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Bastidores das negociações do Orçamento. Plano B do Governo foi sempre Plano A em Bruxelas

Foi a Alemanha que pediu o plano com medidas adicionais na preparação do Eurogrupo de fevereiro, mas não esteve sozinha. Em Bruxelas, a expetativa sempre foi que as medidas são para aplicar.

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O pedido ao Governo de um plano B com mais austeridade para além da que está prevista no Orçamento foi feito, e aceite pelas autoridades portuguesas, no Eurogrupo sempre com o pressuposto de que iria avançar e não como um plano de recurso caso a execução orçamental falhasse, de acordo com várias fontes contactadas pelo Observador. A ideia partiu da Alemanha ainda antes da reunião mensal dos ministros das Finanças europeus, mas foi aceite pelos outros países.

“Se” e “quando” passaram de uma questão semântica para a polémica da semana. O comissário dos Assuntos Económicos, Pierre Moscovici, disse no final da conferência de imprensa que seguiu ao Eurogrupo desta segunda-feira que estas medidas têm mesmo de ser implementadas e que viria discutir isso mesmo a Lisboa esta quinta-feira com Mário Centeno e António Costa. Um dia depois, ontem, veio “esclarecer” que a Comissão Europeia não mudou de posição e que tem “confiança” no Governo, mas esta confiança, disse também, é a de que o Governo ainda aprove e inclua no orçamento as suas preocupações.

O que aconteceu então? Vale a pena rebobinar o que se foi passando nas últimas semanas.

As primeiras negociações

Portugal negociou durante semanas com a Comissão Europeia o Esboço do Orçamento, sendo obrigado a rever as medidas que incluiu na primeira versão que enviou à Comissão Europeia, ainda em janeiro. Depois disso, a Comissão Europeia enviou uma carta a Lisboa na qual pedia esclarecimentos sobre a falta de ajustamento estrutural e onde ameaçava chumbar o orçamento.

A ameaça perdurou até quase ao último segundo. Só quando o Governo, já durante a madrugada de dia 5 de fevereiro, se comprometeu a deixar cair a descida da Taxa Social Única para os trabalhadores com rendimentos até 600 euros – com um custo avaliado em 135 milhões de euros -, a Comissão Europeia sentiu que havia condições para aprovar o Orçamento e foi isso que recomendou durante a reunião extraordinária do colégio de comissários dessa sexta-feira, 5, à tarde.

O resultado foi a aprovação, mas à condição, da proposta revista do Orçamento. O Orçamento só passava, como dizia a própria da Comissão Europeia nos documentos que publicou na sequência dessa avaliação, porque cumpria o ajustamento estrutural mínimo exigido nas regras.

Valdis Dombrovskis, o vice-presidente da Comissão Europeia para o Euro, responsável pelo semestre europeu

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Mas essa avaliação cumpria apenas o requisito legal e por isso mesmo a comissão deixou o aviso: não ia pedir uma proposta de Orçamento revista, mas queria mais medidas e ainda antes do Orçamento ser aprovado no Parlamento: “A Comissão Europeia considera que o Projeto de Plano Orçamental (PPO) do Governo português para 2016 corre o risco de não cumprir as disposições do Pacto de Estabilidade e Crescimento. No seu parecer, adotado hoje, a Comissão convida as autoridades nacionais a adotarem as medidas necessárias durante o respetivo processo orçamental para assegurar que o orçamento de 2016 será conforme com o Pacto de Estabilidade e Crescimento”, lia-se no comunicado da Comissão Europeia.

"Os planos do Governo estão em risco de não cumprirem as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. O Governo português é assim convidado a tomar as medidas necessárias para assegurar a conformidade do orçamento para 2016. Na primavera, a Comissão reavaliará o cumprimento por parte de Portugal das suas obrigações nos termos do Pacto de Estabilidade e Crescimento, incluindo ao abrigo do Procedimento por Défices Excessivos"
Valdis Dombrovskis

“Na sequência de intensos contactos técnicos e políticos, não foi necessário que a Comissão solicitasse às autoridades portuguesas a apresentação de um projeto de plano orçamental revisto. No entanto, os planos do Governo estão em risco de não cumprirem as regras do Pacto de Estabilidade e Crescimento. O Governo português é assim convidado a tomar as medidas necessárias para assegurar a conformidade do orçamento para 2016. Na primavera, a Comissão reavaliará o cumprimento por parte de Portugal das suas obrigações nos termos do Pacto de Estabilidade e Crescimento, incluindo ao abrigo do Procedimento por Défices Excessivos”, acrescentou ao aviso o vice-presidente da Comissão Europeia para o Euro.

