A quem pensasse que a promulgação da lei que obriga os titulares de cargos políticos e altos cargos públicos a declarar a sua ligação a associações deixava o assunto arrumado, a realidade tem feito questão de provar o contrário. Passou um ano e meio entre o momento em que o PAN apresentou essa proposta e a luz verde, direta, de Marcelo Rebelo de Sousa. E afinal ainda ninguém se entende.

Mesmo agora, com a entrada em vigor da lei, os deputados falam a várias vozes sobre um ponto tão basilar da alteração à lei como é a questão sobre a sua abrangência: que associações ficam, afinal, dentro do espírito da lei e obrigam os seus membros a declarar essa ligação? Depende de quem responde. E as próprias sociedades que à partida eram diretamente visadas neste processo — Maçonaria e Opus Dei — entendem que os seus membros ficam, por diferentes motivos, excluídos da obrigação. Mais: a leitura da lei não é sequer unânime nas diferentes correntes maçónicas.

Depois, há outro ponto que pode ter grandes implicações na aplicação da lei. A obrigação de declarar essa filiação respeita, ou não, a Constituição da República e o Direito Europeu?

Com tantas pontas soltas, o Observador procurou reunir as perguntas que continuam a ser colocadas e as (possíveis) respostas que correspondem a cada uma dessas dúvidas. Comecemos pelo início.

O que diz a alteração à lei?

Ou, por outras palavras: o que foi, afinal, aprovado pela maioria dos deputados à Assembleia da República. Um ponto fundamental por dois motivos:

1. Porque o que foi aprovado não corresponde ao que foi inicialmente proposto pelo PAN.
2. E porque o que foi aprovado em julho não arrumou com todas as questões à volta deste assunto.

Vamos, então, por partes. Em meados de dezembro de 2019, o PAN anunciou a intenção de apresentar uma proposta de alteração à lei 52/2019 (que regula o exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos) para que pudessem passar a declarar a sua “filiação ou ligação a organizações ou associações de caráter discreto” — entenda-se, organizações como a Maçonaria e o Opus Dei — “em sede de obrigações declarativas”. Nesse momento, pela proposta do PAN, a declaração era “facultativa”.

A proposta entrou na Assembleia da República ainda antes do fim desse ano e, pelo caminho, o PSD sinalizou a intenção de se associar às alterações à lei. Mas subindo a escala e tornando a declaração obrigatória, ao mesmo tempo que universalizava essa declaração a todas as associações (afastando-se do teor mais restritivo que resultava da versão do PAN).

Resultado: com exceção do PS e da Iniciativa Liberal, que se mantiveram contra as mudanças à lei neste âmbito (e da deputada não inscrita Cristina Rodrigues), todos os partidos aprovaram a proposta de substituição apresentada pelo PSD na Comissão de Transparência e Estatuto dos Deputados.

E o que diz, então, essa alteração ao número 2 do artigo 13º da lei 52/2019 (e que implicou também alterações ao Estatuto dos Deputados)? Prevê o seguinte:

“A menção da filiação, participação ou desempenho de quaisquer funções em quaisquer entidades de natureza associativa, exercidas nos últimos três anos ou a exercer cumulativamente com o mandato, desde que essa menção não seja suscetível de revelar dados constitucionalmente protegidos como sejam os relativos à saúde, orientação sexual, filiação sindical ou convicções religiosas ou políticas, casos em que tal menção é meramente facultativa.”

A segunda parte da frase é, como iremos ver, da maior relevância para perceber as implicações na aplicação da lei — e as divergências sobre o universo de instituições que a lei abrange.

Alteração à lei tornou obrigatório declarar pertença a sociedades como Maçonaria ou Opus Dei?

Ponto prévio: quando entrou no processo, e depois quando acabou por apresentar a sua proposta de substituição do texto do PAN, o PSD procurou alargar o debate e descentrá-lo destas duas instituições (uma ideia que era central na proposta do PAN), mas nunca procurou deixá-las fora do âmbito de aplicação da lei. E, mesmo aí, a Comissão Nacional de Proteção de Dados pronunciou-se no sentido de considerar que, mesmo depois das alterações apresentadas pelo PSD, exigir a declaração de filiação a associações era uma medida “desnecessária e excessiva”.

