A promoção da igualdade de género através do Orçamento do Estado funciona? /premium

21 Fevereiro 2019307

O Orçamento inclui o compromisso político da implementação de medidas com impacto de género (gender budgeting). O que é isto? Como (e) funciona? O que fazem outros países? Ensaio de Ana Isabel de Sá.

Em 2017, o Estado português assumiu formalmente, no artigo 17º da Lei do Orçamento do Estado para 2018, o compromisso político de implementação de orçamentos com impacto de género (vulgo gender budgeting) – um sinal importante que, ainda hoje, pouca gente detetou ou compreendeu. No passado, vários governos promoveram iniciativas no mesmo sentido, mas nunca com a força e a amplitude de Lei do Orçamento do Estado.

O Ministério do Trabalho aprovou agora a lei que obriga à igualdade salarial entre homens e mulheres: a partir de agora, as empresas tem de justificar a diferença salarial sempre que as funções desempenhadas forem as mesmas.

Na Europa e no resto do mundo, o gender budgeting não é novidade. Há vários anos que organismos internacionais como o FMI, o Banco Mundial, a OCDE, o Conselho da Europa e o Parlamento Europeu advogam a adoção de gender budgeting como uma forma de promover a igualdade através do processo orçamental. Mas, se por um lado, a agenda política internacional reconhece a sua relevância, por outro, a implementação de gender budgeting tem-se revelado desafiadora e não tão célere quanto o desejado. Entre os obstáculos encontrados destacam-se a crise financeira (e consequente concentração de esforços em medidas de contenção orçamental e austeridade), mas sobretudo a resistência à mudança do processo orçamental e a suspeita em torno da utilização do conceito de género associado a um orçamento que se pretende que seja “neutro”.

Mas afinal o que é o gender budgeting? O conceito é poucas vezes referido em Portugal e o debate na sociedade e nas universidades portuguesas é parco. Para vários leitores e leitoras, este ensaio será mesmo o primeiro contacto com o tema. É natural que, mediante a falta de informação e de conhecimento, a implementação de gender budgeting nas decisões públicas se avizinhe difícil. Afinal, será justificável resistir à sua implementação ou será que esta ferramenta representa tudo aquilo que se deve ambicionar num orçamento do Estado? Este ensaio tenta responder, esclarecendo o que é e o que não é gender budgeting, contextualizando as iniciativas pelo mundo e fornecendo os indicadores necessários a uma opinião fundamentada sobre esta ferramenta para as políticas públicas.

A desigualdade de género existe, mas a solução não é tratar todos de igual maneira

Mulheres e homens são (e sempre serão) diferentes. A diferença consubstancia-se em fatores biológicos determinados pelo sexo, mas também em fatores sociais e culturais que determinam o género. Enquanto que as diferenças com base no sexo são naturalmente atribuídas, as diferenças com base no género surgem associadas a fatores que variam no tempo e no espaço. Da noção de género surgem dois conceitos: estereótipos de género e papéis de género. Os estereótipos de género materializam ideias preconcebidas que, arbitrariamente, atribuem características, pessoais e sociais, com base no género – por exemplo, o significado social e cultural atribuído às diferenças biológicas entre mulheres e homens. Já os papéis de género representam o conjunto de comportamentos, identidades e funções sociais que, numa dada cultura, são amplamente considerados apropriados para pessoas de um determinado sexo – por exemplo, o papel de cuidadora usualmente atribuído às mulheres.

O estereotipo do papel da mulher nos anos 50

Mulheres e homens são influenciados pelo conceito de feminilidade e masculinidade vigentes aquando do seu nascimento. Ao longo da sua vida, os estereótipos de género limitam a sua ação e oportunidades, contribuindo para a apropriação do seu papel social enquanto mulher ou homem. Ninguém é imune à sociedade em que se inclui, mas a intensidade do condicionamento social no desenvolvimento da pessoa pode ser diferenciada consoante o contexto.

