Tribunal de Contas abre nova auditoria aos contratos das PPP depois de suspender fiscalização anterior /premium

05 Dezembro 2018194

Nova ação de fiscalização surge no seguimento de suspensão de auditoria em 2014. Observador teve acesso a este relatório onde o Governo Passos Coelho é criticado por não respeitar "interesse público".

O Tribunal de Contas abriu uma nova auditoria à renegociação dos contratos das Parcerias Público Privadas (PPP) iniciada em 2012 pelo Governo Passos Coelho. Na origem desta decisão está uma anterior ação de fiscalização determinada pelo TdC que foi suspensa em 2014 que visava já os processos de renegociação conduzidos pelo Governo do PSD/CDS, sob a esfera da troika, e chegou mesmo a ter um relatório provisório, a cujo draft confidencial, datado de setembro de 2014, o Observador teve acesso.

No documento, ou relato, como o descreve o Tribunal de Contas (TdC), a 2.ª Secção do TdC criticava o Executivo Passos Coelho por não ter respeitado o “interesse público” na renegociação de alguns contratos de concessão de autoestradas e de ter alegadamente beneficiado a Lusoponte em cerca de 10 milhões de euros, no acordo que acabou com as compensações à concessionária pela borla nas portagens da Ponte 25 de Abril. Mas nesta auditoria estava sobretudo em causa o escrutínio ao pacote de renegociações das ex-Scut e das subconcessões rodoviárias lançado pelo Governo Sócrates e que prometia obter poupanças nominais de sete mil milhões de euros. Um processo que estava longe de estar terminado quando os auditores do TdC começaram a fazer perguntas e a pedir informação.

Aliás, o autor do relato (o draft não está assinado) deixa críticas duras às dificuldades em obter das entidades visadas respostas com a informação pedida, em particular à Estradas de Portugal e à comissão de renegociação, alerta para a transferência do risco com reparações para a parte pública e conclui que o grosso das poupanças foi obtido com a redução do objetivo dos contratos, ou seja, cortes no investimento. Mas faz também elogios, considerando que foram alcançadas metas de poupanças e conseguida uma redução da taxa de remuneração acionista das concessionárias, ainda que não tenha encontrado qualquer esforço por parte das entidades financeiras para a redução dos respetivos encargos.

O processo de auditoria foi interrompido sem que as conclusões tivessem sido tornadas públicas, uma decisão que terá sido ainda tomada quando o Tribunal de Contas era liderado por Guilherme d’Oliveira Martins. O Tribunal decidiu interromper os trabalhos à espera que as alterações contratuais fossem finalizadas e submetidas a visto prévio, o que só começou a acontecer em 2017 e 2018, sublinha em resposta ao Observador fonte oficial da instituição. No texto do relatório, o Executivo PSD/CDS é duramente criticado por não ter cooperado com o TdC  no envio da informação solicitada, alertando o autor do texto que “o não cumprimento tempestivo das obrigações de prestação de informação é suscetível de gerar responsabilidade financeira sancionatória” para os titulares de cargos políticos e públicos que lideraram as negociações.

Os trabalhos desta auditoria já foram entretanto retomados, sendo que consideram já a recusa de visto prévio a um dos contratos em causa: Algarve Litoral, uma das subconcessões adjudicados pelo Governo Sócrates.

Por que não respondeu o Governo de Passos

Apesar de a auditoria não ter sido divulgada, chegou a ser elaborado ao longo de 2013 e 2014 um esboço de relatório — um “relato”, na explicação do Tribunal de Contas, que seguiu para algumas entidades no âmbito do exercício do contraditório. Neste documento, os juízes da 2.ª Secção do Tribunal de Contas queixam-se das dificuldades na obtenção da informação pedida junto de várias entidades, em particular a Estradas de Portugal (atual IP) que deixou sem resposta vários pedidos feitos pelo Tribunal.

Foram também questionados a Secretaria de Estado das Obras Públicas, então tutelada por Sérgio Monteiro, e a Comissão de Renegociação das Parcerias Público Privadas, liderada por António Ramalho, que à data presidia também à Estradas de Portugal.

António Ramalho e Sérgio Monteiro estiveram à frente das decisões sobre PPP no Governo de Passos Coelho

Na versão consultada pelo Observador, o Tribunal “não pode deixar de sublinhar que a falta de prestação de informação, bem como da sua tempestividade foram fatores que afetaram o desenrolar dos trabalhos de auditoria”. O documento elaborado ao longo de 2013 e 2014 refere que, entre os pedidos que ficaram sem resposta, encontram-se os prémios entregues às subconcessionárias pela não realização de investimentos, os pontos de situação dos processos de negociação em curso — variáveis financeiras, bem como reequilíbrios financeiros; os resultados alcançados nas componentes de manutenção, operação, investimento, financiamento e remuneração acionista.

