Muitas centenas de páginas, a maioria e-mails trocados entre os protagonistas, sete audições e quase 40 horas depois, já se sabe muito mais sobre o processo que resultou no fim do Banif, o quarto banco português a cair desde 2008. As audições concentram-se, sobretudo, nos últimos dias do Banco Internacional do Funchal. Confira aqui as respostas que foram dadas para as grandes questões e as dúvidas que ainda subsistem. As audições são retomadas na quarta-feira, com o presidente da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários, Carlos Tavares.

Quem decidiu a resolução?

É a pergunta mais simples, à primeira vista. E que teve esta resposta do ministro das Finanças: quem decidiu foi a autoridade de resolução nacional que é o Banco de Portugal. Do ponto de vista formal, Mário Centeno tem razão. Mas, como notou Carlos Costa na sua audição, “os problemas não são tão simples como parecem”. O responsável explicou o afunilamento de soluções, à medida que iam caindo os cenários estudados e propostos pelo Banco de Portugal, quase todos por intervenção externa.

Na intervenção inicial, o governador fez uma longa reflexão sobre os paradoxos da união bancária. Alertou para a “assimetria entre quem tem poder de decisão sobre uma instituição bancária e quem tem responsabilidade pela estabilidade financeira”, que continua a ser das autoridades nacionais. No entanto, estas estão limitadas na sua atuação pelas regras europeias de resolução e supervisão e pelas regras da concorrência.

Esta limitação “enfraquece” a capacidade dos supervisores nacionais para garantir a estabilidade financeira, o que não é compreendido pelo cidadão comum, ao mesmo tempo que “furta os decisores europeus ao escrutínio” da opinião pública dos países onde as suas decisões têm impacto”.

O governador denuncia uma partilha de riscos “incompleta” e alerta para “a multiplicidade de entidades na Europa que executa medidas sobre o sistema financeiro e “cuja atuação não é adequadamente coordenada, nem consistente, apesar das evidentes externalidades negativas que daí resultam.”

Realça ainda que o atual quadro regulatório impede que bancos viáveis, mas sem acesso a financiamento privado, possam beneficiar de suporte financeiro público, ainda que temporário, sem ser no quadro da resolução.

“São os sistemas bancários dos países com situação financeira mais frágil, onde o legado da crise económica é mais relevante, que apresentam as maiores vulnerabilidades. Esta situação poderá ter elevados custos em termos de estabilidade financeira, dado o risco da aplicação repetida e generalizada de medidas de resolução, agravando a fragmentação na área do euro”.

Como se chegou à resolução?

O processo do Banif correu em caminhos paralelos desde 2012, ano em que pela primeira vez o banco esteve à beira de perder o estatuto de contraparte, na sequência do incumprimento dos rácios de capital e falhas de liquidez. Ao mesmo que tempo que propunha a recapitalização pública ao Governo, convencendo um surpreendido Vítor Gaspar de que o banco era viável com a injeção de capital e que esta solução era a que melhor salvaguardava a estabilidade financeira, o Banco de Portugal sempre estudou a resolução.

Os cenários de contingência, pedidos por Gaspar e Maria Luís Albuquerque, foram sendo desenvolvidos à medida que se negociava um plano de reestruturação com a direção europeia da Concorrência, sempre cética ou, mesmo, com “preconceito de raiz”, nas palavras do ex-presidente do banco, Luís Amado. E chegaram a uma solução muito próxima daquela que veio a ser adotada e que já apostava na separação dos ativos do banco, destacando os ativos de má qualidade que obrigavam a reconhecer perdas, créditos e imobiliário, no essencial.

As negociações com Bruxelas prosseguiram com alguns avanços e muitos recuos — a ex-ministra Maria Luís Albuquerque fala em 200 reuniões e confirma a tese de Jorge Tomé de que não houve oito planos chumbados, mas sim versões — e as exigências da DG Comp acabaram por aproximar as duas vias paralelas. O plano apresentado em setembro de 2015, e que na convicção do Banif e do anterior executivo ia ao encontro das imposições de Bruxelas, previa o destaque dos ativos (o carve-out) e a venda deste veículo e da participação do Estado no Banif.

