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Anton Novoderezhkin/TASS

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Anton Novoderezhkin/TASS

Ensaio. Porque falta visão estratégica no planeamento do Estado? /premium

Em que medida Portugal aplica mal os seus recursos? Por que razão falta planeamento económico e financeiro? E, sobretudo, por que motivo chegámos a esta situação? Um ensaio do economista Abel Mateus.

Tem havido em Portugal, nas últimas décadas, uma má aplicação dos nossos escassos recursos, que levou à quase estagnação da nossa economia. Não existe planeamento económico e financeiro macroeconómico desde os anos 1980 que oriente as decisões do Estado. E, por falhas graves na “visão estratégica”, não crescemos e sobre-endividámo-nos. Quando em 2010 a economia entrou em bancarrota, foi necessário vir uma equipe de técnicos do FMI-CE-BCE para desenhar um programa de ajustamento. Agora que se perspetiva um pacote financeiro adicional da União Europeia, o Governo chama um consultor para formular uma estratégia para o Plano de Recuperação. Mais, os programas de Governo, que são supostos ser a base de formulação das políticas públicas, baseiam-se em programas eleitorais alinhavados à pressa por um gabinete do partido antes das eleições. E, pior ainda, os múltiplos programas ou projetos de investimento, quando se vai realmente gastar o dinheiro, são aprovados sem fundamentação técnica ou económica, como os casos das PPPs, os planos energéticos e agora o plano do hidrogénio.

Como o plano Costa Silva relança as duas obras mais polémicas — o TGV e o aeroporto

Porque chegámos a esta situação? A gestão dos recursos do país é uma responsabilidade muito séria: dela depende o bem-estar das gerações presente e futuras. Errar tecnicamente ou comprometer o interesse público pelos interesses privados tem consequências políticas sérias, numa democracia representativa, e judiciais, pelo controle atempado e rigoroso dos atos públicos, como estamos a assistir atualmente. Como veremos, a falta de capacidade de planeamento moderno no Estado e de uma visão estratégica na governação devem-se a um processo longo de degradação das instituições, deterioração na formação dos altos dirigentes públicos, e da qualidade da democracia por falhas no mecanismo eleitoral.

A degradação institucional e política, e a necessidade de reformas estruturais

Em primeiro lugar, é importante frisar que a economia portuguesa é uma economia de mercado. A história mostra que as empresas e os mercados são o motor da economia. Mas o Estado tem de desempenhar a sua função de provedor de bens públicos e de definição de regras estáveis e previsíveis, bem como da regulação. O Estado também desempenha o papel fundamental de apoiar a economia produtiva, encorajando o investimento em qualificações, infraestruturas e novas tecnologias. Mas a qualidade da governação depende das instituições que levam a sociedade a focar-se nas necessidades económicas e sociais, não só de curto mas também de longo prazo. Sem instituições inclusivas, as forças poderosas desencadeadas pelos incentivos do mercado não podem ser mobilizadas para o crescimento económico e bem-estar social.

O Terminal XXI do porto de Sines é uma das principais infraestruturas portuárias em Portugal.

RUI MINDERICO/LUSA

O progresso da economia depende não só do dinamismo e capacidade empresarial, mas também da eficiência das decisões estratégicas e da própria eficiência da máquina do Estado. Uma economia como a nossa, em que o Estado mobiliza quase metade da produção nacional, coloca um alto prémio na formulação de políticas públicas bem desenhadas, que apoiam o crescimento e satisfação das necessidades públicas nos mais variados setores. Para alcançar este objetivo, é necessária uma arquitetura institucional que formule, implemente e monitorize boas políticas públicas.

Em Portugal, perderam-se práticas e processos de formulação de estratégias e políticas de longo prazo. Não se trata de planeamento central, mas sim de definir uma visão para a economia global e planos estratégicos de investimento de infraestruturas, ou para a saúde, educação ou justiça. E o planeamento setorial deve ser complementado pelo espacial. As universidades deixaram de dar cursos nestas áreas, os políticos e os altos funcionários da administração pública deixaram de ter formação nestas matérias, e os poucos planos que se têm feito não têm em geral bases técnicas independentes. Aliás, muitos deles, pela sua baixa qualidade, só contribuíram para a descredibilização destas disciplinas.