Diz ainda o autor do documento (que não está assinado) que foram feitas várias diligências junto destas entidades e reuniões com os responsáveis para esclarecer as questões relacionadas com as matérias incluídas na renegociação, mas que o Tribunal só teve acesso a um relatório preliminar da comissão de renegociação das PPP do setor rodoviário um ano depois de este documento ter sido elaborado.

O Observador sabe que esta iniciativa do Tribunal de Contas causou estranheza junto das entidades que eram visadas pela auditoria, uma vez que o processo de renegociação das PPP rodoviárias ainda estava em curso.

Não obstante terem sido já anunciados acordos de princípio com as concessionárias, em particular nas subconcessões rodoviárias decididas por Sócrates, e que passaram, no essencial por reduzir o investimento contratado e não realizado, de forma a baixar os encargos futuros do Estado, a verdade é que faltava ainda a luz verde dos financiadores. E neste processo delicado, que envolveu várias dezenas de bancos internacionais, foi particularmente demorado e complicado obter a autorização do maior financiador, o Banco Europeu de Investimento. Isto para já não falar do visto prévio do próprio Tribunal, que teria de se pronunciar novamente sobre estes contratos.

Sem estar fechado o processo, dificilmente poderia o Tribunal chegar a um resultado conclusivo sobre o impacto financeiro e económico destas alterações contratuais para o Estado, além de que havia o receio de que informação sensível pudesse ser revelada, comprometendo a posição negocial neste processo.

Estes argumentos terão sido aliás explicados ao Tribunal de Contas pelas entidades questionadas nesta auditoria. Contactados pelo Observador, Sérgio Monteiro, antigo secretário de Estado das Obras Públicas, e António Ramalho, ex-presidente da comissão de renegociação das PPP e da Infraestruturas de Portugal, optaram por não comentar.

Já com o processo mais avançado, o anterior Executivo veio a afinar os números das poupanças obtidas. A economia total terá superado os 7.300 milhões de euros em pagamentos brutos ao longo dos 27 anos da vida dos contratos e com IVA. A conta feita aos valores atualizados para preços de hoje (valor atualizado líquido) aponta para 3.800 milhões de euros. Números que foram contestados pelo atual Governo, mas que são os conhecidos.

Tribunal de Contas já retomou auditoria

Já o Tribunal de Contas começa por explicar que o documento a que o Observador teve acesso é um relato e não um relatório final que tem de ser sujeito à aprovação da secção ou do plenário. Este “relato” é um documento confidencial que é submetido ao exercício do contraditório por parte das pessoas e entidades visadas e cujas observações são refletidas no relatório final.

Sem confirmar o conteúdo, o Tribunal esclarece que as observações feitas no contraditório levaram o juiz conselheiro a concluir que “os processos de renegociação dos contratos objeto de auditoria não estavam concluídos”.

Tribunal de Contas, presidido por Vítor Caldeira, já retomou auditoria

“Em resultado destes factos novos, o Juiz Conselheiro da área decidiu que a auditoria ficasse a aguardar as eventuais decisões da 1ª secção (visto prévio) sobre a renegociação dos contratos de concessão e de subconcessão. Alguns desses atos só vieram a ser submetidos à fiscalização prévia do Tribunal, em fevereiro, outubro e dezembro de 2017, e em fevereiro e março de 2018”.

O Tribunal acrescenta que o plano de fiscalização para este ano prevê uma “nova ação dirigida ao controlo e acompanhamento dos contratos de concessão e subconcessão rodoviárias, cuja conclusão se prevê até ao final de 2019, dada a amplitude e diversidade de contratos em causa.”

Para além do contraditório, o Observador sabe que houve também contactos informais entre membros do Governo e responsáveis da IP e da comissão de negociação das PPP em que foi explicada a falta de oportunidade desta auditoria. O Observador quis saber saber qual foi a intervenção do diretor-geral do Tribunal de Contas neste processo. José Tavares foi mencionado no passado como tendo participado em reuniões com o Governo e representantes da Estradas de Portugal para encontrar uma solução para a recusa de visto prévio a alguns dos contratos de subconcessões que estavam a ser visados nesta auditoria. O seu envolvimento é referido no inquérito judicial que investiga os contratos das PPP, tal como o Observador já noticiou.