Porque são diferentes na dimensão sexo e género, promover a igualdade entre mulheres e homens não significa tratar da mesma maneira. Promover a igualdade entre mulheres e homens é reconhecer de forma igual as especificidades, necessidades e interesses de cada um e, ao mesmo tempo, contribuir para a eliminação de estereótipos que limitam as oportunidades, as decisões e a realização, tanto de mulheres como de homens. Pelo passado não muito distante de uma sociedade portuguesa altamente conservadora é expectável que o pêndulo da desigualdade de género ainda recaia para o lado da mulher, especialmente no que diz respeito às relações hierárquicas entre mulheres e homens e respetiva distribuição do poder. Contudo, engane-se quem considera que a promoção da igualdade de género é um tema de mulheres, pois se, por um lado, as mulheres tendem a ser privadas da sua realização plena na esfera social e pública, os homens tendem a ser privados na esfera familiar.

Pelo passado não muito distante de uma sociedade portuguesa altamente conservadora é expectável que o pêndulo da desigualdade de género ainda recaia para o lado da mulher, especialmente no que diz respeito às relações hierárquicas entre mulheres e homens e respetiva distribuição do poder.

Se o género surge associado a fatores que variam no tempo e no espaço, urge evitar uma análise bipolarizada em torno do feminino e do masculino. Por exemplo, a maneira como o sexo e o género condicionam as oportunidades de uma mulher de 20 anos é diferente da maneira como condicionam hoje (e condicionaram no passado) uma mulher de 50 anos. Logo, é essencial que qualquer olhar sobre as desigualdades e a discriminação incorpore a dimensão de interseccionalidade, i.e., a forma como o sexo e o género se cruzam com outras características pessoais – tais como idade, local de residência, orientação sexual, profissão, religião, rendimento, entre outras. Pelo mesmo motivo, torna-se necessário evitar a generalização da experiência pessoal – a realidade de cada pessoa é muito diferente das demais realidades em Portugal. É este o ponto de partida deste ensaio.

O que é e o que não é gender budgeting?

O gender budgeting é uma estratégia que permite promover a igualdade entre mulheres e homens através das políticas orçamentais, quer através da despesa pública, quer através da cobrança de impostos. De acordo com o Conselho da Europa, é o reconhecimento que o Orçamento do Estado é mais do que uma mera ferramenta económica. O Orçamento do Estado integra em si a representação monetária das opções e prioridades políticas e reflete, inevitavelmente, uma visão não neutra ao género.

Na agenda política internacional, gender budgeting é muitas vezes referido como a integração do mainstreaming de género no processo orçamental. Uma definição de difícil leitura, mas que é possível dividir em duas partes. Por um lado, mainstreaming de género, que consiste na integração sistemática da promoção da igualdade de género em todos os níveis e fases do processo político, tendo em vista a promoção da igualdade entre mulheres e homens. Por outro lado, o processo orçamental, que consiste no meio pelo qual os poderes executivo e legislativo formulam e aprovam o Orçamento do Estado. Numa visão mais alargada, pode-se incluir no processo orçamental a fase de execução e consequente avaliação.

Erradamente, o gender budgeting é frequentemente interpretado como uma tarefa adicional ao Orçamento do Estado. Na verdade, o gender budgeting é uma melhor forma de preparar, executar e avaliar o Orçamento do Estado, incorporando o compromisso claro e transversal de promover a igualdade de género. Para prevenir o surgimento de dúvidas, veja-se o que não é gender budgeting.

O gender budgeting não significa analisar se o Estado gasta o mesmo com mulheres e com homens, nem criar uma dotação específica para a promoção da igualdade. O objetivo do gender budgeting é garantir que o Orçamento do Estado é adequado às necessidades de mulheres e homens na sua multiplicidade.

Primeiro, não é um orçamento separado para mulheres e homens. O gender budgeting não significa analisar se o Estado gasta o mesmo com mulheres e com homens, nem criar uma dotação específica para a promoção da igualdade. O objetivo do gender budgeting é garantir que o Orçamento do Estado é adequado às necessidades de mulheres e homens na sua multiplicidade, i.e, idade, escolaridade, orientação sexual, agregado familiar, entre outros.