A progressiva deterioração institucional, por falta de exigência técnica no exercício das funções públicas, tem levado à perda de capacidades de definição estratégica e de planeamento no Estado. Os departamentos de planeamento de infraestruturas (mobilidade e transportes, energia, telecomunicações, etc.) foram-se esvaziando, e foram sendo substituídos por gabinetes dos ministros ou secretários de Estado, cujas funções são sobretudo políticas.

"Em Portugal, perderam-se práticas e processos de formulação de estratégias e políticas de longo prazo. Não se trata de planeamento central, mas sim de definir uma visão para a economia global e planos estratégicos de investimento de infraestruturas, ou para a saúde, educação ou justiça"

Por outro lado, os quadros superiores da administração pública foram-se degradando devido a dois fatores: as restrições orçamentais e a obsessão pela igualdade de escalas salariais; e a politização destas funções, dominada pelas nomeações dos “job for the boys”, conduzindo inevitavelmente à falta de competências ou motivação. Até se perdeu a preocupação de se nomearem comissões de especialistas independentes, de elevada reputação, para estudarem assuntos de grande relevância das políticas públicas, como entre nós foram paradigmáticos os casos no tempo de Mário Soares e do ministro e governador Silva Lopes.

Afinal, como se tomam as grandes decisões de investimento? Esvaziados de capacidade técnica e sem estudos encomendados de reputação, os governos tornam-se reféns de grandes grupos de interesse, como na Energia, ou como foi nos anos 2000 das empresas de construção e banca, no caso das PPPs. Já nos esquecemos dos projetos de PPPs ou das eólicas que asseguravam taxas de rentabilidade de 11 a 20% aos investidores privados? Não se salvaguarda o interesse público. As decisões são tomadas ao sabor de alguns interesses privados, que até mobilizam a opinião pública do momento. E as decisões são tomadas nos gabinetes ministeriais e depois encomendados os “pareceres técnicos ou jurídicos” para sua fundamentação “a posteriori”, escolhendo-se pessoas que já se sabe que irão validar a escolha previamente feita.

Estes problemas são agravados pela visão de curto prazo dos governos, a pensar já nas próximas eleições.

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JOÃO PORFÍRIO/OBSERVADOR

A deterioração do nosso ensino e a necessidade de formação dos altos dirigentes da Administração Pública

Os quadros superiores das empresas e do Estado são formados pelas nossas universidades, pelo que é aí que devemos procurar também a explicação desta degradação da capacidade técnica do país.

Decorrente da degradação da administração pública, deu-se em Portugal o progressivo esvaziamento das faculdades de economia, que foi acompanhada pelo domínio crescente das escolas e departamentos de gestão. Não há dúvida que precisamos de muitos e bons gestores, mas também precisamos de bons economistas. Se olharmos para os EUA, Reino Unido, Suécia ou França, verificamos que continuam a existir escolas de economia de liderança internacional. E, mesmo em escolas de gestão, continuam a ensinar economistas da mais elevada reputação. Entre nós, e salvos alguns centros de excelência, existe uma grande dificuldade na atração de professores de elevada reputação, e o número de matrículas nos departamentos de economia reduziu-se drasticamente. O estudo da micro, macro, econometria e teoria do desenvolvimento económico são matérias complexas, que não podem ser dominadas por simples aforismos. Estas exigem muitos cursos e nível de conhecimento. Ser economista nestas matérias não se coaduna com uma ou duas cadeiras num curso de gestão.

O mesmo se diria do ensino de economia em departamentos de engenharia, direito e ciências sociais. É evidente que o ensino de uma ou duas cadeiras de economia, ou mesmo a dupla formação em economia-engenharia tem um grande mérito. O problema é quando, para questões mais especializadas, pessoas sem a formação económica aprofundada se arvoram em economistas profissionais. O que queremos afirmar é que é essencial envolver economistas especializados na elaboração de um plano estratégico macroeconómico ou na avaliação de projetos, como exemplos específicos.

"Decorrente da degradação da administração pública, deu-se em Portugal o progressivo esvaziamento das faculdades de economia, que foi acompanhada pelo domínio crescente das escolas e departamentos de gestão."

