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Orçamento novo, procedimentos velhos?

06 Janeiro 2016

O OE para 2016 está ensombrado pela hipótese de a UE manter o país sob défice excessivo. Os eventos das últimas semanas e um grau de incerteza maior abalam a esperança num tempo de maior prosperidade.

Neste início de 2016, a expectativa é grande sobre o que o novo ano pode trazer no plano económico. Antevê-se uma lenta recuperação do crescimento mundial, num contexto de significativa incerteza: desde logo, em relação ao fulgor da economia chinesa, na ressaca da forte turbulência financeira por que passou, mas também em relação às consequências das mudanças na política monetária norte-americana.

Embora estas impliquem riscos vários, podem também favorecer a competitividade-preço das exportações europeias. Por este motivo, contando ainda com a evolução favorável do preço do petróleo, podemos, prudentemente, esperar um período de mais alguma prosperidade em Portugal. Isto é reforçado pelo compromisso de “reposição de rendimentos” assumido pelo novo governo, que poderá promover uma aceleração da procura interna.

No entanto, os eventos das últimas semanas abalam esta esperança, levando-nos a revisitar, antes, velhos hábitos e procedimentos. Desde logo, o Procedimento por Défice Excessivo (PDE) de que, há um mês, tínhamos perspetiva de sair (de forma mais ou menos “limpa”). Hoje, cremos que Portugal continuará sob a sua alçada pelo oitavo ano consecutivo, graças ao apoio concedido no âmbito da resolução do Banif, a qual também não deixa de suscitar um regresso ao passado.

Esta operação, pela sua dimensão e pela natureza dos acontecimentos que a precipitaram, só pode chocar quantos acompanharam as longas discussões públicas que, na sequência da crise financeira global e da crise do Euro, conduziram à União Bancária. Afinal, os seus principais objetivos, para além da estabilidade financeira, são precisamente os da proteção dos contribuintes europeus e da quebra do “círculo vicioso” entre banca e setor público.

Ainda antes do Natal, foram divulgados os dados da execução orçamental das administrações públicas até novembro. Retomamos aqui a sua análise, que vem apoiar a ideia que transmitimos o mês passado: o défice, sem Banif, deverá ficar nos 2,9%. Isto é, no primeiro mês em que o novo Governo entrou em funções, a tendência mensal das receitas e despesas públicas não sofreu alterações de nota. Infelizmente, ainda assim, com a resolução do Banif os esforços para chegar a um défice abaixo dos 3% sairão, novamente, gorados.

O bail-in(ho) do Banif que acabou em bail-out

A operação de salvamento (bail-out) do Banif é explicada em detalhe aqui. Consistiu basicamente na resolução do banco, com as seguintes medidas: a venda de um “banco bom”, com a principal atividade do Banif, integralmente capitalizado, ao Santander Totta; na criação de uma sociedade (“veículo”) detida pelo Fundo de Resolução, denominada Naviget, que ficará a gerir um conjunto de ativos agora desvalorizados (“tóxicos”), que não foram vendidos ao Santander Totta; a liquidação do Banif, onde restam apenas alguns ativos residuais.

Para a nossa análise, dividimos esta operação, simplificadamente, em duas componentes: uma que, em 2015, acresce apenas à dívida pública e outra que acresce ao défice (e também, por maioria de razão, à dívida).

A primeira corresponde às obrigações emitidas pelo Naviget e garantidas pelo Estado, num total de 746 milhões de euros. Destes, 323 servem para cobrir uma garantia prestada ao Santander Totta relativa a eventuais imparidades nos ativos que recebeu e que, por falta de tempo, não foram devidamente avaliados. Detido pelo Fundo de Resolução, o Naviget está no perímetro das administrações públicas e portanto, do ponto de vista estatístico, esta parte da operação é idêntica a qualquer emissão de dívida pública, fazendo apenas subir a dívida e não o défice.

