União Europeia

A crítica da razão europeia (II): Tese nº1 – A soberania partilhada e o princípio de subsidiariedade /premium

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A “dinâmica convencional” da Federação Europeia de Estados-Nação será ascendente e descendente, de acordo com o princípio de subsidiariedade, assim se distinguindo de uns Estados Unidos da Europa.

Já o disse anteriormente, sou contra o unitarismo unionista e o uso abusivo de uma política tecno-burocrática com cobertura constitucional. Julgo, porém, ser possível sustentar uma soberania partilhada no quadro de uma constituição sem estado, uma convenção, e aceitar uma dinâmica jurídico-institucional que nos conduza, por sucessivos rearranjos formais e materiais, de um tratado internacional até uma constituição de um tipo novo, que não se confunda com as tradicionais constituições nacionais. E será sempre uma dinâmica nos dois sentidos. A “dinâmica convencional” da Federação Europeia de Estados-Nação será ascendente e descendente, de acordo com o princípio de subsidiariedade, e aqui ela distingue-se, claramente, da constituição dos Estados Unidos da Europa.

Uma Convenção para a Federação Europeia

Já houve vários “momentos constitucionais” no percurso do projeto europeu, o primeiro dos quais logo no momento da fundação das Comunidades Europeias. Esse percurso mostra, ainda, que a invocação do “princípio da realidade” significa, nuns casos, a moderação e a prudência dos pequenos passos e das realizações concretas, em outros, a visão e a ambição dos grandes projetos e das grandes realizações. Jean Monnet dizia “nada é possível sem os homens, nada é duradouro sem as instituições, só o método faz avançar os problemas”. Isto significa que “grandes projetos”, servidos por “homens pequenos” e “métodos inapropriados”, não podem produzir bons resultados. É uma conjunção de fatores de difícil reunião que só os grandes líderes políticos estão em condições de convocar.

Embora os modelos sejam sempre simplificações da realidade, as tradições institucionais e as políticas públicas dizem-nos que existem na União Europeia quatro modelos aproximativos da realidade: o modelo renano central (eixo franco-alemão), o modelo mediterrânico, o modelo anglo-saxónico e o modelo escandinavo. Os dois primeiros de natureza mais programática e distributiva, os dois últimos mais pragmáticos e regulatórios.

De forma muito breve, os dois primeiros modelos preferem as normas e as instituições e, em consequência, uma ordem jurídico-institucional que distinga o interesse comum do conjunto dos interesses particulares. Como se um desígnio histórico exaltante (a união cada vez mais estreita entre os povos da Europa) apontasse o caminho a seguir, missão e obra que só as elites mais esclarecidas estariam em condições de conduzir, interpretar e mediar. Os terceiro e quarto modelos preferem as regras, os processos e as boas práticas que sempre deram bons resultados, porque acreditam mais na espontaneidade e interação dos interesses particulares, na auto-regulação e co-regulação dos seus interesses, para nos conduzir ao interesse geral.

Se quiséssemos apontar um exemplo claro do confronto entre as duas culturas políticas maioritárias bastaria escolher o capítulo da política social e recordar, por um lado, as disposições excessivamente palavrosas do tratado constitucional em matéria de emprego e política social e, por outro, a opção inglesa pelo opting outnas mesmas matérias. O mesmo poderia dizer-se em matéria de política monetária. Ou em matéria de controlo de pessoas nas fronteiras da União. Ou em matéria de relações transatlânticas. Ou de política de neutralidade em matéria de defesa.

O que desejo afirmar, em benefício da Federação Europeia, é que a soberania partilhada e o princípio de subsidiariedade devem ser poupados a um exercício, digamos, de exuberância institucional. E para ser um exercício de soberania partilhada, a terceira via europeia não passa, nem pela União Burocrática, para que tende cada vez mais, nem pela União Liberal, que despreza o Estado e faz desesperar o cidadão, mas por uma Federação Europeia de Estados-Nação, uma associação livre e voluntária de Estados nacionais com fortes atributos e características federais.