Deixou de haver uma instituição que forme de raiz ou dê uma formação completa aos quadros superiores da administração. Também faltam escolas especializadas em Política Públicas para formação dos políticos deste país. Uma instituição que muito poderia contribuir para a arquitetura institucional do crescimento seria uma escola nacional de administração, a nível do ensino superior, similar à École National d´Administration (ENA), que tem formado várias gerações dos políticos e altos dirigentes da administração francesa “que deixaram obra”. Existe o INA, mas repare-se que o ENA tem uma reputação e dimensão que nenhuma escola deste tipo teve em Portugal.

Exemplos de países líderes

Existem nalguns países mais desenvolvidos instituições e práticas de cujas lições poderíamos beneficiar. Na Suécia existe uma Agência para o Crescimento de Longo Prazo, fundada em 2009, e que tem como função analisar as políticas e áreas mais importantes para o crescimento, com o objetivo de reforçar a competitividade da Suécia e criar mais empregos numa dinâmica de crescimento empresarial. As áreas de estudo são inovação, transformação estrutural, internacionalização, infraestruturas, dinâmica empresarial e economia verde. A Agência fornece ao governo e aos parceiros sociais análises e bases de dados para capacitar o governo a formular políticas de crescimento sustentáveis e de desenvolvimento empresarial. Tem 40 investigadores e recebe comissões do Ministério das Empresas e Inovação (Economia).

Na Holanda, existe o CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, fundado em 1945. Trata-se de um organismo independente, mas sob a alçada do Ministério da Economia, que faz estudos sobre políticas públicas, por sua iniciativa, ou a pedido do Governo, Parlamento, Sindicatos ou Associações Patronais. Tem cerca de duas centenas de investigadores. De facto, na Europa existem 25 institutos em rede dedicados à investigação de políticas económicas, dos quais este organismo é um membro.

Fundada em 1945, a Escola Nacional de Administração é uma das prestigiadas instituições de ensino francesas e assegura a seleção e formação dos altos cargos daquele país.

AFP via Getty Images

O relatório da London School of Economics, elaborado por um conjunto dos mais reputados economistas a nível mundial, aconselha a criação de um Conselho Nacional para o Crescimento, com um estatuto de regulador independente, para fazer recomendações sobre reformas de políticas públicas que possam acelerar o crescimento da economia, baseada em evidência e análise técnica, e que possam ser sujeitas a uma avaliação rigorosa. Esta instituição deveria ter capacidade para desafiar/ criticar o governo sobre a não adoção de políticas que poderiam ter sucesso ou porque não acaba com políticas nocivas. Este organismo deveria carrear a evidência necessária para sustentar uma estratégia industrial e de crescimento, focada em remover barreiras para o crescimento das empresas, indústrias e clusters geográficos.

São bem conhecidas as razões por que as democracias têm problemas na definição de estratégias de crescimento de longo prazo. Os programas eleitorais limitam-se ao período da legislatura (4 anos), e a alternância democrática leva a que haja frequentes alterações nas orientações básicas. O eleitoralismo e a visão de curto prazo preponderam, o que reduz ainda mais o alcance temporal dos programas, uma vez que os governos pretendem obter os resultados antes das próximas eleições. E nas democracias socialmente fragmentadas, em que predomina a visão partidária, é difícil encontrar consensos entre os partidos de governo.

O programa do Governo Britânico para dinamizar a economia pós-Brexit procurou identificar os grandes desafios que se colocavam ao país. E para cada um destes procurou reunir um conjunto de líderes empresariais e da academia que eram conselheiros especiais, liderados por um “Business Champion”, que trabalhava em colaboração com um secretário de Estado. Assim, para cada um destes desafios, o programa desenvolveu “missões” para os ajudar a resolver elaborando um conjunto de ações e projetos com objetivos quantificáveis e monitorizáveis. Os instrumentos de política incluíam legislação, regulação, projetos ou fundos com financiamento e contratos setoriais com os parceiros sociais.

"São bem conhecidas as razões por que as democracias têm problemas na definição de estratégias de crescimento de longo prazo. Os programas eleitorais limitam-se ao período da legislatura (4 anos), e a alternância democrática leva a que haja frequentes alterações nas orientações básicas".