Sobre a questão, o Tribunal adianta que “é solicitado regularmente por responsáveis das entidades sob a jurisdição do Tribunal (cerca de 7000) a prestar informações, nomeadamente, sobre a sujeição de atos e contratos à fiscalização prévia, a instrução de processos e a jurisprudência do Tribunal. É exclusivamente neste contexto que são estabelecidas as relações do Diretor-Geral (e dos demais dirigentes da Direção-Geral do Tribunal) com as entidades sob o controlo do Tribunal. Tais informações não afetam o poder de decisão e a responsabilidade dos auditados e não vinculam a qualquer título o Tribunal de Contas.

O caso Lusoponte e o alegado benefício de 10 milhões de euros

Intitulada “Auditoria à Renegociação dos Contratos de PPP Rodoviárias”, o draft confidencial datado de setembro de 2014 percorre todos os processos de renegociação de contratos de PPP desde 2009, a começar pelo processo conduzido pelo Governo de José Sócrates para a introdução das portagens nas SCUT e sem deixar de fora a última renegociação com a concessionárias das travessias rodoviárias do Tejo que reintroduziu em 2011 a cobrança de portagens em agosto na Ponte 25 de Abril.

Portagens na 25 de Abril deixaram de ser grátis em agosto no primeiro ano da troika

A concessão da segunda travessia sobre o Tejo é um alvo preferencial do Tribunal de Contas, como demonstram várias auditorias feitas no passado. No relatório sobre a renegociação das PPP Rodoviárias, a 2.ª Secção volta a referir que “a concessão Lusoponte configura outro dos contratos mais lesivos para o erário público”, sendo que o custo total até 2030 será de 482 milhões de euros — e após a realização de 9 acordos de reequilíbrio financeiro desta concessão.”

Apesar de enfatizar que “a partir de 2019″, o saldo será “favorável ao Estado em face do nível avançado de maturidade do contrato e dos reequilíbrios financeiros resultantes das alterações do IRC e do regresso à cobrança de portagens durante o mês de Agosto”, o Tribunal de Contas não deixa de enfatizar que a Lusoponte terá sido alegadamente beneficiada em 10 milhões de euros pelo Governo Passos Coelho no âmbito da última renegociação, e que seria o único dos processos analisados que estaria concluído.

Como? A explicação é um pouco complexa. No âmbito da renegociação aprovada pelo Governo Passos Coelho, o Estado aceitou devolver à concessionária o valor total da Taxa de Regulação das Infraestruturas Rodoviárias anteriormente cobrada. Ou seja, um total de 41 milhões de euros. Com o mesmo acordo, a Lusoponte deixou de receber uma compensação do Estado por não cobrar portagens durante o mês de agosto na Ponte de 25 de abril (que, juntamente com a Ponte Vasco da Gama, faz parte da concessão). E porquê? Porque as portagens foram reintroduzidas em agosto de 2011. De acordo com cálculos do Tribunal de Contas, as portagens em agosto renderão à Lusoponte cerca de 51 milhões de euros até 2019. Daí que se leia no relatório que a Lusoponte retirou um “benefício líquido de 10 milhões de euros”.

As poupanças de milhões anunciadas antes de fechadas as negociações

O foco do relatório são as negociações realizadas pelo Governo Passos Coelho no contexto das obrigações assumidas pelo Estado no âmbito do memorando de entendimento assinado com a troika — o que leva o autor do relatório a classificar as mesmas como sendo de “interesse nacional.” Neste quadro são avaliados os acordos de princípio e memorandos de entendimento alcançados com concessionárias das ex-Scut, concessões do Estado, e com as subconcessionárias, estas da esfera da Estradas de Portugal. E é nesse processo que são sinalizadas as dificuldades na obtenção de informação que permita avaliar de forma conclusiva o resultado para o Estado, em particular no caso das subconcessões.

O reconhecimento de que este ia ser um processo longo e de desfecho imprevisível não impediu, contudo, o Governo Passos Coelho de anunciar diversas vezes as poupanças que ia obtendo com estas renegociações, cujos efeitos chegaram ser considerados nas contas públicas, sempre com a ressalva de que essa contabilização estava dependentes da aprovação final pelo Tribunal de Contas. Só em 2015 é que o Governo e a Estradas de Portugal puderam fechar de forma definitiva a renegociação dos primeiros contratos, depois de o Tribunal ter confirmado que as alterações não estavam sujeitas a visto prévio, uma vez que se destinavam a baixar os custos do Estado.