No entanto, isto envolve, indiretamente, um custo associado à fatura com juros. Para além disto, poderá afetar positiva ou negativamente o défice nos próximos anos, em função dos resultados operacionais e do produto da venda destes ativos, que revertem a favor do Fundo de Resolução. Tendo em conta que estes ativos foram registados com um grande corte face ao seu valor contabilístico, o Ministério das Finanças já manifestou confiança de que possa haver aqui um potencial ganho futuro (que abateria ao défice), embora um cenário mais desfavorável não possa ser liminarmente excluído.

Certo é o impacto no défice de 2015, que deriva essencialmente da parte correspondente à capitalização da atividade adquirida pelo Santander Totta. Esta parte do apoio inclui 1766 milhões de euros, prestados diretamente pelo Tesouro, e 489 pelo Fundo de Resolução e contam, como despesa de capital, para o cálculo do défice.

Deve ser também tida em conta a receita dos 150 milhões pagos pelo Santander Totta no âmbito da operação de venda, e ainda a despesa dos 125 decorrentes dos CoCos de que o Banif ainda era devedor e que são “perdidos” com a resolução. Este é um caso particularmente interessante para se perceber a diferença entre contabilidade nacional e contabilidade pública. A primeira, a que conta para Bruxelas, assume uma ótica “patrimonial” ou económica, registando-se os direitos e obrigações no momento em que são contraídos. Já a segunda tem uma ótica de caixa, isto é, entradas e saídas de dinheiro.

Os 150, do produto da venda, contam para o défice em contabilidade pública, mas não para as contas nacionais, pois têm a ver com a venda de um ativo financeiro (as ações do banco). Já os 125 contam para efeitos de contas nacionais, pois representam a concretização de um prejuízo do Estado (o não recebimento de um empréstimo concedido), mas não em termos de contabilidade pública, pois não há, aí, qualquer saída de dinheiro neste momento.

Atualizamos a nossa estimativa com a concretização destes valores (em contas nacionais), que em conjunto representam 1,25% do PIB, chegando assim a um valor de 4,2% para o défice no final de 2015.

A ajuda ao BANIF atira o défice para valores excessivos e impede a saída do PDE

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Fonte: INE, DGO, Ministério das Finanças e cálculos próprios

Procedimento por défice excessivo: mais um ano?

A dúvida sobre a revogação do Procedimento por Défice Excessivo a que aludimos há um mês parece ter sido resolvida definitivamente pela intervenção pública no Banif. Esta é a nossa convicção, baseada na análise que efetuámos à legislação europeia, à informação disponibilizada pelas autoridades europeias, e à sua prática nos vários Procedimentos por Défice Excessivo até agora existentes.

Tal como já havia avisado a UTAO, fica claro que as despesas com o apoio ao setor financeiro não são excluídas quando se avaliam situações de défice excessivo. O que pode ser contemplado, em alternativa, é a extensão do prazo para resolver a situação com base em fatores atenuantes, dentro dos quais se enquadra uma crise bancária como a do Banif.

Parece-nos ainda que, neste contexto, seria possível que não fosse aberto um Procedimento por Défice Excessivo, caso Portugal não estivesse já sob a sua alçada. Terá sido isto, julgamos, a criar algumas dúvidas no debate a este respeito.

Que consequências tem, afinal, o procedimento por défice excessivo?

Somos da opinião de que a principal implicação de uma eventual saída do PDE seria sobretudo de carácter simbólico ou político: o facto de um país estar em PDE significa que, periodicamente, a sua situação orçamental faz parte da ‘ordem do dia’ do Conselho, o que pode, de alguma forma, ser considerado pouco digno.

Além disto, as recomendações emitidas pelo Conselho no âmbito do PDE representam uma intervenção adicional das instituições europeias na política orçamental e económica nacional. Estas recomendações são constituídas por medidas de política concretas, de cuja implementação também depende, pelo menos teoricamente, o fecho do PDE.