Para a elaboração do programa contribuíram todos os ministérios, o Government Office for Science, organismos de investigação (tais como UK Research and Innovation, o Council for Science and Technology e as academias nacionais), e organizações da sociedade civil e empresarial. O que é notável na elaboração da estratégia é que o grupo de trabalho dispunha de dezenas de relatórios sobre as mais diversas áreas das políticas públicas, desde reformas para a educação vocacional até à investigação em bioquímica, ou programas de desenvolvimento dos transportes e mobilidade, que foram utilizados na sua elaboração.

Em Portugal, este tipo de comissões ad-hoc já desempenhou um papel fundamental, como os Livros Brancos da Reforma do Sistema Financeiro nos anos 1980 (relatório Silva Lopes) ou da Segurança Social nos anos 1990. Porém, esta tradição perdeu-se, e deixou de se mobilizar a expertise e experiência acumuladas por académicos e empresários, para a solução dos grandes problemas do país. Nalguns setores, como na educação, surgiram Conselhos Nacionais ou Observatórios, mas as comissões ad-hoc têm a vantagem de poder focar a atenção de grandes especialistas, num curto espaço de tempo, na solução de certo problema, pois seria impossível mobilizá-los por períodos mais extensos, dados os afazeres profissionais ou de investigação que essas personalidades têm. Também não se deve confundir a nossa proposta com a Agência para o Desenvolvimento e Coesão, que é uma instituição criada apenas para coordenar a execução e monitorização dos programas com financiamento dos fundos europeus.

Faltam think-tanks em Portugal, os gabinetes de estudos dos partidos são demasiado pequenos e com escassos recursos, os sindicatos também não dispõem de gabinetes de estudos, e mesmo as grandes associações empresariais foram perdendo muita da relevância que já tiveram na elaboração de programas e políticas. Finalmente, as contribuições que a investigação das universidades para a solução dos grandes problemas nacionais também revela grandes deficiências, ou por limitações de recursos ou porque os académicos estão focados na investigação teórica.

O Livro Branco da Segurança Social foi elaborado por uma comissão da qual faziam parte, entre outros, Correia de Campos, Boaventura Sousa Santos e Maldonado Gonelha.

Importância da análise económica (e tecnológica) de projetos de forma rigorosa e independente

A principal técnica científica utilizada na escolha e elaboração de projetos é a análise económica e tecnológica de projetos, que deve ser guiada pelas teorias da análise económica do bem-estar aplicada e por um estudo de engenharia da tecnologia.

A história recente de Portugal está pejada de aplicações erróneas ou com falhas graves, que distorceram os resultados seja dos benefícios seja dos custos dos projetos. Recordemos alguns exemplos. Na análise de projetos das autoestradas da década de 1996-2006, cometeram-se três erros “de palmatória”. Primeiro, confundia-se custos com benefícios: por exemplo, adicionava-se os trabalhadores que iriam executar as obras, que eram claramente custos, com o emprego que se geraria pela ligação rodoviária a maior velocidade entre duas localidades, que seria um benefício. Segundo, sobrestimou-se a procura de transporte resultante da autoestrada — o acréscimo de veículos em circulação resultante da substituição da estrada por autoestrada. Este erro não foi detetado mesmo por organismos que deveriam ter mais experiência, como Banco Europeu de Investimentos, que financiou muitas das PPPs das autoestradas. É evidente que, tendo obtido a garantia de pagamento do Estado, o BEI estava coberto quanto à recuperação dos empréstimos, mesmo quando algumas das PPPs foram à bancarrota.

Terceiro, não houve uma partilha adequada dos riscos entre o Estado e os privados, nem a performance dos contratos acautelou o bem público. Apesar dos esforços da troika em resolver a questão de os contratos assegurarem taxas de rentabilidade muito acima do que seria expetável pelas condições de mercado ou pela experiência internacional, estes não fruíram grandes efeitos para o erário público. Esta experiência das PPPs foi extremamente prejudicial para esta figura contratual, não só para o país, como para a experiência internacional. Por nossa experiência pessoal, a Sérvia estava a certa altura a contemplar usar este tipo de contratos e usava o caso português como modelo a não seguir. Isto não invalida que este tipo de esquema de investimento não possa ser útil, e existem muitas experiências entre nós (na saúde, por exemplo) ou no estrangeiro, que confirmam a sua utilidade.