Mas a longa transição política interferiu no ritmo do processo, como mostra uma carta da ex-ministra das Finanças para a DG Comp, em que Maria Luís assume que já não tem condições para tomar algumas decisões. E uma dessas decisões tem precisamente a ver com o facto de o plano de reestruturação exigir uma injeção de fundos que, na ausência de ofertas privadas, só podiam se públicos. Mais uma ajuda de Estado, quando a primeira, de 2013, ainda não tinha sido aprovada e podia ser declarada ilegal por investigação da Comissão Europeia.

O Banif era um banco viável?

É uma pergunta ainda sem resposta definitiva. Foi a defesa que o Banco de Portugal fez da viabilidade do Banif que sustentou a decisão tomada pelo Governo de dar luz verde à recapitalização pública do banco. Mas uma consulta à correspondência trocada na altura entre o governador e o então ministro das Finanças permite perceber que, mais do que a viabilidade futura do banco, o argumento decisivo foi mesmo a ameaça à estabilidade financeira.

O parecer do Banco de Portugal foi sustentado num relatório do banco de investimento Citigroup, que, segundo informação divulgada nas audições, levantaria já em 2012 dúvidas sobre a capacidade do Banif gerar um retorno que permitisse recuperar o capital investido pelo Estado e assegurar a sua remuneração. Este parecer, citado pelo deputado socialista, João Galamba, admitia mesmo que o Estado continuaria acionista para lá de 2017.

Carlos Costa reconheceu que o parecer de viabilidade dado pelo Banco de Portugal foi logo abalado nos seus pressupostos pelas exigências feitas pela direção geral europeia da concorrência durante as negociações que começaram no início de 2013. O Banco de Portugal ficou à espera do fecho das discussões sobre o plano de reestruturação para reavaliar a viabilidade do banco, à luz das novas condições. O que nunca veio a acontecer.

António Varela, que foi administrador do Estado entre 2013 e agosto de 2014, descreveu o Banif como um banco mau, péssimo, com uma estratégia errada e falhas nos sistemas de controlo, informação e concessão de crédito. Apesar do ceticismo que manifestou a Vítor Gaspar quando aceitou o convite, Varela destacou a grande qualidade da rede comercial do banco e a fidelidade dos seus depositantes, salientando ainda o grande progresso feito. Mas não foi suficiente.

Para além dos 1.100 milhões de euros de fundos públicos, entre capital e obrigações de capital convertível, o plano previa ainda uma recapitalização com investimento privado que só parcialmente foi realizada. O Banif também se atrasou no reembolso dos instrumentos de dívida (CoCos) ao Estado e acabou por falhar o prazo negociado com Bruxelas, entrando em incumprimento a partir do final de 2014, uma situação que os responsáveis pela gestão atribuem, sobretudo, às perdas com a insolvência do Grupo Espírito Santo.

Concluiu Mariana Mortágua, do Bloco de Esquerda, sobre a atuação do Banco de Portugal:

“Parece que participou numa farsa que durou dois anos. Sabia que a Comissão Europeia não aceitava as ideias do Banif. E que o Banif não aceitava a reestruturação.”

Carlos Costa respondeu que a recapitalização permitiu ganhar tempo, para negociar, mas considera que esse tempo (dois anos) foi desperdiçado pelo “impasse negocial”, responsabilizando a administração do banco. “Quando tem de negociar com alguém e a relação de força é desfavorável é preciso ter inteligência de concluir a negociação, para minimizar os riscos”.

Porque não se vendeu o Banif mais cedo?

É talvez a questão mais complexa de responder. A principal explicação prende-se com a demora na negociação do plano de reestruturação com os serviços europeus da concorrência. Seria muito difícil, ou mesmo impossível, atrair investidores privados para um banco cuja recapitalização e estratégia estavam a prazo.

António Varela, que aceitou o convite de Vítor Gaspar, em 2013, para representar o Estado na administração do banco, assumiu na sua audição: “Nunca dei credibilidade, pessoalmente, à possibilidade de encontrar um comprador para o Banif”. Apesar de várias manifestações de interesse, a única oferta séria, durante algum tempo, chegou da Guiné Equatorial, mas saiu de cena por causa do “ruído” à volta deste investimento, contou Luís Amado.

Maria Luís Albuquerque também falou em várias “manifestações de interesse”, mas acrescentou que nenhuma era sólida o suficiente para dar a confiança de que se poderia concretizar em oferta.

