugal, designadamente nas linhas a norte (na reprogramação em curso, a modernização da Linha de Cascais da CP também deverá estar nos planos);
  • Apoios à realização de estágios para estimular o emprego jovem, em conjunto com o Instituto do Emprego e Formação Profissional.
  • Financiamento de obras de “ampliação do aproveitamento hidroelétrico da Calheta”, co-financiado a 85%, para a Empresa de Eletricidade da Madeira (EEM).

Em destaque na lista dos fundos recebidos e a receber, neste top 30, está, também, o chamado “Banco de Fomento“, formalmente conhecido por IFD, ou Instituição Financeira de Desenvolvimento. Mas essa é uma entidade que o anterior presidente reconheceu no início do ano que teve, até ao momento, um “desempenho aquém do esperado” na sua missão de fazer chegar o financiamento às pequenas e médias empresas (PME). Talvez agora, que, segundo noticiou o Eco, está completa a equipa de gestão liderada por Henrique Cruz, as coisas mudem e a IFD passe a fazer chegar às empresas os (muitos) recursos que recebeu, crítica levantada pelas várias fontes do setor contactadas pelo Observador .

Olhar apenas para um top 30 pode parecer pouco representativo, porque não existem muitas empresas em Portugal que necessitem de fazer investimentos tão avultados que ascendam às centenas de milhões. É certo que, alargando a análise para os 50 maiores projetos, já encontramos 15 empresas privadas (30%). Ainda assim, a preponderância da esfera do Estado nos maiores financiamentos é “sintomática” do que acontece no dia a dia, disse ao Observador um experiente consultor na área das candidaturas das empresas (nacionais e estrangeiras) aos fundos comunitários — do PT2020 e, também, do quadro anterior.

Este especialista critica que poucos fundos estejam a ser usados, mesmo nas empresas, em verdadeira inovação produtiva, como é suposto — e “a moda das startups ‘vende bem’, mas não é realista pensar que é a única resposta para relançar a economia”. Então, qual é o problema? O consultor refere-se a um dos quatro programas que estão no top 30 como uma candidatura que “esteve, só para ser assinada pelo Compete, à espera mais de oito meses” — e é uma grande empresa que tem ao seu alcance bom aconselhamento e boa consultoria. “Ora, estando nós a falar de projetos a dois anos, perder quase um ano só em análise do processo… muitas candidaturas não avançam, as pessoas desistem“, acrescenta.

Entre quem anda no terreno, a elaborar planos de investimento ou a atrair investimento estrangeiro, nota-se algum desalento porque, para as empresas, muitas vezes é preciso recorrer aos bancos, que estão a estimular muito as candidaturas, mas que “além de comissões cobram juros pelo tempo que as empresas estão à espera dos fundos e o banco lhes adianta o dinheiro” — ou seja “um empréstimo que devia ser sem juros acaba por pagar juros… ao banco“.

Além disso, os investidores sentem que “o dinheiro acaba por ir sempre para os mesmos“, diz o consultor. “Se for às universidades, se for aos institutos, se for aos cursos de formação profissional que ninguém sabe muito bem para que servem, é aí que está [uma grande parte do] dinheiro”, acrescenta o consultor, que preferiu falar sob condição de anonimato. Depois, há os casos mais inusitados, como alguns já noticiados pelo Observador.

No que diz respeito aos investidores estrangeiros, “há muito pouca pró-atividade no contacto com muitos investidores que querem olhar para Portugal. E o arrastar dos processos desespera muitos investidores, que depois podem ir falar com outros, também estrangeiros, e partilhar com eles uma imagem de que Portugal pode não ser, afinal, um destino de investimento assim tão apetecível”.

O Observador pediu ao Ministério da Economia, na tarde de terça-feira, 16 de julho, dados atualizados sobre a evolução das candidaturas e da execução do programa Compete, mas não obteve informação em tempo de a usar neste trabalho. Foi possível, contudo, apurar junto de outra fonte que o Compete estará neste momento com uma taxa de execução dos seus projetos na ordem dos 38%, ou seja, bem acima da média dos restantes projetos.