Segundo, não é um conjunto de medidas de ação positiva. As medidas de ação positiva são propositada e temporariamente criadas para eliminar ou prevenir alguma forma de discriminação – por exemplo, a Lei da Paridade que estipula uma representação mínima de cada um dos sexos. O objetivo do gender budgeting é trazer a análise impacto de género para a decisão política, mostrando que a neutralidade orçamental é uma falácia. Por exemplo, a decisão política relativa à contabilização de tempo de serviço docente não é neutral porque 78% dos docentes do ensino pré-escolar ao secundário são mulheres (Figura 1). Também não é neutral ao nível das desigualdades intergeracionais porque 81% dos docentes têm mais de 40 anos (Figura 2) e os/as docentes mais jovens têm vínculos laborais mais frágeis.

Terceiro, o gender budgeting não implica necessariamente um aumento da dotação orçamental. Talvez o maior entrave à implementação de gender budgeting seja a assunção que exige gastar mais. Mesmo que exista uma forte restrição orçamental, é sempre possível realocar despesa, reformular medidas ou mesmo redefinir a tributação de impostos para que sejam mais eficazes na promoção do bem-estar de todas e todos. Até numa situação de corte de despesa é possível aplicar o gender budgeting para garantir que o corte não contribuirá para o acentuar das desigualdades entre mulheres e homens.

Como se materializa o gender budgeting nas políticas públicas?

Recorra-se a um exemplo prático. Considere, por exemplo, que uma das políticas prioritárias do atual governo é a reforma do Programa Nacional de Saúde Mental. O ponto de partida será sempre o levantamento de dados. Numa perspetiva de gender budgeting, a caracterização da população portuguesa deve ser desagregada por sexo, por idade, por local de residência e por qualquer outra característica pessoal que possa ser relevante para o diagnóstico de saúde mental. Uma das observações deste levantamento seria, por exemplo, que os sintomas depressivos são mais frequentes e mais fortes nas mulheres do que nos homens (Figura 3) e que a depressão afeta mais cedo as mulheres do que os homens. Também seria possível concluir que a taxa de suicídio é quase quatro vezes superior nos homens do que nas mulheres (Figura 4) e que ocorre com mais frequência nos Açores, no Alentejo e no Algarve.

Pelos dados apresentados, é inequívoco que a saúde mental não pode ser encarada de forma “neutra” e que mulheres e homens apresentam especificidades e necessidades distintas. O diagnóstico fica completo quando aos dados recolhidos é adicionada a análise de género, i.e., perceber porque é que estas diferenças existem e qual a sua origem – fatores biológicos associados ao sexo ou fatores sociais e comportamentais associados aos papéis de género. Por exemplo, não sendo possível identificar com exatidão as causas da depressão, é cientificamente reconhecido que fatores biológicos associados a flutuações hormonais, mas também situações de stress persistente podem desencadear sintomas depressivos. Assim, uma das potenciais causas poderá ser a forma como mulheres e homens distribuem o seu tempo em lazer e em trabalho. Dados do Inquérito Nacional aos Usos do Tempo (2015) mostram que, em média, as mulheres trabalham mais uma hora e quarenta e cinco minutos diários em trabalho não pago do que os homens. No grupo etário 25-44 anos, a diferença atinge, em média, duas horas e vinte e dois minutos diários (Figura 5).

[Curiosidade: Sabia que a maior parte dos estudos clínicos de antidepressivos são realizados em homens para evitar as alterações comportamentais associadas ao ciclo menstrual? Se a depressão incide mais sobre as mulheres, e se uma das prováveis causas é a flutuação hormonal, não parece esta prática um pouco estranha?]

Pode-se concluir, então, que o Programa Nacional de Saúde Mental não integra o mainstreaming de género e poderá ser melhorado. Ao passar a atender às necessidades e especificidades de mulheres e homens, não só promoverá a igualdade de género, como potenciará os resultados gerais do programa.

