Quando Donald Trump venceu as eleições em novembro de 2016, muitos acreditavam que não passaria da retórica inflamada de campanha à ação. Quando as primeiras medidas chegaram, tinha o apoio dos seus aliados e dos aliados dos Estados Unidos. Agora, as consequências das medidas protecionistas dos EUA começam a fazem as primeiras vítimas. A complexidade do comércio internacional faz vítimas inesperadas, desde quem pediu as taxas, aos consumidores que compram produtos considerados americanos, mas produzidos com partes importadas de todo o mundo, como os telefones iPhone.

“Usarei de todos os poderes legais como Presidente [dos EUA] para resolver estas disputas comerciais, incluindo a aplicação de taxas aduaneiras ao abrigo da seção 201 e 301 do Trade Act de 1974 e ao abrigo da seção 232 do Trade Expansion Act de 1962”.

Trump deu os primeiros sinais do que pretendia fazer ainda durante a campanha, curiosamente num discurso numa fábrica de alumínio em Monessen, uma pequena cidade da Pensilvânia, com vista para Charleroi, uma cidade com o mesmo nome de uma cidade na Bélgica, o país que alberga a sede das maiores instituições da União Europeia, o tradicional aliado que Trump passou a ver como um “inimigo”.

A ameaça foi dirigida à China. Ou param as práticas comerciais, que Trump considera serem um aproveitamento, ou os EUA retaliariam, recorrendo para isso a leis raramente usadas nos Estados Unidos e que exploravam uma lacuna nas regras da Organização Mundial de Comércio.

Naquela altura, Hillary Clinton era apontada como favorita a ganhar as presidenciais americanas de 2016. Quando Trump foi eleito, acreditava-se que o seu gabinete e o enquadramento político norte-americano, especialmente um congresso dominado por republicanos – um partido que tradicionalmente defende o livre comércio –, iriam moderar os seus piores impulsos.

A visita do presidente da China, Xi Jinping, aos Estados Unidos deu ainda mais razões para acreditar nessa moderação. “O meu bom amigo, o presidente Xi da China”, foi como Trump passou a referir-se ao líder chinês, uma mudança radical na forma de tratar o presidente da China pelo mais alto responsável dos Estados Unidos.

Mas apenas duas semanas depois, a administração norte-americana deu o primeiro passo, com o secretário do comércio, por ordem direta de Donald Trump, a abrir duas investigações para averiguar se as importações de aço e de alumínio colocavam em causa a segurança nacional dos Estados Unidos, ao abrigo da secção 232 do Trade Expansion Act de 1962.

O tiro de partida surgiria em janeiro deste ano, depois de muito lobbying das indústrias do setor, com a imposição, quando Donald Trump avançou com taxas sobre a importação de 8,5 mil milhões de dólares de painéis solares e 1,8 mil milhões de dólares em máquinas de lavar roupa.

As taxas sobre os painéis solares afetavam diretamente a China, mas no caso das máquinas de lavar roupa os mais afetados eram a Samsung e a LG, duas empresas sul-coreanas, um dos maiores aliados dos Estados Unidos na Ásia. A norte-americana Whirlpool aplaudiu a medida, antecipando ganhos para a empresa. Mas a questão não seria assim tão simples.

Como perder aliados

Nem tudo nas palavras de Donald Trump para com a China eram retórica inflamada para o seu eleitorado. O presidente dos EUA até tinha menos razão quanto à manipulação que a China faz do valor da sua moeda – uma prática que foi perdendo força nos últimos anos – ou em relação ao défice comercial isoladamente, mas nas questões sobre as práticas no mercado chinês em relação a empresas estrangeiras, em especial no setor da tecnologia, os seus aliados tinham a mesma opinião.

Quando uma empresa estrangeira se quer estabelecer em território chinês, os reguladores chineses exigem que seja sempre num regime de joint-venture, ou seja, têm de ter um parceiro chinês a meias. Além disso, em alguns casos, as empresas são forçadas a abdicar das patentes sobre a tecnologia que usam na sua produção, abdicando na prática de segredos comerciais em troca de acesso ao mercado chinês, um dos maiores mercados do mundo.

Esta exigência permite aos parceiros chineses aceder à tecnologia utilizada na produção dos produtos dessas empresas, e são vários os casos em que esses parceiros chineses criam novas empresas à parte para produzir o mesmo produto, com a mesma tecnologia e propriedade intelectual que seria protegida por patentes noutras partes do mundo, e muitas vezes até levando os mesmos trabalhadores, já com o know-how.