Com o Orçamento aprovado em Bruxelas pela Comissão Europeia, o Governo congratulou-se com a vitória e entregou a proposta de Orçamento do Estado para 2016 à Assembleia da República. A mensagem era clara: não é o orçamento que queriam, era o que se podia fazer, mas os pontos fundamentais mantinham-se, como era o caso da devolução de rendimentos.

As pressões que se seguiram

Só que o processo estava longe de estar terminado e voltou pelas mãos dos países do costume, encabeçados pela Alemanha. Na reunião de preparação do Eurogroup Working Group (EWG), a reunião dos braços direitos dos ministros das Finanças da zona euro que fazem a preparação técnica dos temas que serão discutidos pelos ministros, a Alemanha exigiu mais.

Segundo duas fontes contactadas pelo Observador, o representante de Wolfgang Schäuble no EWG terá, citando a instabilidade nos mercados de dívida que se fazia sentir por aqueles dias (não só em Portugal), questionado o que se iria fazer no caso de Portugal, um país que tinha acabado de sair de um resgate, para evitar que caísse novamente numa situação delicada, e exigiu, apoiado pelos países que habitualmente apoiam as visões alemãs dentro do Eurogrupo, um plano com medidas adicionais, medidas essas para serem conhecidas em breve e a serem aplicadas ainda este ano. A intenção da Alemanha era distanciar Portugal dos restantes países que tinham recebido reparos semelhantes aos seus orçamentos, como era o caso de Espanha, Áustria e França.

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O pedido foi aceite pelo representante português no EWG e a questão passou para a reunião do Eurogrupo, que a 11 de fevereiro se reuniu em Bruxelas. Com o embalo do que já tinha sido acordado no EWG, o presidente do Eurogrupo, e também ministro das Finanças da Holanda – um dos países tradicionalmente alinhados com a Alemanha – foi o primeiro a avisar que Portugal tinha de preparar medidas, caso fosse necessário.

“O orçamento português não é o primeiro, nem é o único em risco de incumprimento. As regras básicas são que Portugal tem de estar pronto para, se necessário, fazer mais para cumprir as regras do Pacto [de Estabilidade e Crescimento]. Não é uma situação única, já a tivemos com outros países e faremos o seguimento da situação mais tarde no ano, na base das previsões da primavera, e quando as tivermos voltaremos a discutir estes países”, disse Jeroen Dijsselbloem.

As palavras do holandês foram mais brandas, como é costume, que as do seu homólogo alemão. Wolfgang Schäuble, o ministro das Finanças da Alemanha, parou à entrada para fazer declarações e falou imediatamente sobre Portugal, dizendo mesmo que os mercados já estavam a ficar nervosos com o caminho escolhido pelas autoridades portuguesas.

“Estamos atentos aos mercados financeiros e, como acabei de dizer, acho que Portugal deve prestar muita atenção ao que se passa e não continuar a perturbar os mercados, dando a impressão que quer recuar no caminho percorrido até aqui. Isso sim seria muito perigoso para Portugal. (…) Vamos continuar a encorajar firmemente os nossos colegas portugueses a não se desviarem do caminho de sucesso que tem sido percorrido. Já se nota que os mercados já estão a ficar nervosos”
Wolfgang Schäuble

“Estamos atentos aos mercados financeiros e, como acabei de dizer, acho que Portugal deve prestar muita atenção ao que se passa e não continuar a perturbar os mercados, dando a impressão que quer recuar no caminho percorrido até aqui. Isso sim seria muito perigoso para Portugal. (…) Vamos continuar a encorajar firmemente os nossos colegas portugueses a não se desviarem do caminho de sucesso que tem sido percorrido. Já se nota que os mercados já estão a ficar nervosos”, disse o alemão à entrada.