À completa identificação das especificidades e necessidades de mulheres e homens, segue-se a análise da política em vigor. Será que o Programa Nacional de Saúde Mental atende às diferenças entre mulheres e homens? Ao nível da taxa de suicídio, o programa desagrega os dados por sexo, mas não apresenta medidas específicas que vão ao encontro da particularidade da ocorrência em homens. Ao nível da depressão, o programa não desagrega os dados por sexo, nem faz qualquer referência ao facto da incidência e intensidade de sintomas depressivos ser muito superior em mulheres. Pode-se concluir, então, que o Programa Nacional de Saúde Mental não integra o mainstreaming de género e poderá ser melhorado. Ao passar a atender às necessidades e especificidades de mulheres e homens, não só promoverá a igualdade de género, como potenciará os resultados gerais do programa. A contemplação das diferenças deve constar não só na caracterização da saúde mental, mas também nos planos de ação e na definição de metas e objetivos para a saúde mental em Portugal.

De seguida, a operacionalização do Programa Nacional de Saúde Mental está dependente do orçamento que lhe é atribuído. Numa perspetiva de gender budgeting, a proposta de orçamento deverá demonstrar que o dinheiro atribuído aos diferentes planos de ação responde às especificidades e necessidades de mulheres e homens, contribuindo para a redução da desigualdade de género. Em alguns casos significa que seja gasto o mesmo montante com mulheres e com homens. Outros casos haverá onde a despesa com mulheres será necessariamente maior e vice-versa. Tudo se resume à adequabilidade do orçamento à realidade diferenciada de mulheres e homens.

A adequabilidade deve ser demonstrada aquando da aprovação do Orçamento do Estado na Assembleia da República e deve ser disponibilizada à sociedade, por exemplo, através do relatório que acompanha a Proposta de Orçamento do Estado. A disponibilização da informação permite avaliar a sustentabilidade e inclusão das contas públicas, quer através da auscultação da sociedade civil, quer através de outros organismos nacionais e internacionais.

Numa fase posterior, o gender budgeting estabelece que os orçamentos devem ser acompanhados de indicadores de desempenho de promoção de igualdade de género, seja através da medição da execução do orçamento proposto, seja através de indicadores de concretização de resultados. Por exemplo, o montante executado na contratação de psicólogos/as no Sistema Nacional de Saúde, o impacto na redução da despesa com prescrição de antidepressivos e a evolução de novos casos de sinalização de sintomas depressivos em mulheres e em homens.

Como é boa prática no desenho de políticas públicas, nos anos seguintes os resultados devem ser avaliados e deve ser equacionada a redefinição ou ajustamento do programa e respetivo orçamento. Deste modo, o gender budgeting é uma estratégia que está presente em todas as fases do ciclo político (Figura 6) e que se renova todos os anos, promovendo uma boa orçamentação.

[Em “economês”: o gender budgeting é o reconhecimento que mulheres e homens, raparigas e rapazes, mulheres que vivem em meio urbano e mulheres que vivem em meio rural,… têm funções de utilidade distintas e que o Estado só conseguirá cumprir a sua função de maximização do bem-estar social se atender às diferenças da população.]

Orçamento do Estado: da não neutralidade à procura de uma boa orçamentação

Habitualmente, quando o tema gender budgeting é abordado junto de responsáveis pelo orçamento, a reação tende ser: “Nós não temos problemas de discriminação ou desigualdade. O nosso orçamento é neutro porque tratamos todos da mesma maneira. Não fazemos qualquer distinção”. Mas será que a neutralidade existe mesmo num orçamento de Estado?

O futebol feminino demorou a impôr-se e começou no desporto escolar nos países nórdicos (esta foto é de um jogo das seleções sub-17 da Alemanha e da Holanda contra o racismo)

Como vimos no exemplo do Programa Nacional de Saúde Mental, a mesma receita não serve para todas e todos. Se as políticas são definidas sem atender à diferença entre mulheres e homens, necessariamente originam resultados diferenciados que podem levar a um aumento da desigualdade. Existem vários casos de políticas aparentemente neutras, mas cujos impactos são diferenciados.