Em definitivo, a Federação Europeia não é um sistema político que fecha, é um sistema político que abre para a diversidade e pluralidade dos seus elementos instituintes. Dito de outra forma, não há uma teleologia do sistema federativo europeu, um destino marcado no horizonte político, ele é, antes de mais, uma metodologia e uma pedagogia processuais que respeita a liberdade de cada Estado-membro, em vez de uma teleologia que visa criar uma identidade, um povo, uma nação, um estado europeu. Daí, também, os equívocos múltiplos quando queremos estabelecer uma analogia, para fins analíticos, com a formação do Estado-nação, quantas vezes concebido e construído por meios violentos. Por isso, talvez se possa dizer que a federação europeia é mais um direito sem estado, uma polítysem estado.

Federação, soberania e globalização

Nesta linha de argumentação, pode até parecer paradoxal, mas uma “Federação Europeia sem estado” tem, entre os seus objetivos principais, o de proteger os Estados nacionais face à guerra civil económica desencadeada pela globalização, pois perante esta guerra civil económica, tudo está em perigo, a democracia, a cidadania, a representação, a sociedade, enfim, a soberania popular expressa por meio do voto.

Se a Federação Europeia não for capaz de defender e proteger as nossas principais aquisições societais, culturais e civilizacionais, conquistadas nas últimas décadas, face às crises do capitalismo, que ele usa por sistema para se desembaraçar da resistência civil e política, então a Federação não terá servido para nada e, mais grave, terá sido um logro monumental, uma cortina e um compasso de espera para a purga capitalística.

Por estas razões, a Federação Europeia não pode ser apenas um dispositivo económico para nos proteger da globalização, regulando-a e contrariando-a, mas, também, um dispositivo simbólico poderoso que favoreça e estimule a pluralidade e diversidade das suas identidades e idiossincrasias. Mais uma vez, e por paradoxal que pareça, a solidariedade no interior da Federação Europeia deverá servir para promover a diferenciação das sociedades e não a sua homogeneização. É a pluralidade e a diversidade (das línguas, das culturas, dos recursos naturais, do património, dos produtos e dos mercados) o sinal distintivo da Federação, não a sua padronização, normalização e uniformização. Isto é tão válido para as identidades e as culturas como para as mercadorias e os serviços.

A força deste argumento, por mais paradoxal que possa parecer, reside no seguinte raciocínio: se quisermos um mercado único, homogéneo e unificado, teremos apenas promovido o poder de algumas poucas sociedades multinacionais, que, assim, tiram partido da escala da federação, bem como o poder dos burocratas do centro que se alimentam da uniformização das leis e regulamentos europeus. Isto significa, também, que a soberania partilhada não abdica de procedimentos firmes relativos à aplicação de princípios nucleares da Federação Europeia como são as competências de atribuição, a subordinação material aos tratados e à convenção, a subsidiariedade ascendente e descendente, a proporcionalidade e a suficiência de meios.

Sabemos, além disso, que os Estados-nação modernos foram construídos à sombra de três “grandes obrigações” principais: a obrigação escolar, a obrigação militar e a obrigação fiscal. A escola, o exército e o imposto como instrumentos ideológicos de Estado, como estrutura simbólica de socialização dos indivíduos. A União Europeia não possui estes aparelhos de socialização. No seu lugar, encontramos alguns sucedâneos: o mercado único, a moeda única, o espaço Schengen, a cidadania europeia, os fundos estruturais europeus. Aparentemente, concordamos todos em que nos encontramos numa situação pós-nacional, porém, muitos discordam sobre a necessidade do seu carácter supranacional e sobre a inevitabilidade de um nacionalismo europeu que repetiria, a uma escala alargada, o que se passou com a formação do Estado nacional.

Neste registo analógico, como se compreende, os equívocos são frequentes e recorrentes. A estrutura simbólica e a energia vital e espiritual do Estado-nação não estão presentes na organização política da União Europeia, se bem que, é bom não esquecê-lo, muitos Estados-nação tenham sido construídos e unificados pela força.