Porque é que as empresas não participam mais?

Quem já procurou denunciar esta “forte estatização” do quadro comunitário de apoios foi a CIP — a Confederação Empresarial de Portugal. Num relatório publicado em abril, a associação empresarial alertou para a tendência que o setor público tem, na sua ótica, para “desviar” verbas que deviam ir para as empresas e acabam por não sair da esfera do Estado. A CIP critica que se “utilize o argumento de que são úteis para as empresas e para a economia” quando, “na realidade, evidencia o pagamento de despesas gerais do próprio Estado, na sua própria máquina de funcionamento” (da administração central, dos vários ministérios e do poder local).

Em traços gerais, a proposta da CIP é que “o Estado se concentre nas suas funções de regulador” e “delegue ao tecido institucional [empresas e associações empresariais] competências de gestão e execução de programas”, porque são estes, defende a CIP, que têm “capacidade formativa e de produção de conhecimento empresarial”. O que existe atualmente, na opinião da confederação empresarial, é uma “excessiva concentração dos recursos financeiros de formação no financiamento dos sistemas de educação e das estruturas públicas de formação”.

A CIP não se fica pelas considerações gerais, algumas das quais podem considerar-se eminentemente ideológicas. A partir do contacto diário com as empresas suas associadas, descreve algumas explicações concretas que contribuem para que não haja mais fundos europeus a chegar às empresas:

  • O “ano zero” do PT2020 foi 2014, nos primórdios da retoma. Nessa altura, as empresas tinham “fortes expectativas” e até uma “ânsia” em relação ao programa. Mas, “no terreno, acumularam-se erros” e “o tecido empresarial de micro e pequenas empresas, aquelas que dão base às estratégias setoriais e regionais, está afastado do PT2020” — e porquê? Por causa da “menor dimensão” e das “dificuldades técnicas em aceder àquele quadro”.
  • Face às “dificuldades” que as empresas sentem em obter mão de obra qualificada, a CIP critica as alterações feitas na formação profissional, cortando-se nos programas de incentivo à formação profissional dentro das próprias empresas e associações. Hoje, as verbas “estão mal distribuídas e têm sido utilizadas para pagar despesas correntes do Estado no Ministério da Educação e no Ensino Superior“, acusa a CIP. O pior, diz a CIP, são os 932 milhões de euros para o Ensino Superior, um “claro excesso“: “um tecido empresarial com 96,2% de microempresas não tem enquadramento possível para doutorados e pós-doutorados, que nunca teria na quantidade que se pretende, até pelo desconhecimento que aqueles têm da realidade das empresas”.
  • Na opinião da CIP, “a distribuição que foi feita das verbas do PT2020 por uma imensa diversidade de programas e subprogramas, com verbas reduzidas em cada item, desfizeram o Quadro Comunitário criando muitas portas de entrada, confusão e dispersão de interesses“. Além disso, na interação quotidiana parece existir um “formalismo exagerado das equipas de análise, que desmotiva os empresários, não habituados a tanta complexidade e falta de perceção da realidade das empresas“.
  • Um dos elementos que fazem parte dessa “realidade das empresas” é o “problema” que os empresários identificam com a “redução de crédito às empresas, que limita a execução de projetos já aprovados”. Isto é, por eventual dificuldade na obtenção de crédito bancário, que terá sido um problema sobretudo nos anos da crise, algumas empresas não conseguem avançar a sua parte do investimento, para acompanhar o co-financiamento.
  • Outro fator dissuasor, na opinião da CIP: “a responsabilidade agora consagrada neste quadro comunitário de os responsáveis das empresas responderem solidariamente pela devolução dos fundos nos casos de incumprimento, mesmo que este seja devido a causas de força maior, imprevisíveis e independentes da vontade dos promotores”. Uma advogada ouvida pelo Observador, especialista nesta área, defende que “não é bem assim e que, apesar de haver maior responsabilização, se algo correr mal e o empresário não tiver culpa, podem levantar-se outros valores jurídicos” que evitem que o empresário perca parte do seu património. Ainda assim, a CIP diz que este fator contribui para os “receios” e “recuos” por parte dos empresários.
  • Os serviços de apoio do PT2020 estão muito sobrecarregados” e não dão resposta, lamenta a CIP. “Somam-se as queixas sobre as análises dos projetos, sobre os pedidos de pagamento, sobre a flexibilidade quando há necessidade de proceder a alterações de algum aspeto prático”, acrescenta a confederação empresarial.