A Alemanha, juntamente com os Estados-membros com a mesma linha política, via com apreensão as declarações de responsáveis portugueses de que a austeridade teria acabado em Portugal, numa altura em que os mercados estavam agitados e queria garantias que as reformas e o caminho de consolidação eram para continuar em Portugal.

Na reunião que também tinha com ponto de agenda a proposta de Orçamento do Estado de Portugal, o Eurogrupo acordou, com a aceitação de Mário Centeno, que Portugal tinha de começar já a preparar mais medidas, medidas essas que teriam de ser apresentadas em breve aos ministros e que seriam para avançar quando fosse necessário, tal como viria a explicar o Presidente do Eurogrupo e seria incluído no comunicado final da reunião.

“O Eurogrupo concorda com a avaliação da Comissão que, mesmo tendo em conta essas medidas adicionais, o orçamento continua em risco de incumprimento dos requisitos do PEC [Pacto de Estabilidade e Crescimento]. Em particular, notamos que o cenário para 2016 no OE é mais otimista que o das previsões de inverno da Comissão. Neste contexto, o Eurogrupo congratula-se com os compromissos das autoridades portuguesas de preparar a partir de agora medidas adicionais para sem implementadas quando necessário para garantir que o Orçamento de 2016 estará em cumprimento com o Pacto de Estabilidade e Crescimento”, diz o comunicado do Eurogrupo dessa reunião de dia 11 de fevereiro.

À saída do Eurogrupo, Mário Centeno garantiu que as medidas adicionais seriam “preparadas para serem tomadas quando forem necessárias, estando nós conscientes de que o cumprimento do Orçamento de Estado não necessitará dessas medidas”. O ministro das Finanças referiu ainda que o país estava “comprometido em manter a trajetória de consolidação orçamental e de cumprir os seus compromissos internos e com a União Europeia”.

No dia seguinte, dia de reunião dos ministros das Finanças da União Europeia, Wolfgang Schäuble voltou à carga. Disse que foram vários os ministros das Finanças a expressar uma “grande preocupação” com a subida dos juros relativos a Portugal, apesar de não ser apenas em Portugal que os juros subiam e numa altura em que eram colocadas dúvidas sobre a situação financeira do gigante alemão Deutsche Bank. “Portugal tem de fazer tudo o que for possível para lidar com a incerteza nos mercados“, disse ele.

O que o plano não tem

A questão foi levantada posteriormente no Parlamento por vários partidos, em especial a oposição à direita, durante as duas audições de Mário Centeno no Parlamento sobre o processo orçamental. A mensagem do ministro das Finanças português manteve a mesma linha desde o início. O Governo aceitou desenhar um plano de recurso, mas não acredita que este seja necessário. O foco é a execução orçamental, que os dados mais recentes até apontam para boas notícias, por isso o plano A é que é para executar.

Sobre o plano B, as medidas, o valor e quando e como este será dado a conhecer, Mário Centeno disse que não o tinha de apresentar até que o Parlamento fosse chamado a pronunciar-se sobre ele, se viesse a ser o caso, deixando apenas a garantia o que nele não constariam cortes de salários, cortes de pensões e aumentos dos impostos diretos (IRS e IRC).

Na sua primeira audição no Parlamento, a 23 de fevereiro, Mário Centeno dizia que “o governo português tem que ter medidas preparadas para quando for necessário”, medidas essas que “não têm obrigatoriamente que ser anunciadas ou mesmo realizadas”. Sobre as próprias das medidas, o ministro disse que apenas que seriam “na mesma linha que acabámos de referir: equidade fiscal, de devolução de rendimentos, sem cortes nas pensões, nos salários ou aumento de impostos diretos”.
Mário Centeno

Na sua primeira audição no Parlamento, a 23 de fevereiro, Mário Centeno dizia que “o governo português tem que ter medidas preparadas para quando for necessário”, medidas essas que “não têm obrigatoriamente que ser anunciadas ou mesmo realizadas”. Sobre as próprias medidas, o ministro disse apenas que seriam “na mesma linha que acabámos de referir: equidade fiscal, devolução de rendimentos, sem cortes nas pensões, nos salários ou aumento de impostos diretos”.