Estamos em 2018. Recordo, a propósito, o projeto de tratado constitucional de 2005. Para que a Federação Europeia respeite a soberania partilhada e o princípio de subsidiariedade e não repita os erros do projeto de tratado constitucional de 2005 recordemos as imprevidências então cometidas e que são, ainda hoje, muito pertinentes, pois muitas foram vertidas no tratado de Lisboa:

  • Quem quer apelar ao patriotismo constitucional não faz um tratado ilegível com 448 artigos; um tratado com um texto muito desigual, ideológico e de banda larga nuns casos, estatutário e quase regulamentar noutros casos;
  • Na falta de ideias claras sobre o projeto político europeu, a ideia, mesma, de “construtivismo furtivo” já assusta; uma mistura de nacionalismo burocrático com tecnocracia é o pior que nos poderia acontecer;
  • A ideia de transnacionalidade é necessária e importante, mas é preciso ter cuidado com ela e não a precipitar; num primeiro momento, é necessário redescobrir a diversidade, comunicar, conhecer e reconhecer e, a seguir, as regras comuns a estabelecer não são de uniformização, são de procedimento, civilidade e publicidade; o tempo dirá como e quando se produzirá, naturalmente, a passagem transnacional;
  • As diferenças culturais tanto constituem um dos trunfos da Europa, como uma das principais causas do seu eventual malogro; com desenvolvimento económico a cultura é um trunfo, sem desenvolvimento económico a cultura é matéria incendiária, não obstante ela ser uma das formas mais maleáveis da experiência e da experimentação sociais;
  • Há uma imprevidência política, que não jurídica, quanto à mencionada supremacia ou primado do direito comunitário sobre todo o direito nacional (constitucional incluído);
  • Há, ainda hoje, uma manifesta falta de proporção entre as missões, as finalidades, as expectativas geradas pelo projeto europeu e os meios postos ao seu dispor; a União fica dependente das contribuições dos estados nacionais o que não lhe permite fazer políticas anti-cíclicas de estabilização;
  • Há, ainda hoje, uma imensa generosidade quanto ao elenco de direitos fundamentais, mas uma interpretação restritiva e tímida quanto à sua aplicação;
  • Há, ainda hoje, uma falta de clareza na repartição de competências em matéria de política externa que é fonte de atrito entre o presidente da União, o presidente da Comissão, o presidente do Conselho, a Representante para a PESC;
  • Há, ainda hoje, não obstante os tratados intergovernamentais já assinados, uma “falta de ambição político-institucional” quanto ao modelo de governo económico da União que a deixa prisioneira da chamada “germanização da Europa”;
  • – Não há nenhuma indicação de ordem constitucional quanto ao “modelo político-administrativo” da União, em especial, quanto à necessidade de devolução e descentralização de competências e ao modelo cooperativo e subsidiário de governança regional europeia.

Com esta lista de imprevidências, convenhamos que não é fácil desconstitucionalizar no plano doméstico e “convencionar” no plano europeu, mesmo que na “forma benigna e convencional” de uma Federação de Estados-Nação, e tanto mais quanto, como dissemos, o tratado de Lisboa herdou uma boa parte destas imprevidências. O meu desejo, como académico, é que não se instale, melancolicamente, um pensamento único oficial acerca da questão europeia e que não aproveitemos a oportunidade para reabrir o espaço público sobre a arquitetura do futuro das relações entre a Nação e o Estado no quadro europeu.