“A pior coisa que poderia acontecer ao Banif era abrir um processo de venda e ele ficar deserto, desvalorizava o banco e mostrava que ninguém estava interessado em comprar”. Se fosse aberto um processo de venda que ficasse deserto, podia-se “deitar a perder o objetivo principal que era o de levar a cabo o plano de reestruturação”.

Sem ofertas concretas, a ex-ministra argumentou que não havia razão para “precipitações”. O prazo final de reestruturação era 2017. “Não havia razão para nos precipitarmos e pôr em causa o objetivo inicial”.

O “temos tempo” da ex-ministra das Finanças contrasta com a corrida que Mário Centeno descreveu para resolver o problema do Banif. “Não desejo a ninguém vender um banco num dia”. O ministro, como praticamente todos os que já foram ouvidos, reconheceu o papel da notícia da TVI no precipitar do desfecho do processo, na medida em que a saída massiva de depósitos obrigou o banco a pedir financiamento de emergência e conduziu à ameaça de suspensão do estatuto de contraparte por parte do BCE.

No entanto, assinalou que o final de 2015 “era uma data limite conhecida há meses pelas autoridades portuguesas, que nada fizeram para antecipar e evitar”. E, confrontado com a pressa imposta pelas autoridades europeias por causa das férias de Natal, contrapõe: “Desde dezembro de 2012 até 2015, passaram vários natais, seria quase patético achar que tal restrição foi importante. Tivemos de acelerar, mas gastámos muitos dias antes disso.” O ministro das Finanças deixou este diagnóstico na sua intervenção na comissão de inquérito.

“A passividade das autoridades portuguesas e instituições internacionais durante longo tempo esteve na génese da deterioração dos valor dos ativos do banco”.

A liquidação era a única alternativa à resolução?

É neste delicado contexto que o Governo PS recebe o dossiê Banif, na altura já considerado explosivo. Mário Centeno descreve a conversa com a então ministra das Finanças, numa reunião de 12 de outubro para negociar uma solução governativa. Maria Luís Albuquerque, segundo o atual ministro das Finanças, terá revelado que “a situação do Banif era complicada, estava pendente da conclusão da investigação aprofundada e que essa conclusão (negociação com Bruxelas) deveria ocorrer até ao final do ano. Disse, ainda, que as opções em cima da mesa eram a resolução ou a liquidação”.

E é aqui que as versões da ex-ministra e do atual ministro das Finanças entram em choque, em particular na linha temporal. Na véspera da audição de Mário Centeno, a ex-ministra sublinhou a confiança das partes numa solução para o Banif, assinalando que o calendário de venda comunicado a Bruxelas previa a escolha do comprador até março de 2016, um prazo confortável. O Banif tinha até 2017 para devolver a ajuda pública, mas o plano de reestruturação nunca foi aprovado e o banco falhou o reembolso de parte dos empréstimos convertíveis (CoCos).

Segundo Maria Luís, só a 12 de novembro é que uma carta da DG Comp falou pela primeira da necessidade de fechar o dossiê Banif até ao final do ano, para antecipar a entrada em vigor das novas regras de resolução bancária que iriam impor perdas a todos os credores, apanhando depósitos não protegidos. Apesar desta compressão dos prazos, a ex-ministra garante: “Quando cessei funções, a 26 de novembro, nada me faria prever um desfecho com este custo para os contribuintes, nestes termos”.

Apesar da mudança de regras de intervenção pública na banca ser conhecida de todos, a pressão temporal de Bruxelas também parece ter apanhado de surpresa o Banco de Portugal que, por esta altura, já tem noção de que dificilmente surgirão propostas privadas para a posição do Estado que permitam financiar o destaque dos ativos maus do banco e, ao mesmo tempo, resolver o incumprimento de rácios que iria verificar-se no início do ano, devido à necessidade de reconhecer mais perdas no balanço.

O supervisor propõe, então, nova recapitalização pública do Banif, então vista como a única forma de viabilizar uma venda a privados. A solução não agrada a Maria Luís, e ainda menos aos serviços europeus da concorrência, que dão um prazo apertado: têm de notificar a operação até à primeira semana de dezembro para conseguir a aprovação até ao final de 2015.