Exemplos? (1) o desporto escolar, que apresenta uma participação baixa de raparigas e alguma segregação estereotipada nas modalidades que são disponibilizadas a raparigas e a rapazes. Será a comunicação do desporto escolar inclusiva e igualmente atrativa para raparigas e rapazes? A avaliação do programa de desporto escolar contempla a diferença entre raparigas e rapazes? (2) os transportes públicos, que são maioritariamente utilizados por mulheres. Estará o desinvestimento na rede de transportes públicos a contribuir para aumentar a desigualdade de género, afetando desproporcionalmente mulheres e dificultando a sua participação no mercado de trabalho e gestão familiar (creches, apoio a familiares, etc.)? (3) os apoios a cuidados a terceiros que, por um lado, libertam a mulher do desempenho de funções associadas ao seu papel de género e, por outro, aumentam o emprego numa profissão maioritariamente ocupada por mulheres. Tanto a aprovação do estatuto do cuidador informal, como o investimento público em infraestruturas de apoio social, contribuem para a promoção da igualdade de género.

Ou seja, podendo concordar-se mais ou concordar-se menos com o recurso a gender budgeting, é inquestionável que não há neutralidade orçamental, seja ao nível da dimensão de género, seja ao nível da dimensão intergeracional, ou qualquer outra. Reconhecer que não existem políticas neutras ao género, mas sim políticas cegas ao género é apenas uma das vias pelas quais o gender budgeting promove uma boa orçamentação.

É inquestionável que não há neutralidade orçamental, seja ao nível da dimensão de género, seja ao nível da dimensão intergeracional, ou qualquer outra. Reconhecer que não existem políticas neutras ao género, mas sim políticas cegas ao género é apenas uma das vias pelas quais o gender budgeting promove uma boa orçamentação.

Em teoria, o Orçamento do Estado é o instrumento através do qual o governo promove a maximização do bem-estar social. Na prática, nenhum Orçamento do Estado é perfeito. Razões como informação imperfeita, dificuldade em hierarquizar a despesa quando os recursos são limitados, opções políticas determinadas por uma minoria da sociedade, entre outras, fazem com que seja irreal assumir que um orçamento possa ser plenamente eficaz e eficiente. Não podendo almejar a perfeição, é legítimo ambicionar que o Orçamento do Estado inclua princípios (1) de responsabilização, (2) de transparência, (3) de avaliação de desempenho e (4) de eficácia económica.

O gender budgeting é uma estratégia que contribui para todos estes princípios. Primeiro, na responsabilização: ao requerer que as principais decisões políticas sejam objeto de análise de impacto de género está, necessariamente, a requerer a fundamentação social e económica da intervenção pública. Logo, há uma maior responsabilização pelas escolhas assumidas pelo poder político. Segundo, na transparência: a fundamentação das escolhas públicas e seu impacto de género devem ser públicos e objeto de análise externa por parte da sociedade civil, fazendo com que todo o processo seja mais transparente. Terceiro, na avaliação de desempenho: ao exigir a definição de objetivos e de indicadores de desempenho associados à promoção da igualdade de género do orçamento, está a contribuir para a implementação de uma filosofia de avaliação de resultados conducente a melhor monitorização das escolhas públicas. Quarto, na eficácia económica: se a alocação de recursos é realizada com base na correta identificação de necessidades e interesses de mulheres e homens, então os fundos públicos serão distribuídos com maior eficácia, logo, com menor desperdício.

Qual o contexto do gender budgeting na Europa e no mundo?

A primeira referência à implementação de gender budgeting surge na Austrália em 1983. O então governo definiu que todas as decisões orçamentais consideradas relevantes teriam que ser concretizadas com completo conhecimento sobre o seu impacto nas mulheres. Formalmente, o gender budgeting surgiu em 1995 na Declaração e Plataforma de Ação de Pequim promovida pelas Nações Unidas, mas só em 2003 entra na agenda política da União Europeia através resolução n.º 2002/2198(INI) do Parlamento Europeu.

A princesa Madalena da Suécia e a actriz Geena Davis durante o encontro para promover a Igualdade de Género... há nove anos

A implementação do gender budgeting está sujeita à sua adaptação ao processo orçamental existente. Seria de esperar que, num contexto de União Europeia onde os países têm que respeitar as regras orçamentais contempladas no Pacto de Estabilidade e Crescimento, existisse alguma comparabilidade na formulação e avaliação dos orçamentos do Estado. A realidade mostra-nos que tal não acontece. Se os processos orçamentais variam, a implementação do gender budgeting também não pode seguir uma regra única.