Ao Observador, o deputado André Coelho Lima (PSD) explica que “o objetivo é estender uma exigência que já se aplicava aos titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, que eram obrigados a declarar se fossem dirigentes” destas instituições. “Agora, não é preciso que sejam dirigentes, basta que sejam membros destas associações” para terem de declarar essa ligação.

Membros da Opus Dei não têm de declará-lo. “O texto é claro”, diz PSD

Coelho Lima também já tinha deixado claro, em declarações à Rádio Observador, que a formulação da lei, tal como foi aprovada no Parlamento e promulgada pelo Presidente da República, exclui os membros do Opus Dei de revelarem essa ligação. A justificação estará naquela segunda parte da frase introduzida na lei, que exclui da declaração de interesses de políticos e altos dirigentes públicos toda e qualquer matéria que seja “suscetível de revelar dados constitucionalmente protegidos, como sejam (…) convicções religiosas ou políticas” — casos em que essa menção se torna “meramente facultativa”.

Ora, o ponto de discórdia está precisamente aqui. É que, do lado do PS, o presidente da Comissão de Transparência da Assembleia da República veio manifestar uma interpretação bastante diferente do texto aprovado (sem os votos dos socialistas) no final de julho.

Na declaração de voto que apresentou sobre esta matéria, e que foi citada pelo Público, Jorge Lacão defende taxativamente que a pertença a sociedades “discretas” não passa a ser obrigatória. E recorre ao regulamento europeu (de força superior às leis ordinárias nacionais) para sustentar que “é proibido o tratamento de dados pessoais que revelem a origem racial ou étnica, as opiniões políticas, as convicções religiosas ou filosóficas, ou a filiação sindical”.

O socialista recorre, ainda, à Constituição da República Portuguesa e ao artigo 41º (que consagra a Liberdade de consciência, de religião e de culto) para defender que, tal como acontece com o Opus Dei, a associação à Maçonaria está abrangida por esse direito constitucional, que não pode ser violado (argumento, aliás, também utilizado pelo grão-mestre do Grande Oriente Lusitano, Fernando Lima).

André Coelho Lima contrapõe que os argumentos de Lacão são “juridicamente inexatos” e atira com a obrigatoriedade, já em vigor, “de identificar os responsáveis políticos ou altos dirigentes públicos que são membros dessas mesmas organizações”. “Ninguém veio, até hoje, apelar à liberdade de consciência” para contestar essa obrigação, diz o social-democrata. Coelho Lima entende que a nova versão da lei “não suscita dúvidas a quem esteja de boa fé” neste processo. E, daqui, parte para o ataque. “Não posso deixar de lamentar [a posição do] presidente da Comissão da Transparência, que assistiu a todo o processo legislativo e que sabe qual é a intenção subjacente a este processo. Querer inventar subterfúgios legais para quem sabe o objetivo do processo legislativo é algo que não prestigia o presidente da Comissão da Transparência”, remata o social-democrata.

O que disse o PR quando promulgou a lei?

Marcelo Rebelo de Sousa recebeu o diploma da Assembleia da República na última semana de julho. Duas semanas depois, numa nota publicada no site da Presidência, Marcelo dava conta de que havia luz verde de Belém à alteração à lei.

Nessa nota, o Presidente da República — que optou por não recorrer sequer a uma apreciação preventiva do Tribunal Constitucional — explica que validou a norma por considerar que ficou “muito significativamente circunscrito o escopo da modificação aprovada pela Assembleia da República”.

O Chefe de Estado nota mesmo que a nova alínea “exclui de tal obrigatoriedade [de declaração] dados que possam revelar designadamente convicções religiosas — todas elas — ou políticas — também todas elas e não apenas partidárias”.

E as “sociedades discretas”, como reagiram?

Ainda em março, quando o futuro do diploma era incerto, o porta-voz do Opus Dei considerava que a proposta em discussão era “louvável” no seu “propósito de reforçar a transparência” dos responsáveis políticos e públicos. Mas apontava-lhe um problema relevante.

Associações religiosas não entram na nova lei. “Algumas notícias não deixaram isso claro”, diz Opus Dei

“O problema grande é o apontado no parecer da Comissão da Liberdade Religiosa que diz que a proposta ‘viola, de forma inequívoca, diversas normas da Constituição’, desde logo porque, para a Constituição, ‘ninguém pode ser perguntado’ nem pode ser ‘prejudicado por se recusar a responder’ sobre as suas filiações religiosas”, resumia Pedro Gil à Agência Lusa. Portanto, no entender do Opus Dei, os membros desta organização ficavam excluídos dessa obrigatoriedade de declarar a sua ligação.