O federalismo cooperativo, subsidiário e descentralizado

Sabemos que uma constituição tem uma visão compreensiva e sistemática dos vários poderes, enquanto um tratado internacional procede por via incremental, com arranjos e desarranjos em função da relação de forças que se liberta da própria negociação. Do mesmo modo que um cidadão precisa de uma constituição para se proteger do arbítrio de todos os poderes, também o Estado nacional precisa de regras claras acerca da repartição de poder, que só uma constituição/convenção pode regular e fiscalizar adequadamente. Esta é a razão pela qual a situação portuguesa é a de um certo “desconforto constitucional”. Com efeito, o défice de integração em matéria de regime de governação económico-social é muito embaraçoso para a nossa economia, sobretudo, se não for previsível um ciclo longo de crescimento económico. Esta é, de resto, a situação em que, hoje, nos encontramos.

Quer dizer, tal como as circunstâncias se apresentam neste momento, só agora começa, verdadeiramente, o “Período Convencional da Federação Europeia”. O Presidente Macron propôs que se realizassem convenções nacionais. Não obstante as incongruências político-institucionais desta fase inicial, não tenho dúvidas em afirmar que um pequeno país está mais bem protegido por uma constituição ou convenção do que por um tratado internacional. A vinculação das partes e a honorabilidade dos compromissos assumidos, bem como o sistema de pesos e contrapesos associado, que garante o equilíbrio de poderes entre Estados grandes e pequenos, ficam mais bem salvaguardados por uma convenção federal.

A situação presente é, porém, muito problemática no que diz respeito à realização de uma convenção federal com base em convenções nacionais. De um lado crescem os populismos e os nacionalismos, do outro a hegemonia do diretório intergovernamental e o federalismo furtivo. Estamos, pois, em compasso de espera. Vale a pena, por isso, regressar aos princípios inspiradores do federalismo cooperativo, subsidiário e descentralizado, aquele que, em minha opinião, mais se aproxima da “especificidade europeia” (Covas, 2013, p.155), aquela que afirma a “união cada vez mais estreita entre os povos da Europa”:   

  • A União é uma associação livre e voluntária de Estados nacionais, subordinada aos princípios do governo limitado e das atribuições subordinadas;
  • A União tem tudo a beneficiar com o aprofundamento das ligações entre os parlamentos nacionais e, por exemplo, uma segunda câmara no parlamento europeu;
  • A União tem tudo a beneficiar com o aprofundamento das ligações entre as administrações nacionais e a administração comunitária em vez de aumentar o labiríntico burocrático do “processador institucional” europeu;
  • A União tem tudo a beneficiar com o potencial cooperativo e colaborativo das redes de regiões e cidades europeias, numa lógica de cooperação territorial descentralizada, uma das vias privilegiadas para melhorar o espaço público europeu;
  • A União tem tudo a beneficiar com a valorização da economia da representação política e simbólica, isto é, com o aprofundamento das ligações internas dos partidos transnacionais europeus e através de fórmulas mais imaginativas de democracia participativa dos cidadãos europeus;
  • A União tem tudo a beneficiar com o aprofundamento dos direitos de participação e controlo político de resultados, por via da cooperação entre parlamentos e tribunais, em vez de criar uma normatividade supranacional excessiva ou mais instâncias europeias de supervisão e regulação;
  • A União tem tudo a beneficiar com a formação de uma magistratura pública europeia e de uma provedoria de justiça nos vários domínios da cidadania europeia; mais uma vez, a cooperação entre serviços já existentes pode substituir com vantagem novas burocracias;
  • A União tem tudo a beneficiar com a conversão dos atuais comités, económico e social e das regiões, num conselho económico e social, com maior legitimidade ativa e capacidade de intervenção; a concertação social no plano europeu tem ainda uma grande margem de progresso a percorrer;
  •  A União tem tudo a beneficiar com a formação de uma Rede Europeia de Administração Pública para administrar diferentes “comunidades de políticas europeias”; por exemplo, estruturas de missão ou de projeto apoiadas em pequenos secretariados podem produzir excelentes resultados; a economia das plataformas digitais e a democracia interativa podem potenciar estes benefícios.