Pedro Deuspartner da consultora PwC e que tem responsabilidades sobre esta área na consultora, concorda que podia fazer-se muito mais. “O dinheiro está a chegar [às empresas] mas o Estado podia ser mais ágil. Um dos principais problemas é a excessiva carga burocrática associada a muitos dos processos que estão por trás, como a candidatura, a fase da análise, os pedidos de reembolso. Tudo isto demora muito, muito mais do que deveria“.

O que preocupa o especialista, também, é o que chama de “desconexão”. Em conversa com o Observador, ao telefone a partir do Porto, “é muito comum uma empresa mais pequena apresentar uma candidatura aqui no Porto e o processo ir parar a Évora”. Assim, “é muito fácil a avaliação ser desajustada se não é possível um contacto direto com a realidade do investimento”, afirma o especialista, acrescentando que, na sua opinião, “é tudo analisado atendendo mais à forma do que à substância“, acrescenta.

Reprogramação. Quase três mil milhões “novos” para distribuir

Por estes dias o Governo entrega a Bruxelas uma proposta de reprogramação do PT2020, que está a ser preparada há vários meses e foi aprovada na quarta-feira pela Comissão Interministerial de Coordenação (CIC) deste quadro comunitário. Esta reprogramação é, no fundo, um ponto de situação, a dois anos e meio do final do programa, que serve para reafetar recursos que estavam dedicados a algum projeto mas que, por esta ou aquela razão, já não vão ser usados e podem ser, novamente, colocados à disposição da economia. São cerca de três mil milhões de euros que podem achar “nova casa” — o que, se acontecer, irá ajudar às taxas de execução no final do programa.

No topo das prioridades estarão, precisamente, os incentivos para as empresas — com um reforço de 688 milhões de euros face ao inicialmente previsto, segundo noticiou o Expresso nos últimos dias. O “novo” PT2020, que será por estes dias submetido às instâncias europeias, vai conter um “reforço dos apoios via sistema de incentivos e alavancagem de instrumentos financeiros e linhas de crédito”. Na prática, também segundo o Expresso, o Governo quer chamar a banca a entrar com mais 700 milhões em empréstimos, alavancando o “poder de fogo” deste reforço.

Como? Os fundos do PT2020 são usados para os financiamentos a fundo perdido e, também, para pagar à banca os juros dos financiamentos reembolsáveis (para que, para as empresas, seja um empréstimo sem juros). Para a banca, esta pode ser uma forma de aumentar a concessão de crédito às empresas — onde já houve limitações mas onde, agora, os bancos dizem amiúde que querem conceder mais crédito.

Outra prioridade da reprogramação vai no sentido de ajudar as autarquias a investir mais em reabilitação urbana, infraestruturas escolares e saúde, património ou habitação. Provavelmente para desilusão da CIP, vão ser reforçados os investimentos em formação de adultos “através da formação inicial e da formação ao longo da vida”, o que incluirá apoios abrigo do programa (público) Qualifica, o sucessor das Novas Oportunidades.

Nos últimos meses, alguns concelhos do Interior acusaram o Governo de estar a favorecer o litoral nesta reprogramação mas, ao Expresso, o secretário de Estado do Desenvolvimento e Coesão, Nelson de Souza, garantiu que “não se mexeu na distribuição regional dos fundos”. Quase em simultâneo, porém, foi anunciado o novo programa de reforço de investimentos no interior do país, incluindo “até 1.700 milhões de euros” em incentivos ao investimento no interior. Nesta quarta-feira, as novas linhas orientadoras (e valores) da reprogramação foram aprovados por unanimidade por “todos os participantes, incluindo dos Governos Regionais dos Açores e da Madeira e da Associação Nacional dos Municípios Portugueses”, segundo comunicado citado pela Lusa.