A mensagem foi reafirmada a 4 março, na audição que fechou o processo de audições e no último dia para apresentar propostas de alteração à proposta de Orçamento: “Em relação às medidas adicionais, o Governo foi absolutamente transparente em toda a comunicação que fez e em relação a todos os compromissos que foram assumidos com a Comissão Europeia. São para adotar quando for necessário. Essas medidas não são necessárias agora. O que é o foco deste Governo em relação ao Orçamento é a execução. Esse é o plano A”.

O “se” que sempre foi “quando”

Segundo apurou o Observador, Portugal nem sequer foi discutido na reunião do Eurogrupo desta segunda-feira, nem na reunião de preparação do Eurogrupo, mas o tema acabaria por vir à baila novamente e em força. A discussão até poderia parecer semântica, mas rapidamente virou política quando, depois de questionado por uma jornalista portuguesa em Bruxelas, o comissário europeu para os Assuntos Económicos fez questão de vincar a posição relativa ao pedido de medidas adicionais.

Tudo começou com o comunicado do Eurogrupo que fazia nova referência a Portugal: “Nós reconfirmamos o nosso comunicado de 11 de fevereiro de 2016 relativamente ao risco de incumprimento do plano [orçamental] de Portugal face aos requisitos do PEC. No seguimento dessa declaração, fomos informados que as medidas adicionais estão a ser preparadas e que essas medidas serão implementadas quando for necessário para garantir que o orçamento cumprirá as regras do PEC”.

Depois de várias declarações do ministro das Finanças de Portugal em que dizia que as medidas só seriam aplicadas “se” fosse necessário, a jornalista questionou diretamente os responsáveis do Eurogrupo se era “se” ou afinal era “quando” fossem necessárias.

O presidente do Eurogrupo até tinha aberto a porta para uma não resposta: “Não estava consciente da diferença entre as palavras ‘quando’ e ‘se’, mas vou pensar nisso, se há um sentido mais profundo. Quer explicar?”, perguntou Jeroen Dijsselbloem ao comissário Pierre Moscovici, que prontamente disse que poderia esclarecer a confusão.

Pierre Moscovici, comissário europeu dos Assuntos Económicos, estará em Lisboa na quinta-feira

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“Eu posso explicar a diferença entre o ‘se’ e o ‘quando’. Significa que essas medidas têm de ser implementadas. Vou estar em Lisboa na quinta-feira para discutir isso com o senhor ministro das finanças e com o primeiro-ministro”
Pierre Moscovici

“Eu posso explicar a diferença entre o ‘se’ e o ‘quando’. Significa que essas medidas têm de ser implementadas. Vou estar em Lisboa na quinta-feira para discutir isso com o senhor ministro das finanças e com o primeiro-ministro”, disse o comissário europeu para os Assuntos Económicos.

Depois dessa conferência de imprensa, ainda na segunda-feira, o primeiro-ministro, António Costa, em Bruxelas para a cimeira UE-Turquia, defendeu que “nada” indicava, nesta altura, que Portugal precisasse de tomar medidas adicionais.

“Nós divergimos da Comissão quanto à análise. Nós não identificamos os mesmos riscos, mas tomamos boas notas das recomendações da Comissão e, na postura construtiva que sempre temos tido, preparar-nos-emos para qualquer eventualidade, porque a nossa determinação de alcançar os objetivos previstos no orçamento é total”, disse ainda António Costa, citado pela Agência Lusa. O primeiro-ministro insistiu que apesar das palavras da Comissão Europeia não via “nenhuma razão para alterar o orçamento”, e que “quer a execução de janeiro, quer a execução de fevereiro confirmam” mostravam que está a ser seguida “a trajetória certa” para alcançar as metas.

Terça-feira, Pierre Moscovici aproveitou a conferência de imprensa após a reunião dos ministros das Finanças dos 28 países da União Europeia para “clarificar” as suas palavras, dizendo que nada mudou e, de facto, mantinha a posição de que as medidas eram para serem aplicadas “quando necessário”, como dizia o comunicado do Eurogrupo de 11 de fevereiro. Mas reafirmou o que já dizia no dia em que a Comissão aprovou o Orçamento: que quer mais medidas e ainda durante o processo orçamental.