 Estes são os princípios gerais do federalismo cooperativo que assenta numa correta aplicação do princípio de subsidiariedade, vertical e horizontal. Também sabemos que, num mundo de interdependência e complexidade crescentes, a localização correta de uma competência partilhada e concorrente depende da capacidade de iniciativa política, da conjuntura histórica, das circunstâncias particulares e da relação de forças políticas em presença. Assim, é muito provável que, numa fase de transição mais ou menos longa para a União Política Europeia, as competências sejam partilhadas e concorrentes entre vários níveis de governo e administração. As administrações devem, por isso, cooperar para aprender. Quer dizer, não é o princípio programático de subsidiariedade que define o lugar de uma competência, mas, antes, a natureza, o alcance a gravidade de um problema que estabelece o grau da sua condicionalidade. Isto significa que existe uma dinâmica doprincípio de subsidiariedade que coloca um determinado problema em distintos patamares críticos porque, em determinado momento, nos pode interessar socializar ou comunitarizar umapolicy-area que até aí era abordada apenas no plano nacional.

Notas Finais

Estes inúmeros paradoxos e contradições que hoje afetam a União Europeia são o fruto de uma longa batalha entre o mercado global, a democracia doméstica e a democracia europeia. A mundialização feliz já lá vai. Hoje, a globalização e a desterritorialização são as duas faces da mesma moeda. Por isso, o grande poder é extra-territorial e está nas mãos do mercado e das empresas multinacionais. O domínio extra-territorial é a grande praça forte do capitalismo transnacional que tudo fará para impedir a sua internalização, institucionalização e regulação, já para não falar do seu combate contra projetos políticos como a União Europeia. O domínio extra-territorial é, ainda, o campo privilegiado da corrupção, da evasão, do branqueamento de capitais e, de uma maneira geral, de todos os comportamentos de free raider e moral hazard.Neste sentido, a desterritorialização e a extra-territorialidade convertem-se não apenas nos principais adversários do velho Estado-nação vestefaliano, cuja matriz inicial assentava, justamente, na soberania territorial e na delimitação da sua jurisdição respetiva, mas, também, constituem para a União Europeia um enorme desafio no século XXI, onde se contam muitas outras extra-territorialidades como o cibercrime, a imensa nebulosa da economia do cloud computing e do Big Data, o universo multidimensional das plataformas tecnológicas, a especial desterritorialização da economia ilegal e clandestina e da economia de guerra, entre outros exemplos.

Como fica claro, o grande paradoxo do nosso tempo é a transnacionalidade do mercado global contraposta à domesticidade da democracia nacional e, em consequência, o “abismo extra-territorial” que se abre à nossa frente. Cabe à União Europeia um contributo fundamental para a redução deste “abismo extra-territorial” e tanto mais quanto não temos um “governo mundial” que feche ou reduza esse “abismo extra-territorial”.

Perante este abismo extra-territorial conduzido pelo capitalismo transnacional alguns estados europeus refugiam-se no nacionalismo e no populismo. Estamos num momento decisivo, a poucos meses das eleições para o Parlamento Europeu. Se o projeto europeu não se libertar deste sentido paradoxal da história em que, em certa medida, o encurralaram, todo o espaço público europeu ficará contaminado por esta “perversão nacionalista europeia”. É aqui que nos encontramos hoje, pressionados como estamos pelos fluxos migratórios e o crescimento dos partidos nacionalistas e populistas.

A nove meses das eleições europeias, sem um argumento que seja suficientemente convincente, a União Europeia corre o risco de ficar acantonada e balcanizar-se. E, no entanto, perante um abismo extra-territorial cada vez mais pronunciado em redor das suas fronteiras nunca uma Europa unida e coesa foi tão necessária e urgente.

Termino este escrito no dia 11 de setembro. Não obstante o simbolismo deste dia, não creio, porém, que sejam os “cisnes negros” a determinar a sorte futura da União Europeia. Um ato único europeu aprovado numa convenção europeia interparlamentar e um sistema de governo mais eficaz e efetivo ainda são possíveis. Como veremos nos próximos escritos.

Universidade do Algarve

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