Essa mesma leitura foi reafirmada num comunicado divulgado logo após a promulgação. “Todos os crentes, e, portanto, todos os cristãos, incluídos os cristãos do Opus Dei, têm na nova lei a confirmação da salvaguarda da liberdade religiosa que a Constituição garante”, lê-se no documento.

No caso da Maçonaria, aquilo a que se assistiu foi a uma dupla — e até contrastante — reação.

Por um lado, e como vimos, o grão-mestre do Grande Oriente Lusitano (GOL) sempre considerou que a nova formulação da lei não se aplicava aos maçons. Ainda esta semana, ao Diário de Notícias, Fernando Lima reiterava essa ideia, afirmando taxativamente: “Não é obrigatória a declaração. É uma questão de liberdade de consciência.”

Por outro lado, uma outra corrente maçónica, a Grande Loja Legal de Portugal – Grande Loja Regular de Portugal (GLLP/GLRP) deu sinais públicos de que a nova lei não só foi feita à medida dos maçons como se lhes aplica diretamente.

Num comunicado interno enviado aos maçons da GLLP/GLRP, a que o Observador teve acesso, o grão-mestre desta ordem, Armindo Azevedo, escreve que a “obrigatoriedade [de declarar a ligação à Maçonaria]] constitui um passo à retaguarda no caminho dos direitos, liberdades e garantias, os quais exigiram o esforço de muitos para que fossem finalmente assegurados numa democracia pluralista defendida pela Constituição”. Armindo Azevedo diz que “é com imenso pesar e tristeza que vemos Portugal, aos olhos do mundo, adotar uma postura retrógrada e limitadora dos direitos associados à liberdade individual dos cidadãos, e obrigando à confissão das suas convicções filosóficas e espirituais”.

Ou seja, se no caso do GOL a interpretação é a de que a lei, como está formulada, não se aplica aos maçons, que ficam livres de escolher se querem ou não declarar essa ligação, no caso da GLLP/GLRP a leitura é a de que, sim, a partir da entrada em vigor da nova versão da lei, todos os novos titulares de cargos políticos e altos dirigentes públicos passam a ter de declarar ser maçons (isto porque a lei só se aplica a quem assuma funções após a entrada em vigor da mesma, cinco dias após a promulgação).

Quem vai fiscalizar a aplicação da lei?

A Entidade da Transparência será o organismo responsável por fiscalizar o cumprimento da lei. Em termos práticos, os titulares de cargos políticos e altos cargos públicos têm de preencher e entregar, até 60 dias após o início de funções, uma “declaração dos seus rendimentos, património, interesses, incompatibilidades e impedimentos” (art. 13º da lei 52/2019).

Entidade da Transparência poderá arrancar parcialmente em setembro. Obras vão ser aceleradas

Essa entidade, criada em 2019, está atualmente em fase de instalação e, segundo a previsão do presidente do Tribunal Constitucional, deverá entrar em plenas funções, já em Coimbra, apenas em 2023.

E, além das obras em curso no Palácio de Santa Rita, está também a ser desenvolvida a plataforma através da qual os visados pela lei poderão submeter as respetivas declarações.

E o que pode acontecer a quem não a cumprir?

Depois, é tempo de fiscalizar. E a questão que se coloca é: independentemente de os maçons e os membros da Opus Dei terem (ou não) de declarar essa filiação, que consequências haverá para quem pertença a estas ou outras organizações e não declare essa informação junto da Entidade da Transparência? A penalização pode ser pesada.

O artigo 18º da lei 52/2019 prevê sanções que vão da declaração de perda do mandato à demissão ou à destituição judicial. E sempre que se considere que houve uma manifesta intenção de não apresentar a declaração, mesmo depois de serem notificados para esse efeito, os visados incorrem num crime de desobediência qualificada, que pode ser punido com uma pena de prisão de até três anos.

Fundamental será perceber se a nova Entidade da Transparência terá capacidade para realizar uma fiscalização efetiva das regras ou se, como acontece atualmente com a Entidade das Contas (também na dependência do Tribunal Constitucional), a avalanche de declarações e a falta de recursos técnicos e humanos torna impossível uma verificação eficaz e atempada desses processos.