“Muitas dessas questões já foram alvo de queixas na Organização Mundial do Comércio pelos Estados Unidos e pela União Europeia, e têm estado em destaque nos últimos anos”, explica Scott Farnham, analista sénior do Institute of International Finance, uma organização que representa as maiores instituições financeiras do mundo.

Também no caso das importações de alumínio, Donald Trump tinha alguns dos aliados tradicionais dos Estados Unidos do seu lado, como é o caso da União Europeia, que tem feita sucessivas investigações às importações de vários produtos derivados de alumínio para a Europa, tendo chegado a aumentar os impostos sobre estas importações por considerarem que a China estaria a fazer dumping no mercado europeu.

Uma questão ainda mais difícil de resolver é a dos subsídios do Estado chinês às suas empresas públicas. Numa economia inteiramente dominada pelo regime, a China tem conseguido explorar outra lacuna nas regras da Organização Mundial de Comércio apoiando setores chave e distorcendo a concorrência dentro e fora de portas, com apoios diretos a empresas.

Na OMC, os países não conseguem penalizar a China porque quando negociaram com a China a sua adesão ao organismo deixaram de fora esta questão, para se protegerem a si mesmos. Na altura, a economia chinesa não tinha a dimensão que tem hoje, em que é a segunda maior economia do mundo e há quem antecipe que venha a destronar os EUA na primeira posição.

“Também conseguimos ser estúpidos”

Quando Donald Trump impôs as primeiras taxas sobre a importação de painéis solares (8,5 mil milhões de dólares) e de máquinas de lavar roupa (1,8 mil milhões de dólares) sem recorrer primeiro à Organização Mundial de Comércio, depois de meses de ameaças, a decisão não foi uma inteira surpresa.

O problema seria o que viria a seguir. Depois de a China anunciar que ia abrir uma investigação sobre a importação de alguns produtos agrícolas com origem nos Estados Unidos, os Estados Unidos anunciaram que iriam impor taxas sobre as importações de alumínio e aço. No caso destes produtos, a maior parte das importações tinham origem em países aliados, como o Canadá, a União Europeia, a Coreia do Sul e o México.

De seguida anunciou que estava a estudar a aplicação de taxas e outras limitações sobre o investimento chinês nos Estados Unidos, em resposta às práticas comerciais chinesas no setor da tecnologia – como a transferência forçada de tecnologia para os parceiros chineses.

Fonte: Eurostat, dados de 2017. Quase todos os países da União Europeia têm um balanço positivo nas trocas comerciais com os Estados Unidos. Portugal é o nono país com maior excedente comercial com os EUA.

Depois de um período de negociações com a União Europeia e outros países, as taxas avançaram mesmo. Com exceção da Coreia do Sul, que conseguiu um acordo para ficar isenta de taxas aceitando em troca limitar as exportações de alumínio para os EUA, os principais países decidiram retaliar, seguindo a estratégia chinesa, não no mesmo montante, mas de forma localizada.

A União Europeia decidiu aplicar taxas contra produtos icónicos e que são produzidos maioritariamente em Estados onde o eleitorado de Donald Trump está concentrado, como o Bourbon, as motas Harley Davidson e as calças de ganga.

“Também conseguimos ser estúpidos”, respondia o presidente da Comissão Europeia Jean-Claude Juncker ao presidente dos EUA, num sinal de que a relação transatlântica na qual assentava boa parte da ordem mundial no pós-guerra já teve melhores dias.

Desde então Donald Trump impôs mais taxas sobre 50 mil milhões de dólares de importações da China, em retaliação contra as práticas comerciais chinesas, a China retaliou com taxa de 25% sobre produtos como as importações de soja e de automóveis (também estas a afetar especialmente Estados onde está o eleitorado de Donald trump), depois de já ter imposto taxas de quase 200% sobre a importação de sorgo.

“Estamos a fazer notar à administração americana a natureza inaceitável destas propostas que os fará sofrer tanto a eles como a nós”, disse o pimeiro-ministro do Candá, Justin Trudeau.

Em resposta, e depois de as negociações com a China terem falhado, os EUA anunciaram que estavam a preparar mais taxas desta feita sobre 200 mil milhões de dólares de importações chinesas e Trump disse que estava disposto para ir até aos 500 mil milhões de dólares, em referência ao valor total das importações da China para os EUA em 2017.

O Canadá avançou com as suas próprias taxas, tal como a União Europeia, e anunciaram que estavam a estudar ainda mais taxas como forma de retaliação. Donald Trump ameaçou impor taxas de 25% sobre as importações de automóveis e componentes usados na sua produção, que afetaria particularmente os aliados e países com os quais os EUA têm acordos comerciais, tais como o Canadá, o México, a Coreia do Sul e os países da União Europeia.