Áustria e Suécia representam dois dos países europeus mais avançados na implementação de gender budgeting. Na Áustria, o gender budgeting é previsto constitucionalmente desde 2009. O artigo 13º da Constituição Austríaca estabelece que os governos federais, regionais e locais têm que promover a igualdade de género na sua gestão orçamental. O Orçamento do Estado austríaco baseia-se num orçamento por programas, i.e., num orçamento dividido em 58 programas com objetivos, metas e medidas próprias. Em cada um desses programas, tem que ser definido, pelo menos, um objetivo relacionado com a promoção da igualdade de género.

Áustria e Suécia representam dois dos países europeus mais avançados na implementação de gender budgeting. Na Áustria, o gender budgeting é previsto constitucionalmente desde 2009. O artigo 13º da Constituição Austríaca estabelece que os governos federais, regionais e locais têm que promover a igualdade de género na sua gestão orçamental.

Na Suécia, o gender budgeting é implementado através da análise de impacto de género de opções políticas alternativas e do desenvolvimento de indicadores de progresso conducentes à missão do governo de alcançar uma sociedade com igualdade de género.

Fora da Europa, são vários os países que apresentam estratégias de gender budgeting. Recentemente, destacam-se os avanços no Canadá que, em 2018, incluiu transversalmente no seu orçamento a análise de impacto de género das escolhas públicas. Num capítulo inteiramente dedicado à promoção da igualdade é demonstrada a importância da igualdade para o crescimento económico, é afirmado o compromisso do governo, são traçadas metas em cada área de intervenção e é divulgada a análise de impacto de género das iniciativas públicas.

Conclusão

Diretamente, o gender budgeting procura promover a igualdade entre mulheres e homens. Indiretamente, reflete e incentiva as melhores práticas de orçamentação pública, na medida em que promove a fundamentação das escolhas públicas, a transparência e a avaliação de desempenho. No conjunto, quando bem implementado, gender budgeting é boa orçamentação.

Os vários organismos internacionais são unânimes no reconhecimento da sua importância para a promoção de um crescimento sustentável e inclusivo. Neste ensaio o gender budgeting foi explorado numa perspetiva de políticas públicas, isto é, de aplicação a uma determinada política, mas a sua implementação é transversal. Pode ser implementado pela administração central, pelas autarquias e até pelas freguesias. Pode ser implementado numa perspetiva macro levando à reafectação de recursos por temas, por exemplo, investimento em cuidados a terceiros em detrimento de investimento em infraestruturas rodoviárias. Numa perspetiva intermédia originando a reafectação de recursos dentro de um tema, por exemplo, dentro do tema saúde uma nova priorização dos planos de ação. Numa perspetiva micro impulsionando a reformulação de qualquer tipo de medida ou atividade, por exemplo, os critérios de apoios sociais à habitação.

Portugal encontra-se a dar os primeiros passos firmes na adoção de gender budgeting, mas o caminho avizinha-se longo. Pelo menos enquanto a orçamentação por programas, com implementação prevista para abril de 2020, não estiver ancorada. Até lá, há um caminho alternativo a percorrer. Sensibilizar os/as decisores políticos, a academia, os media, os/as técnicos das entidades públicas e, sobretudo, a população.

Portugal encontra-se a dar os primeiros passos firmes na adoção de gender budgeting, mas o caminho avizinha-se longo. Pelo menos enquanto a orçamentação por programas, com implementação prevista para abril de 2020, não estiver ancorada. Até lá, há um caminho alternativo a percorrer. Sensibilizar os/as decisores políticos, a academia, os media, os/as técnicos das entidades públicas e, sobretudo, a população é, neste momento, a tarefa chave num processo que, se ultrapassados os preconceitos e as dúvidas, poderá efetivamente melhorar a vida das portuguesas e dos portugueses. O ponto é mesmo esse: se não existem dúvidas que o gender budgeting é uma estratégia de boa orçamentação, falta descobrir se, na prática, a sua implementação é consequente. Inevitavelmente, isso dependerá do compromisso político e de como será aplicado.

Ana Isabel de Sá é docente e doutoranda na Faculdade de Economia da Universidade do Porto. É também membro da equipa da Plataforma Portuguesa para os Direitos das Mulheres.

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