Mas como é que a Entidade da Transparência pode abrir um processo por incumprimento?

É uma dúvida técnica mas da qual depende todo o restante processo. Ao Observador, o advogado Paulo Otero, especialista em Direito Administrativo, diz que essa suspeita da entidade fiscalizadora poderá partir, por exemplo, de uma entrevista em que um deputado assuma que pertence à Maçonaria sem que o tenha declarado.

A partir daí, a Entidade da Transparência poderá comunicar essa informação ao Ministério Público, que pode requerer uma decisão judicial que obrigue a instituição a revelar esse dado. Problema: “Resta saber se a instituição em causa não poderá invocar a liberdade de associação e o dever de não comunicar quem são os seus membros”, sublinha Paulo Otero.

Para o advogado, a posição de partida é da “amplitude do direito” e da “inconstitucionalidade da obrigatoriedade de declaração”. Ou seja, Otero considera que a liberdade de associação inclui, também, o direito das instituições a não serem obrigadas a revelar quem são os seus membros. Porque “ninguém pode ser sancionado por exercer o direito à liberdade de associação: não pode ser prejudicado por ser membro de uma associação da mesma forma que não pode ser beneficiado por isso”.

Já agora, como é que esta situação é gerida lá fora?

O processo de discussão na Assembleia da República foi longo. Houve várias audições, algumas mais notadas que outras, houve discussão política e também se foi olhar para o que acontece noutros países e para aquilo que se exige a quem assume funções políticas ou de direção em cargos públicos.

Ora, no âmbito dessa consulta externa, chegou à Comissão de Transparência um documento com data de abril de 2021 e com o título “Declaração de pertença a organizações ‘discretas’ — Enquadramento internacional”. Esse documento, solicitado pela própria Comissão de Transparência, reuniu informação sobre  33 parlamentos nacionais (uns pertencentes à União Europeia, outros fora da União) que responderam a um apelo nesse sentido da Divisão de Informação Legislativa e Parlamentar (DILP), logo após o PAN ter apresentado a sua proposta de alteração à lei. E ainda se juntaram a essa análise alguns dados recolhidos junto da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) e jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos.

Só dois países na Europa têm leis tão apertadas para maçons como o PSD propõe. Ex-candidato a grão-mestre diz que vão incumprir

Como ponto de partida, o relatório diz o seguinte: “Do levantamento feito, é possível concluir que a maioria dos ordenamentos jurídicos analisados não prevê a obrigatoriedade ou a possibilidade de indicação da pertença a associações ‘discretas’, nomeadamente a Maçonaria e a Opus Dei”, entidades referidas expressamente no pedido de informações enviado pelo Parlamento português a congéneres de outros países.

Há, no entanto, alguns casos que apresentam nuances relativamente a essa conclusão mais genérica. Por exemplo, na Roménia e em São Marino “está expressamente prevista a obrigatoriedade de o declarar” por parte dos responsáveis políticos. No caso da Áustria e da Letónia, apenas são declarados se os visados pela lei “detiverem cargos nessas associações”. Na Estónia, a solução foi solicitar a declaração “se o declarante considerar que a pertença a essa organização pode influenciar o exercício das funções e que revelá-la não viola os seus direitos” (um pouco na linha da ressalva pelo Parlamento português). Na Finlândia e na Turquia, prossegue o relatório, os deputados “podem, querendo, declarar de modo mais pormenorizado os seus interesses privados”. E na Bulgária “devem declarar essa pertença ou filiação os magistrados judiciais”.

São ainda apresentados outros dois casos concretos. O da Dinamarca, “onde, apesar de não ser obrigatório, os sucessivos governos têm, desde 2005, determinado que os ministros declarem qualquer organização a que pertençam, designadamente organizações da sociedade civil”; e o Reino Unido, caso em que “os titulares de alguns cargos públicos podem, voluntariamente, declarar a sua pertença a organizações secretas como, por exemplo, a Maçonaria, devendo ser efetuada uma declaração de interesses, sempre que esta informação seja relevante no contexto do debate ou do assunto em discussão”.

O relatório apresenta uma listagem dos países que disponibilizaram informação a este respeito e, ainda, uma breve descrição das diferentes realidades nacionais. Com esse ponto comum de que, na maioria dos casos analisados, não há qualquer obrigatoriedade de declarar a pertença a estas associações.