Cuidado com o que desejas

Um dos indicadores mais usados por Donald Trump para acusar os seus parceiros comerciais é o défice comercial que os EUA têm com estes países, ou seja, o balanço entre o que importa e o que exporta, que é negativo para os EUA.

Em teoria, o maior défice comercial permitiria aos Estados Unidos impor taxas sobre uma maior quantidade de produtos, sem que estes países tivessem a mesma capacidade para retaliar.

Mas a estratégia começa a enfrentar alguns problemas essenciais. O primeiro é que as medidas tomadas em retaliação contra as decisões da administração norte-americana pelos restantes países já começaram a afetar aqueles que era suposto ajudarem. A isto junta-se que algumas destas decisões beneficiam um grupo muito reduzido e acabam por prejudicar mais empresas e pessoas do que os que ajudam.

“Ainda não estamos a ver um grande impacto a nível macro, pelo menos para já, mas o que é mais importante é a nível micro. Há setores pequenos que já estão a sofrer. Os importadores estão a pagar mais, as exportações para os Estados Unidos estão mais caras, como é o caso da soja e outros que foram alvo de retaliação. Os consumidores também já estão a pagar mais pelos produtos e a próxima leva de taxas só vai tornar a situação mais complicada”, explica o economista do IIF.

Isto é especialmente verdade no caso das taxas sobre o alumínio. De acordo com uma análise da Trade Partnership Worldwide, uma organização privada especializada em assuntos económicos e comerciais, o efeito das taxas sobre o alumínio e o aço criariam pouco mais de 26 mil empregos nestas indústrias nos EUA nos primeiros três anos. No entanto, o impacto do aumento dos preços do alumínio faria com que a economia perdesse quase 433 mil empregos.

Ou seja, por cada emprego criado na indústria do aço e do alumínio, perder-se-iam outros 16 no resto da economia e o efeito seria transversal aos EUA, estimando-se que todos os Estados podem vir a perder empregos devido a esta decisão. Nos casos mais dramáticos, há Estados norte-americanos que só criariam um ou dois novos empregos, e perderiam mais de 2.000.

Fonte: Trade Partnership Worldwide.

No terreno, já se começam a sentir os efeitos da disputa. No Wisconsin, as produtoras de cerveja deixaram de absorver os custos e passaram a refletir no preço o aumento do custo das matérias primas utilizadas para as latas. No Maine, de onde milhões de dólares em lagosta viva são exportados para a China, as empresas começam a ficar fechados do mercado chinês, depois de uma década de crescimento permanente, que começa agora a optar por importar do Canadá.

Os casos mais emblemáticos serão, porventura, os da Whirlpool e da Alcoa. A Whirlpool, que fabrica máquinas de lavar roupa e outros eletrodomésticos, fez lobbying pela imposição de taxas aduaneiras e aplaudiu a decisão tomada em janeiro deste ano. Mas a empresa não contou que as taxas sobre o alumínio e o aço viessem logo de seguida. Como as margens neste setor são reduzidas, a empresa teve de aumentar o preço, prejudicando os consumidores e as suas próprias contas. Desde o início do ano as ações da empresa desvalorizaram 15% e os seus lucros caíram 64 milhões de dólares, mesmo com impostos mais baixos.

No caso da Alcoa, o maior produtor de alumínio dos EUA, os responsáveis estavam a contar que a importação do Canadá, de onde vem a maior parte do alumínio, ficasse isenta, algo que Donald Trump não aceitou. Em consequência, a empresa espera menos 500 milhões de dólares de lucro este ano.

Concebido nos EUA, montado na China, com partes de todo o mundo: o que se esconde por detrás de um iPhone

No entanto, os impactos das taxas aduaneiras são significativamente mais complexos quando se tratam de produtos fabricados com componentes importados de vários países. Tomemos dois exemplos de sentido contrário, o primeiro deles um produto popular, o iPhone.

Na parte de trás de qualquer um destes telefones é possível ler “Designed by Apple in California. Assembled in China”. Ou seja, o conceito é desenvolvido nos EUA, o telefone é montado na China. Como o produto final fica pronto a partir das fábricas na China, neste caso a Foxconn (uma empresa de Taiwan), e daí é exportado para os os Estados Unidos (e para o resto do mundo), o valor total exportado é imputado à China. Mas por detrás disto esconde-se uma realidade muito mais complexo.

O iPhone é de facto montado na China, mas o processo começa com ordens dadas pela Apple aos seus fornecedores no mundo inteiro. Estes fornecedores vendem os produtos à Apple, mas enviam-nos para as fábricas chinesas, onde são montados no produto final que é vendido em loja, depois de exportado da China para estes mercados.