Por esta altura, as autoridades portuguesas ainda parecem empenhadas no Plano A, ou plano N+1, que tem por base o estudo da consultora espanhola com esse nome.

Um e-mail de 4 de dezembro enviado por Berberan Ramalho, vice-governador, ao secretário de Estado do Tesouro, Ricardo Mourinho Félix, defende que um comprador “com perspetiva de longo prazo” e uma oferta que reduza as perdas a 1.540 milhões de euros, passíveis de serem absorvidas apenas por credores e acionistas (Estado) pode passar no crivo da DG Comp.

As mensagens trocadas entre a DG Comp e o secretário de Estado do Tesouro nos primeiros dias de dezembro foram invocadas pelos deputados do PSD para contestar a afirmação de Mário Centeno de que quando chegou ao governo já só restavam duas alternativas: a resolução que foi feita e a liquidação, que custaria 5.000 milhões de euros e representaria uma ameaça à estabilidade financeira.

Um mail trocado a 9 de dezembro entre Gert-Jan Koopman, diretor-geral da Concorrência, e Mourinho Félix refere, claramente, que a solução de venda, o chamado Plano A, ou cenário N+1, ainda está a ser considerado. Mário Centeno confirma que até ao fim se tentou a venda voluntária, “mas o risco era elevadíssimo face à baixíssima probabilidade de encontrar uma solução que exigisse ajuda de Estado”, o que não era aceitável para Bruxelas.

Porque não foi possível integrar o Banif na Caixa?

Um mail de 8 de dezembro enviado ao secretário de Estado do Tesouro pelo diretor-geral da Concorrência, Gert-Jan Koopman, mostra que Portugal tenta abrir outro caminho, como almofada para o caso de a venda voluntária falhar: a integração do Banif na Caixa Geral de Depósitos foi a primeira proposta feita já por Mário Centeno e o PS para desatar o nó do Banif. E aquela que, assegurava em mail Mourinho Félix, “é a melhor solução alternativa para proteger a estabilidade financeira, os contribuintes e o sistema bancário”.

A resposta europeia é mais do que negativa. Para além do argumento já conhecido de que a CGD estava impedida de comprar bancos, por não ter ainda devolvido a ajuda pública recebida em 2013, são invocadas outras razões: Não só a transferência da ajuda do Banif para a Caixa, sem um processo de venda transparente, seria contestado em tribunal, como a própria CGD, cuja situação financeira não é sólida, poderia ter de entrar em resolução caso esta aquisição envolvesse mais ajudas públicas, e o processo poderia entrar já em 2016, com as novas regras de penalização de credores. Koopman aconselha fortemente Portugal a deixar cair essa via. É quase uma ordem. “I would therefore strongly urge you to drop it”.

À medida que os dias passam, assiste-se ao afunilar de alternativas de que falou Carlos Costa. “O que a DG Comp nos disse, em filigrana, é que se derrapam para 2016 os pedidos de recapitalização entram num novo mundo”. O governador recusa a tese do volteface do Banco de Portugal, defendida por Jorge Tomé, ex-presidente do Banif. E explica que a evolução da posição do supervisor foi a resposta à evolução do campo dos possíveis. “À medida que se afunilou o processo, o Banco de Portugal teve de mudar a preferência, porque algumas opções foram retiradas do cabaz.”

Quem chumbou o banco de transição?

É na sequência destas sucessivas restrições que se chega àquela que poderia ser a derradeira salvação para o Banif: a criação de um banco de transição, uma solução aplicada no Banco Espírito Santo, já fazia parte dos planos de contingência do Banco de Portugal desde, pelo menos, 2013. Era a almofada de segurança num processo de venda rápida dos ativos já em contexto de resolução e que permitia manter o banco a operar com normalidade num horizonte de dois a seis meses, que seria necessário para escolher e negociar com o investidor privado.

Mas o que veio a acontecer entre a segunda e a terceira semanas de dezembro foi uma “fire sale“. Uma venda a saldo, e sob a máxima pressão temporal, depois de a notícia da TVI ter transformado a perda de depósitos do Banif, que era já relevante desde outubro, numa hemorragia de 960 milhões de euros em poucos dias. É entre quarta e quinta-feira que acontecem as duas decisões tomadas no quadro do Banco Central Europeu que dão o golpe final no Banif.