"A história recente de Portugal está pejada de aplicações erróneas ou com falhas graves, que distorceram os resultados seja dos benefícios seja dos custos dos projetos".

Quarto, e de grande relevância, é a questão da maturidade das tecnologias. Existe um prémio por ser o primeiro a avançar numa inovação, como o caso da vacina da Covid-19. Mas existe também um prémio por esperar que uma tecnologia esteja madura. Depende dos casos. Por exemplo, deveríamos ter esperado que a tecnologia das eólicas e solar tivesse amadurecido, e poupado ao país mais de 4 mil milhões de Euros, a que se soma outro tanto de sobre-remunerações para incentivar os investimentos.

A pedra de toque da rentabilidade privada de um projeto é se o empresário está disposto a realizá-lo, com uma proporção relevante do seu capital, e se este consegue financiamento no mercado (empréstimos ou parceiros de capital). Se este vem bater à porta do Estado para obter subsídios para poder realizar o projeto, essa é indicação de que o investimento não deve ser rentável. Só se justifica a subsidiação se houver uma diferença provada entre a rentabilidade privada e a rentabilidade social, como por vezes é o caso dos projetos de investigação e desenvolvimento.

E o problema não é só o subsídio ao investimento inicial. Há projetos que, para além do subsídio de capital, necessitam de subsídios correntes para poderem funcionar, que são os piores. Esta era uma das considerações que se apontava quando, em meados dos anos 2000, se discutiam os projetos dos TGVs. Existiam exemplos como o TGV entre Madrid e Sevilha, ou o túnel do canal da Mancha, em que a empresa exploradora foi à falência e teve de ser salva pelos governos do Reino Unido e França.

O primeiro troço de TVG em Espanha (denominado AVE, ou Alta Velocidade) foi inaugurado em 1992, e cobria o trajeto Madrid-Sevilha.

Getty Images

Também não nos podemos esquecer que hoje existe um mercado bastante ativo de venture capital que pretende obter financiamentos para projetos com um certo grau de incerteza e cuja fruição só se obtém no longo prazo. Mas estes são os empresários que correm os riscos, com o seu dinheiro.

Atenção que não serve de desculpa o facto de se dizer que o projeto não é rentável sem subsídio e que, com subsídio, por exemplo de fundos europeus, deve ser realizado. A questão é que os fundos europeus ou subsídios do Estado não são bens grátis (não caem da árvore das patacas), mas resultam de impostos pagos por europeus e/ou portugueses. Além disso, teriam um impacto mais positivo sobre o crescimento económico se fossem empregues em projetos alternativos de maior rentabilidade.

As limitações do Plano de Recuperação, do plano energético e o caso do hidrogénio

Estamos a viver três casos específicos que mostram estas terríveis limitações e erros, num período tão grave da necessidade de formular planos de recuperação económica, a seguir à maior catástrofe que atingiu a economia portuguesa nos últimos cem anos.

Falta visão estratégica. Estratégia é um plano de ações para obter o máximo benefício dados os recursos existentes. Basta pensar na estratégia militar em que o general tem de definir o conjunto de operações para poder infligir o máximo de perdas ao inimigo, dados os recursos em homens e equipamentos de que dispõe. Ora, isso falta completamente nos Planos que o Governo tem aprovado. Primeiro, não se discutem ou apreciam alternativas: o que este escolheu é o melhor para o país, ponto final. Segundo, não quantifica nem demonstra que benefícios para o rendimento nacional decorrem das ações e investimentos propostos. Terceiro, não quantifica os recursos financeiros disponíveis e a sua utilização. Por exemplo, qual o impacto no endividamento público e privado?

"Falta visão estratégica. Estratégia é um plano de ações para obter o máximo benefício dados os recursos existentes. (...) Ora, isso falta completamente nos Planos que o Governo tem aprovado"