Ainda assim, existe a possibilidade de sanções (teoricamente uma das partes mais importantes do chamado “braço corretivo” do Pacto de Estabilidade e Crescimento) mas são apesar de tudo, improváveis, pois nunca chegaram a ser impostas a nenhum país, o que é significativo, sobretudo visto que dos 28 estados-membros da UE, 11 estão atualmente sob PDE, e apenas dois (Estónia e Suécia) nunca estiveram nessa situação.

Para além disto, de acordo com a Comissão Europeia, os países que não se encontram em PDE beneficiam também de alguma flexibilidade acrescida através da designada “cláusula de investimento”. Sob certas condições, permite-se que estes países se desviem temporariamente da sua trajetória em direção ao objetivo de médio prazo, inscrito no Pacto de Estabilidade e Crescimento, de um défice estrutural (i.e., expurgado dos efeitos da expansão ou recessão económica, e de medidas de caráter excecional) inferior ou igual a 0,5% do PIB.

O objetivo é dar mais alguma margem aos países para investir em projetos estruturais de investimento público: a principal das condições referidas é que esse desvio decorra da participação em projetos de investimento co-financiados por fundos europeus ou cobertos pelo EFSI (Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos, associado ao famoso “plano Juncker”).

No entanto, dadas as dúvidas manifestadas pela Comissão quanto à possibilidade de Portugal vir a atingir o seu objetivo de médio prazo mesmo em condições normais (recorde-se que em 2015 e, provavelmente, em 2016, afastar-se-á deste objetivo), é pouco crível que Portugal pudesse beneficiar de alguma forma desta cláusula.

Mesmo fora do PDE, este objetivo de médio prazo significa que os estados-membros continuam obrigados a forte consolidação orçamental, para o poderem atingir. O défice estrutural de Portugal em 2015, de acordo a Comissão Europeia, situar-se-á nos 1,8%. Ou seja, com ou sem PDE, para cumprir todas as regras europeias, Portugal está obrigado a mais cortes na despesa ou aumento da receita no próximo ano, não sendo suficiente o que possa advir da recuperação económica.

Note-se que apesar destes cálculos serem anteriores à queda do Banif, o valor do défice estrutural e a sua evolução não serão afetados pela situação. Isto porque, no entender das autoridades europeias, as despesas em apoios ao setor financeiro assumem uma natureza excecional e irrepetível e, como tal, não contam para o défice estrutural.

Desvios na receita fiscal: uns compensam os outros

A receita fiscal total continua numa trajetória consistente com o valor previsto no OE, de um aumento de 5,3%: a execução acumulada até novembro aumentou 5,2% em termos homólogos. Ainda assim, as nossas expectativas sobre o que falta da execução, em dezembro, levam-nos a antecipar uma receita fiscal global para 2015 inferior ao orçamentado em cerca de 190 milhões de euros. Todavia, este desvio global, bastante reduzido, esconde dois pares de desvios de dimensão apreciável.

O primeiro par junta os dois maiores impostos, onde os desvios que prevemos são também os maiores: o IVA (deverá ficar quase 470 milhões acima do esperado) e o IRS (cerca de 480 milhões abaixo). Recorde-se que este crescimento da receita de IVA e IRS que, somando ambos, está em linha com o previsto no OE, é o que justifica a não devolução da sobretaxa de IRS.

Onde o IVA surpreendeu, o IRS desiludiu. Assim se esfumou a devolução da sobretaxa

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Fonte: DGO (Sínteses da Execução Orçamental) e cálculos próprios. Nota: Dados em contabilidade pública. Os desvios correspondem ao impacto previsto no défice orçamental no final do ano resultante da diferença entre a execução e a previsão do Orçamento. Um desvio positivo significa que se estima, no caso de rubricas de despesa, que a mesma ficará abaixo do previsto, e no caso de receitas, que ficarão acima.

O segundo par é composto pelo IRC (que deverá trazer uma receita 200 milhões acima do esperado) e pelo Imposto sobre o Tabaco (215 milhões abaixo). Este último acumula até novembro uma receita 8,6% abaixo da registada em 2014, em igual período. Isto é particularmente surpreendente já que, em 2015, o governo alargou este imposto a outros produtos, como o tabaco de mascar e os cigarros eletrónicos. Só assim se pode justificar que esperasse, no OE, obter um aumento de 7,5% desta receita. Dito isto, este comportamento tão negativo pode ter também outras justificações, como o aumento do contrabando destes produtos.