O valor que “fica”, por assim dizer, na China é apenas o dos ordenados pagos aos trabalhadores chineses destas fábricas, muito inferiores ao que a Apple teria de pagar se o produto fosse produzido, por exemplo, nos Estados Unidos, e apenas uma fração dos custos de cada iPhone. Os componentes que são importados geram mais riqueza e para outros países que não a China. Por exemplo, o ecrã de cada iPhone é produzido pela Samsung, uma empresas sul-coreana, e é um dos componentes mais caros do telefone. Os módulos de memória são produzidos pela Toshiba, uma empresa japonesa. Boa parte dos sensores utilizados no telefone são produzidos pela Bosch, uma empresa alemã.

Uma análise realizada em 2010 pelos economistas norte-americanos Kenneth Kraemer, Greg Linden e Jason Dedrick, permite perceber o quão limitada pode ser uma visão exclusiva do saldo comercial. Neste caso, os economistas desagregaram o preço de um iPhone 4, que tinha como preço de retalho 549 dólares. Por cada iPhone 4, a China só ‘recebe’ cerca de 10 dólares que é o valor pago pelos salários dos trabalhadores que montam estes telefones.

Fonte: “Capturing Value in Global Networks: Apple’s iPad and iPhone” (2010), de Kenneth Kraemer, Greg Linden e Jason Dedrick.

Apesar de atualmente, a China contribuir com mais componentes para o fabrico dos telefones mais populares do mundo, o valor que consegue continua a ser apenas uma fração do preço total dos componentes, a maioria deles fabricados em países que são aliados dos Estados Unidos. Ainda assim, e apesar de a empresa ser norte-americana, a complexidade da cadeia de distribuição faz com que seja afetada pelas taxas aduaneiras impostas por Donald Trump sob a China. Estas prejudicam mais a China, por ser apenas o país de montagem, apesar de registar o valor total do equipamento como exportação para os EUA, mas também os fornecedores, que estão localizados em países como a Coreia do Sul, o Japão, a Alemanha e a França, entre outros.

Outro exemplo é o da Boeing, a empresa norte-americana que fabrica aviões, um dos bens mais exportados dos EUA para a China. O Boeing 787 Dreamliner, por exemplo, é construído com partes importadas de todo o mundo, da Austrália ao Japão, passando por vários países europeus, como o Reino Unido e pela Itália, e também do Canadá, um dos aliados tradicionais dos Estados Unidos, mas um dos principais visados nas taxas impostas pela administração norte-americana.

Fonte: Boeing. A ilustração não tem em conta todos os outros materiais necessários para a finalização do avião, apenas a estrutura, alguns dos quais também importados de outros países.

Há vários produtos nesta situação. Os automóveis são outro produto deste género em que a cadeia de produção é extremamente complexa e que envolve um grande número de fornecedores até à montagem do carro na fábrica, desde o motor às componentes eletrónicas, e que por isso dependem de vários produtos importados.

Condenados a entenderem-se… mas em que termos?

De parte a parte, já houve aproximações e tentativas de fazer cedências, mas pouco depois de isso acontecer, as negociações estagnaram.

A China chegou a oferecer-se para aumentar as importações, de forma a reduzir o défice comercial, e até a fazer cedências no acesso ao mercado chinês, mas as negociações pararam.

Do lado da União Europeia, a reação inicial foi mais firme, com o ministro das Finanças francês a garantir que o bloco europeu não aceitava negociar “com uma arma apontada à cabeça”. Uma posição mais conciliatória terá conseguido Jean-Claude Juncker, na sua visita à Casa Branca, conseguindo um acordo para iniciar negociações tendo em vista a eliminação das taxas aduaneiras e a reforma da Organização Mundial de Comércio.

Mas chegar a um acordo pode ser tão complexo como as próprias cadeias de distribuição.

A China tem demonstrado abertura para reduzir o défice comercial, e não apenas com os Estados Unidos, até porque tem um objetivo para o crescimento da economia à volta de 7% que é cada vez mais ancorado no consumo privado. O boom de investimento na China provocou um aumento súbito da dívida pública e os líderes chineses estão a tentar evitar que a dívida cresça para um nível proibitivo. A China está até disposta a abrir ainda mais o mercado chinês a investidores estrangeiros, que poderiam trazer investimento necessário para compensar aquilo que o regime não quer fazer e assim cumprir as metas estabelecidas no plano quinquenal.

Trump-China. Vem aí a guerra impossível de ganhar?