“Acho sinceramente que não se deve criar um incidente em torno desta matéria. Se as minhas palavras foram interpretadas de forma ambígua, queria clarificar esta manhã: não, não há nenhuma mudança na nossa posição, (há) confiança na capacidade do Governo em integrar as opiniões da Comissão e as recomendações do Eurogrupo”, disse, citado pela Agência Lusa.

“Vou ser claro: não há absolutamente qualquer mudança na nossa posição e não há absolutamente qualquer mudança na minha posição. A opinião da Comissão foi adotada há três semanas e foi totalmente apoiada pelo Eurogrupo. Foi muito bem compreendida pelas autoridades portuguesas, com as quais estou em contacto muito estreito, muito construtivo e quase permanente”, disse, afirmando-se “absolutamente confiante de que tudo será refletido no orçamento que será adotado nos próximos dias”.

Mário Centeno falou depois de toda a polémica para reafirmar a posição do Governo: “Não há, como é claro, nenhuma alteração da avaliação que quer a Comissão, quer o Eurogrupo, fazem do Orçamento português. Isto confirma aquilo que o senhor primeiro-ministro reiterou ontem e é exatamente a ideia do Orçamento português. Estamos focados na aprovação do Orçamento do Estado na Assembleia da República, na sua execução diária, os resultados que temos tidos com essa execução são bastante positivos. A execução do mês de janeiro e os dados preliminares do mês de fevereiro confirmam uma execução totalmente alinhado com os nossos objetivos, é esse o propósito do governo português e é nisso que nos vamos manter focados”.

A próxima fase

Fechada a primeira fase de avaliação do Orçamento, com a validade da legalidade do documento datada de 5 de fevereiro no colégio de comissários, os planos passavam por fazer uma análise qualitativa ao documento.

Assim, as autoridades europeias vão agora avaliar os planos do Governo português quanto ao futuro e os dados do défice do ano passado antes de tomarem uma decisão. Para isso, a Comissão Europeia e o Eurogrupo esperam pelos dados de 2015 que serão dados a conhecer no final deste mês com a primeira notificação ao abrigo do Procedimento dos Défices Excessivos enviada pelo INE ao Eurostat. Mas também pela submissão pelas autoridades portuguesas do Programa de Estabilidade e do Programa Nacional de Reformas, que têm de ser apresentados em meados de abril. E juntar-lhe-ão posteriormente as novas previsões da Comissão Europeia para a economia da União Europeia, as previsões da primavera, que serão conhecidas nos primeiros dias de abril.

Segundo fonte comunitária, será apenas aquando das recomendações específicas por país (country-specific recomendations) que serão tomadas decisões no que diz respeito às questões orçamentais de Portugal e feitas recomendações, nunca antes destes dados serem conhecidos.

A expectativa em Bruxelas, segundo apurou o Observador, é que a pressão sobre Portugal possa subir de tom quando for reavaliado o Procedimento dos Défices Excessivos, que o país deveria abandonar este ano – algo que não aconteceu depois da derrapagem já conhecida face aos 3% de limite de défice em 2015. Até porque Portugal também não cumpriu com o ajustamento estrutural acordado com o Conselho da União Europeia no ano passado e as instituições veem assim Portugal em risco de falhar por dois anos seguidos.

Portugal já está na vertente corretiva do Pacto de Estabilidade e Crescimento no âmbito do Procedimento dos Défices Excessivos (PFE)e pode vir a estar também na vertente corretiva do Procedimento por Desequilíbrios Macroeconómicos, algo que o vice-presidente da Comissão Europeia Valdis Dombrovskis lembrou esta terça-feira, alertando que a Comissão pode decidir aplicar correções a qualquer momento.

Em última análise, a Comissão pode aplicar sanções de 0,2% do PIB, algo que, de acordo com as novas regras, passa a ser automático e só pode ser revisto por maioria no Eurogrupo, no que diz respeito ao PDE. Caso avance para o braço corretivo do Procedimento por Desequilíbrios Macroeconómicos, Bruxelas exige um plano de correção, podendo exigir uma nova versão caso esse plano não lhe pareça suficiente. Depois disso pode avançar também para sanções da mesma dimensão.

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