Por fim, tanto o Imposto de Selo como o Imposto sobre Produtos Petrolíferos e Energéticos deverão ficar algo abaixo do esperado (em cerca de 85 e 70 milhões, respetivamente), neste último caso, provavelmente graças à queda do preço do petróleo. Assim, apesar de os outros desvios esperados se anularem, a receita fiscal deverá ficar, no seu conjunto, algo abaixo da previsão do OE.

Este desvio negativo na receita fiscal poderá ser em grande parte contrabalançado por um surpreendente desvio positivo nas taxas, multas e outras penalidades. Até novembro, a execução desta rubrica apresenta um crescimento de 15,3% face a 2014, em evidente contraste com a redução de 3,1% prevista no OE. No final do ano esperamos, com base nisto, que se tenham arrecadado 140 milhões de euros acima do esperado.

Metas para a redução nos gastos com o pessoal demasiado ambiciosas

A rubrica dos gastos com o pessoal do Estado verifica uma redução apreciável, de 2,5%, face a 2014. Mas esta é muito mais modesta do que a prevista no OE, que era de um decréscimo grande, de 8,5%. Já no ano transato a situação foi semelhante. O OE 2014 previa uma descida de 10%, o que acabou por não se verificar: no fim do ano estes gastos acabaram mesmo por subir marginalmente face a 2013.

Ou seja, depois de em 2013, o OE prever uma redução dos gastos com salários no Estado muito maior do que depois se verificou, em 2014, voltou a inscrever-se uma meta demasiado ambiciosa, aparentemente inexequível. Isto deverá levar a um desvio substancial, da ordem dos 560 milhões de euros, no fim do ano.

A dimensão dos gastos com salários pode ser decomposta em volume e preço. Para reduzi-lo, atua-se sobretudo sobre o volume (número de funcionários). O preço, em geral, desajuda (os salários tendem a aumentar), embora menos em contexto de congelamento salarial. Esta dinâmica bate certo com os dados da DGAEP (direção-geral da administração e do emprego público), segundo os quais o volume de emprego na Administração Central reduziu-se, em termos líquidos (novas entradas menos saídas) 1% entre janeiro e setembro. Em 2014, no mesmo período, decresceu 2,5%.

Estes não são valores insignificantes (embora sem o efeito de saídas por reforma ou aposentação, se reduzissem quase a zero), mas a verdade é que ficam muito aquém do que parece estar implícito nas metas orçamentais, que parecem francamente otimistas.

Isto contrasta, porém, com o que temos verificado ser alguma sobreorçamentação das despesas com aquisição de bens e serviços e, sobretudo, de pessoal nos Serviços e Fundos Autónomos (entidades da administração central dotadas, em geral, de autonomia administrativa e financeira). A maior parte destas despesas (cerca de 60-70%) têm a ver com o pessoal dos Hospitais EPE, que este ano passaram a fazer parte do grupo das chamadas Entidades Públicas Reclassificadas.

Os dados da DGAEP também dão uma pista, que carece naturalmente de melhor confirmação, para uma possível explicação para isto. Os Hospitais EPE são das entidades do setor público com maior dinâmica em termos de contratações, mas recorrem sobretudo a contratos a termo, sem vínculo definitivo. Trata-se mesmo, a seguir à educação, do setor que mais recorre a este instrumento (que cresceu 10% entre setembro de 2014 e setembro de 2015), o que pode ajudar a explicar algumas das poupanças nesta rubrica.

Segurança Social: mais receita, menos despesa

O saldo global da Segurança Social melhorou 450 milhões face ao mesmo período de 2014, apesar da diminuição das transferências recebidas do Estado (em 350 milhões de euros). Isto, grosso modo, indica um progresso na sustentabilidade da Segurança Social. Ainda assim, regista-se uma variação homóloga positiva de 2,7% nas contribuições e quotizações, muito abaixo dos 5% implícitos no OE 2015, o que se poderá traduzir num desvio negativo face ao previsto superior a 300 milhões no final do ano.