Os planos para a Energia, desde o governo Sócrates e do seu Ministro Manuel Pinho, são elaborados apenas com o objetivo de diminuir as emissões de carbono. Ora, uma visão estratégica deste setor exigiria que se procurasse minimizar os custos energéticos para as famílias e empresas, sujeitos a uma restrição razoável de redução dos gases com efeitos de estufa. Ora, a nossa contribuição para o clima do planeta já é largamente superior à da maioria dos países da EU, incluindo a Alemanha: o que é imperativo é reduzir os custos energéticos. Mais uma vez, o que os países líderes têm feito é encomendar, a grupos de consultores ou universidades de grande reputação, estudos e modelos de simulação dos sistemas de energia, que permitam minimizar os custos da transição energética, explorando diversas trajetórias e tecnologias. Foi assim que a Holanda, Reino Unido e Polónia fizeram. Em Portugal, desmantelada a capacidade científica e técnica dos gabinetes ministeriais, deixa-se a formulação entregue à EDP, ao grupo das renováveis e outros interesses privados, sem atender ao interesse público. E mais uma vez se esquece a promiscuidade entre o Estado e uma empresa privada.

O caso do hidrogénio é ainda mais caricato, pois surgiu, segundo a imprensa, da sugestão de um empresário (?) holandês que tentou convencer o seu governo, e depois veio sugerir ao governo português uma aliança com o governo holandês para o mesmo efeito. Pelos vistos, esta aliança não resultou. E, em vez de um projeto puramente experimental, transforma-se o hidrogénio no desígnio nacional.

Ora, existe desde logo um erro grave na estratégia do hidrogénio. Primeiro, não se trata de um bem transacionável, pois quase a totalidade da sua produção destina-se a fins energéticos nacionais. Mais uma vez, caímos no erro de escolher como campeão nacional um setor não transacionável. O comércio internacional que existe de hidrogénio é muito limitado e continuará, devido aos altos custos do armazenamento e transporte deste gás. Poderemos ser líderes mundiais na indústria de equipamentos para a produção de hidrogénio? O nosso nível tecnológico e a nossa capacidade de I&D no setor não o permitem.

Em março deste ano a japonesa Toshiba lançou a maior fabrica de hidrogénio do Mundo, em Fukushima.

dpa/picture alliance via Getty I

Há mais dois erros crassos em escolher este setor como “motor do nosso crescimento”. Primeiro, a energia é apenas um input do setor industrial e serviços, bem como para utilização das famílias. Ao substituir um input mais barato, que são as alternativas, por eletricidade obtida em dois estádios (primeiro produzir hidrogénio do solar e depois voltar a produzir eletricidade a partir do hidrogénio) que é o dobro ou o triplo do preço da eletricidade obtida diretamente, mesmo na hipótese mais otimista de evolução tecnológica, só vai reduzir o crescimento económico, porque reduz a competitividade da nossa economia.

Segundo, não devíamos investir já numa tecnologia em que se espera que os custos se reduzam 60% nos próximos 10 a 15 anos. Só quando esta for concorrencial, se deve investir. Só hoje é que países como os EUA, Brasil e países do Leste Europeu estão a investir nas eólicas e solar, quando os preços já caíram drasticamente, mas sempre tomando em conta um mix limitado com outras energias, devido aos elevados custos da intermitência.

E como é possível propor um programa de 40 mil milhões de Euros para tecnologias de ponta, quando a quase totalidade da nossa população tem rendimentos inferiores a metade do que ganha um alemão médio!

Conclusão

Quem não aprende com a história é refém dos seus próprios erros. Se não fizermos uma revitalização das nossas instituições e alterarmos a forma como se tomam as decisões de políticas públicas, não conseguiremos acelerar o crescimento. A catástrofe económica em que vivemos vai deixar cicatrizes profundas na nossa economia, de que ainda não nos começamos a aperceber. Os Planos de Recuperação da economia devem sobretudo concentrar-se no estímulo à retoma da atividade económica e resolução de problemas urgentes dos setores da saúde e educação. Não há margem financeira para mais. Já fizemos os cálculos em Ensaios anteriores sobre o que podemos contar com as transferências da União Europeia. É uma ilusão pensar que eles vão resolver os nossos problemas. Verdadeiramente adicionais, e em termos líquidos, contando com o New Generation EU, só poderemos contar com pouco mais de 2 mil milhões de Euros nos próximos quatro anos. Não cabem aqui aventuras milionárias, sobretudo quando ainda temos cerca de 20% da população em risco de pobreza.

Abel Mateus é Professor Universitário de Economia. Doutorado pela Universidade de Pennsylvania, EUA. Foi economista sénior do Banco Mundial e administrador do Banco de Portugal. Presidiu à Autoridade da Concorrência.

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