No entanto, e sabendo que há muitas empresas chinesas em risco, especialmente as empresas que fabricam telemóveis e computadores, caso as tensões comerciais se agravem, os líderes chineses não estão dispostos a ceder demasiado aos Estados Unidos. Por isso mesmo quebraram as negociações com os EUA por considerarem que as exigências da administração Trump excessivas.

Os censores chineses também deram ordem à imprensa para não ligar qualquer notícia negativa no plano económico às tensões comerciais, o governo decidiu investir mais 199 mil milhões de dólares domesticamente e, tal como aconteceu no passado, têm sempre a possibilidade dar orientações ao povo chinês para não comprar produtos americanos, algo que aconteceu no passado e com bastante sucesso.

Fonte: China Digital Times. Nota da censura chinesa com instruções às comunicação social sobre como devem abordar as notícias relacionadas com a disputa comercial com os Estados Unidos e sobre Donald Trump. 

A China tem ainda outras armas à disposição, como a restrição do investimento norte-americano recorrendo à burocracia e outros métodos, que não são ilegais, mas que podem colocar em causa os produtos importados. “A China pode aumentar ainda mais as taxas que já impuseram, mas têm também outros métodos. Podem, por exemplo, aumentar o escrutínio na fronteira, isso não é ilegal. Já ouvimos rumores de produtos agrícolas que são retidos durante dias e de carros que são desmontados à chegada a território chinês”, diz Scott Farnham, analista sénior do Institute of International Finance, uma organização que representa as maiores instituições financeiras do mundo.

No caso da União Europeia, para conseguir um acordo, Donald Trump terá de ultrapassar as muitas vontades diferentes dos países europeus. A primeira é desde logo a da Alemanha, maior economia do bloco, e que tem um excedente comercial significativo e o maior exportadores de automóveis e componentes da Europa.

Se é verdade que Trump tem a seu favor a ameaça de uma taxa entre 20% e 25% sobre os automóveis que, na Europa, afetaria especialmente a Alemanha, também o é que a oposição interna a esta medida é grande e os danos que causaria na economia norte-americana também, como os próprios fabricantes notaram numa carta aberta a Donald Trump.

Outra questão com a União Europeia é nas restrições que o bloco europeu impõe à importação de produtos norte-americanos, especialmente produtos agroalimentares, mas também de serviços financeiros. A União tem regras rígidas no que à proteção alimentar diz respeito e a questão foi alvo de duras negociações no âmbito do Tratado Transatlântico de Comércio e Investimento (TTIP), que Donald Trump abandonou. Os serviços financeiros nem chegaram à mesa de negociações.

No acordo que Donald Trump e Jean-Claude Juncker conseguiram na Casa Branca, há ainda outro fator importante que pode causar uma nova disputa: a reforma da Organização Mundial do Comércio.

A Europa e os EUA têm vindo a trabalhar nessa reforma, apesar das ameaças de Donald Trump, mas para além da questão da agilização da organização, qualquer mudança às condições que a China negou aquando da adesão, nomeando a questão dos subsídios do Estado chinês às empresas públicas, deve enfrentar grande resistência da China e pode criar um novo conflito.

Mas as posições de Donald Trump em relação à OMC têm sido algo contraditórias e algumas das suas decisões, tomadas à margem do organização multilateral, podem colocar em causa a posição nos EUA na organização.

“Há um risco de os EUA perderem uma posição de liderança na Organização Mundial do Comércio. Quando se tem um presidente que faz este tipo de ameaças, é um risco sim. E não sabemos o que Trump vai dizer amanhã. Mas para já, eles [EUA] ainda estão a trabalhar com a Organização Mundial do Comércio”, acrescenta o economista.

Enquanto Donald Trump tenta que os países cedam às suas pretensões, o Japão e a União Europeia fecharam um acordo comercial, a União Europeia e a China aproximaram posições e a China fechou um acordo comercial com os países do sudeste asiático. Além disso, depois de os Estados Unidos abandonarem as negociações do acordo de comércio com os países do pacífico, também por decisão de Donald Trump, estes decidiram fechar o acordo entre si.

A disputa ainda não tem fim à vista, mas de acordo com o Fundo Monetário Internacional, ninguém fica a ganhar com esta guerra – o FMI estima que a economia mundial perca 430 mil milhões de dólares devido à disputa. No centro, estão do furacão estarão os Estados Unidos, um país “especialmente vulnerável” segundo o Fundo, porque será o alvo da retaliação de todos estes blocos económicos.

Larry Summers: argumentos de Trump para impor taxas aduaneiras “são um absurdo”