A primeira, e talvez a maior surpresa para as autoridades portuguesas, foi a recusa do Conselho Único de Supervisão em autorizar a constituição de um banco de transição, uma solução que estava a ser trabalhada com a Comissão Europeia nos termos da notificação de nova ajuda de Estado, exigida para a recapitalização pública, segundo revelam os mails trocados com responsáveis da DG Comp.

O relato de António Varela, então administrador do Banco de Portugal e representante no conselho de supervisão: “Estávamos confiantes de que íamos ter autorização para constituir um banco de transição”. Até 16 de dezembro, quando o executivo do BCE mostrou não estar de acordo no banco de transição. “Tivemos uma enorme discussão no conselho de supervisão. Foram invocados os exemplos da Itália e do Novo Banco, que não correram bem”, porque nunca mais eram vendidos. Varela testemunhou que o conselho aceitou esperar uns dias pelas propostas de compra, que deveriam ter chegado no dia 15, mas só foram entregues a 18 de dezembro.

No entanto, na noite de 15 de dezembro, um mail de José Ramalho para Ricardo Mourinho Félix revela a oposição firme de Danièle Nouy, a presidente do Mecanismo Único de Supervisão:

“Não podemos permitir que as pessoas se encontrem numa situação ainda pior, a perder mais dinheiro, porque criámos esse banco de transição, que não é um banco viável, e ainda menos com uma avaliação demasiado otimista dos ativos.”

Lukka Vasala, diretor-geral de supervisão, realça a “forte preocupação” com esta solução de recurso e recomenda que se “prossiga a venda com os meios possíveis”.

Ter um banco em Malta tramou o Banif e os contribuintes?

A competência para criar um banco de resolução suscitou uma animada troca de palavras entre João Almeida, do CDS, e António Varela na audição do ex-administrador do Banco de Portugal, com o deputado a teimar que o Banco de Portugal teria poderes para tal. O esclarecimento chegou na audição de Mário Centeno, quando o ministro confirma que foi o facto de ter uma operação em Malta, outro país da zona euro, que empurrou o Banif para a tutela do conselho único de supervisão.

Sem o banco de Malta, que até estava em fase final de venda, a competência para autorizar um banco de transição seria do Banco de Portugal. Em resposta ao deputado comunista, Miguel Tiago, Centeno reconheceu que a questão do banco de transição “teve impacto significativo nas opções que estavam disponíveis”. Daria algum tempo, mesmo que fosse um tempo limitado, sempre menor do que no caso do Novo Banco. E esse tempo permitiria uma decisão diferente ao nível das provisões e do desconto imposto aos ativos que fizeram subir os custos da solução para os contribuintes.

Apesar das regras de supervisão não serem diferentes, o ministro admitiu que, no âmbito nacional seria possível que a “hierarquia das preocupações fosse diferente” daquela que acabou por ser imposta pelas instâncias europeias, que “não era a desejável” e que, segundo o ministro, colocou em primeiro lugar a concorrência, seguida da estabilidade financeira e, só depois, a salvaguarda dos contribuintes nacionais.

Bruxelas empurrou o Banif para o Santander?

Quando se confirma que todas as propostas finais — quatro, das quais três vinculativas — entregues na sexta-feira à noite (18 de dezembro) envolviam novos auxílios de Estado, o que não era aceitável para a DG Comp, o processo de venda voluntária avançou para venda em resolução. Mas só duas instituições são convidadas a participar: os dois bancos espanhóis que tinham feito propostas.

Esta restrição resulta de uma exigência dos serviços europeus da concorrência: o comprador tinha de ser um banco (ter licença bancária) e ter dimensão relevante no mercado nacional ou europeu para absorver o choque (saída adicional de depósitos) que resultaria da resolução. Considerando o interesse já pré-anunciado no Banif, parecia um negócio feito à medida do Santander.

Mas foi um mail da diretora do Mecanismo de Supervisão Europeia que acentuou a desconfiança portuguesa relativamente ao favoritismo do Santander.