Não é crível que isto implique algum otimismo quanto ao crescimento do emprego (a taxa de desemprego, de acordo com o INE, está já bem abaixo da previsão do OE – 11,9% vs. 13,4%), podendo ser explicado antes, por exemplo, por um aumento da evasão contributiva. De qualquer modo, isto é tanto mais surpreendente quanto, nos três anos anteriores, estas receitas ficaram sempre acima do previsto nos Orçamentos.

Do lado da despesa, a tendência para a sobreorçamentação das rubricas relativas aos apoios sociais continua evidente, estimando-se que as poupanças face ao orçado atinjam um valor próximo dos 560 milhões nas principais prestações sociais. A poupança é especialmente significativa nas despesas com prestações de desemprego, nas quais se observa uma diminuição homóloga de 21,7%, em parte explicada pela redução de 18% dos beneficiários desta prestação, de acordo com dados da Segurança Social. Esta ultrapassa largamente a redução que se verificou no número de desempregados pelo que, destes, haverá hoje mais sem acesso a esta forma de proteção.

Orçamento para 2016 sob pressões várias

Numa altura em que os serviços do Ministério das Finanças estarão certamente a entrar “a todo o gás” na preparação do Orçamento do Estado para 2016 (OE 2016), a análise da execução orçamental que aqui deixámos é ilustrativa dos desafios que as finanças públicas colocarão no próximo ano.

A contenção das despesas com o pessoal salta à vista como uma das principais pressões sobre o Orçamento. A execução deste ano, como no anterior, parece demonstrar que é ilusório pensar que se poderão conseguir grandes poupanças por esta via. Mais, num ano em que se suprimirão os cortes nos salários que vigoram já há vários anos, será de esperar um aumento nesta rubrica.

O Banif, para além do que implica para o défice deste ano, também envolve a tomada de riscos pelo Estado, que podem ter um impacto positivo ou negativo no défice de 2016 e seguintes, em função do que resultar da gestão dos ativos que ficaram sob a alçada do Naviget. Apesar de o valor contabilístico desses ativos, que incluem a seguradora Açoreana ou a secção de banca de investimento do Banif, ser muito superior ao montante em risco, a experiência BES prenuncia surpresas mais desagradáveis do que agradáveis. Em qualquer caso, certo é que o aumento da dívida associado traz uma fatura com juros adicional. Será tudo isto, somado, um alívio ou uma pressão adicional?

Para além disto, os primeiros dois, três meses do ano serão muito interessantes de seguir. Que impacto terá um trimestre a duodécimos, com leis de reposição de salários e pensões em simultâneo? Que limitações implicará para o OE 2016?

Neste contexto político novo, com um grau de incerteza mais elevado, o OE 2016 não se esgotará, de todo, na sua apresentação pelo Ministro das Finanças, como vinha sendo habitual. Será de esperar uma discussão longa e detalhada, com várias alterações introduzidas pelo Parlamento. Tendo em conta todas estas pressões – económicas, financeiras e políticas – será certamente um processo fascinante de acompanhar.

Estimativa dos principais desvios face ao previsto no Orçamento do Estado para 2015

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*Refere-se ao universo total, incluindo novas entidades públicas reclassificadas

A metodologia seguida nestas análises para estimar o valor do défice tem uma lógica incremental: a partir de estimativas da execução orçamental final, obtidas relacionando os dados disponíveis da execução orçamental com os padrões históricos das várias rubricas, calculam-se “desvios” parciais cujo somatório permite prever o desvio do défice em relação à meta oficial. Nota metodológica e informações adicionais.

Economistas e investigadores do Institute of Public Policy Thomas Jefferson-Correia da Serra

luistm@ipp-jcs.org

hlvalenca@ipp-jcs.org.

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