Em mensagem para Mário Centeno, Danièle Nouy, responsável pelo Mecanismo Único de Supervisão, comentava o bom progresso das negociações com o Santander, aconselhando as autoridades portuguesas a não perder tempo com outras propostas. O mail, com data de sábado, quando ainda decorria o prazo para novas ofertas vinculativas, caiu mal nas autoridades portuguesas, apesar de Carlos Costa e Mário Centeno terem sido comedidos nos comentários.

O ministro foi um pouco mais longe ao explicar que o mail resultava da informação que Nouy recebeu da conference call decorrida na sexta-feira à noite a partir do Banco de Portugal, onde estavam representados o Ministério das Finanças, o banco Santander e, à distância, os serviços da Comissão Europeia. A responsável estaria a interpretar os sinais positivos dados pelos serviços da DG Comp em relação à oferta do Santander.

Um dos mails na posse da comissão de inquérito foi enviado por Gert-Jan Koopman, diretor-geral da Concorrência, ao secretário de Estado do Tesouro, é menos entusiástico, mas chega à mesma conclusão. Constata que a Apollo e o fundo JC Flowers não preenchem os critérios, são fundos e não bancos. Embora o Popular não esteja completamente fora da corrida, teria de fazer grandes ajustamentos na proposta.

Já a apresentação do plano de negócios sugere que o Santander “está já muito próximo de cumprir e a chamada que fizemos ontem sugere que facilmente poderá ficar totalmente em cumprimento e o banco parece estar aberto”. Por outro lado, e apesar de ser ainda uma leitura superficial, a “proposta do Santander parece ser financeiramente mais atrativa — mas esta avaliação deve ser feita pela autoridade de resolução“, o Banco de Portugal.

Centeno confirmou que o Santander esteve na reunião de sexta-feira, que foi “um dos passos da passagem da venda voluntária para a venda em resolução”. O Banco Popular só foi convocado para sábado de manhã. Mas o outro candidato espanhol não só tinha uma oferta mais baixa, na fase voluntária, como não avançou na segunda fase. E quando alguém está sozinho num processo que dura 48 horas e percebe que está sozinho não deixará de fazer valer os seus interesses, conforme notou António Varela.

“Acho que o Santander fez um excelente negócio. É o que lhes compete. Tenho muita pena que o tenha feito à custa dos contribuintes portugueses, nos quais eu me incluo”.

Havias ofertas vinculativas mais altas?

Na avaliação do Banif, a proposta mais favorável foi a que chegou do fundo americano Apollo, que oferecia mais — 200 milhões de euros — e exigia a exclusão de menos ativos. No entanto, segundo o Ministério das Finanças, nunca chegou a ser vinculativa, como mandavam as regras do concurso e exigia a pressão do calendário.

Um mail citado por uma deputada do PSD na fase final da audição do ministro das Finanças parece contrariar esta tese. A mensagem foi enviada por Nuno Martins, o adjunto das Finanças que acompanhou Mário Centeno à comissão parlamentar de inquérito, a responsáveis do Banco de Portugal já depois da meia-noite de sábado.

“Chegou-nos esta proposta da Apollo, agora binding (vinculativa), que tem a vantagem de abranger um universo mais abrangente e de utilidade para consideração. Talvez valesse a pena o contacto para averiguar se deverá incluir no processo”.

A mensagem, intitulada Projeto Lusitano, era ainda de sábado e nela o fundo americano mostrava-se disposto a gastar mais tempo e recursos para trabalhar no fim de semana para alcançar um quadro de referência vinculativo antes da abertura dos mercados na segunda-feira. E mostravam-se disponíveis a enviar um representante a Lisboa no dia seguinte (domingo) para finalizar esse quadro de referência que, no entanto, teria de ser assinado por representantes em Nova Iorque. Por esta altura, os americanos não sabiam ainda que o processo de venda voluntária tinha evoluído para venda em resolução à qual apenas bancos podiam concorrer e que o negócio teria de ficar totalmente fechado até domingo.

Já depois da audição, em esclarecimentos aos jornalistas, Mário Centeno desvalorizou a relevância desta oferta “vinculativa”, sublinhando que estava condicionada a três pontos: a conclusão da due diligence do balanço do Banif (a Apollo era o concorrente que melhor conhecia o banco português); a aprovação pelo comité de investimento do fundo e a obtenção de “suficiente conforto” por parte da DG Comp de que a transação proposta passaria no crivo da concorrência europeia.