Partindo da análise dos encargos brutos com as PPP Rodoviárias inscritos em Orçamento de Estado, nomeadamente a sua variação entre 2012 e 2014, a 2.ª Secção do Tribunal de Contas concluiu que as poupanças para o Estado poderiam representar 11.689 milhões de euros. Ou seja, cerca de 33%.

Para chegar às poupanças, o Governo de Passos Coelho apostou na eliminação de obras e respetiva manutenção prevista nos contrato originais, reduzindo assim os custos de operação e na transferência para a Estradas de Portugal da responsabilidade pelo financiamento de obras de manutenção. Ou seja, o Tribunal alerta no seu relatório de setembro de 2014 para os riscos escondidos por trás das poupanças — e que podiam contrariar os números apresentados pelo ex-secretário de Estado Sérgio Monteiro.

A forma como foi obtida essa poupança merecem alguns reparos ao juiz conselheiro autor do relatório. A saber:

As maiores críticas, contudo, estão destinadas ao processo de renegociação de duas concessões em portagem real (Norte e Grande Lisboa, um processo que ainda foi conduzido no Governo Sócrates.

Paulo Campos lançou a negociação que introduziu portagens nas Scut

Expliquemos. Em 2010, o secretário de Estado Paulo Campos defendeu uma renegociação que introduziu portagens nas Scut do grupo Ascendi, mas o grupo então liderado pela Mota-Engil impôs a inclusão das concessões Norte e Grande Lisboa no pacote. Estas autoestradas, que não custavam nada ao Estado, passaram a receber pagamentos por disponibilidade, o que transferiu o risco da operação do privado para o Estado. Resultado: duas concessões que custavam zero ao Orçamento de Estado, passaram a custar um total de cerca de 3,6 mil milhões de euros. O resultado negativo para o Estado já tinha sido sinalizado pelo Tribunal de Contas numa auditoria de 2012 que é um dos documentos centrais da investigação judicial às PPP.

Sérgio Monteiro, secretário de Estado das Obras Públicas e sucessor de Paulo Campos, conseguiu reduzir a fatura total para cerca de 3,3 mil milhões de euros, mas o Tribunal de Constas considerou os resultados alcançados (redução de 17%) como “claramente insuficientes”. Isto porque os contratos “geravam inicialmente custo zero para o Estado” — situação que foi alterada ainda na negociação feita no Governo socialista.

Nestas concessões com portagem real, o Governo Passos Coelho terá conseguido, segundo este documento do TdC, uma redução de 6,7 mil milhões de euros (OE 2012) para 3,8 mil milhões de euros (OE 2014). Ou seja, redução absoluta de 2,8 mil milhões de euros — o que significa uma descida de custos de 43%.

Contudo, e de acordo com o relatório do Tribunal, tal “diminuição orçamental foi conseguida à custa da transferência para o Orçamento da Estradas de Portugal (EP) dos encargos da concessões do Túnel do Marão e da A21 (Autoestradas de Mafra)”, num valor total de cerca de 2,5 mil milhões de euros. Isto é, cerca de 90% da redução terá sido conseguida através da passagem de duas concessões do Estado para a exploração direta pela Estradas de Portugal.

As concessões que deixaram de ser grátis para o utilizador

Já no que diz respeito às ex-Scut — antigas autoestradas sem custos para o utilizador que passaram a ter portagens em 2010 — verificou-se uma redução de encargos brutos de cerca de 12,5 mil milhões de euros para 10,1 mil milhões de euros. Ou seja, uma redução de 2,4 milhões de euros (menos 20%).

Contudo, e aqui está uma velha crítica do Tribunal de Contas ao processo renegociação levado a cabo pelo Governo Sócrates, o Estado ficou com o risco da operação, ao ficar com as receitas das portagens — quando no tempo dos contratos SCUT o risco da operação era do concessionário. “Apenas na concessão Beira Interior, o Estado conseguiu, no âmbito do processo de renegociação, transferir para a concessionária parte do risco de procura, o que lhe permitiu uma redução dos encargos brutos na ordem dos 23%”, lê-se no relatório confidencial a que o Observador teve acesso.

E por isso defende que “a alteração do modelo de remuneração com transferência progressiva do risco de tráfego para as concessionárias afigura-se vital para assegurar um maior equilíbrio contratual, na perspetiva do interesse público”. De acordo com a relato preliminar da auditoria, tal transferência de risco apenas foi conseguido na concessão Beira Interior. O que permitiu ao Estado uma “redução dos encargos brutos na ordem dos 23%”.

Os pórticos usados no sistema de cobrança das ex-Scut

Por outro lado, a receita das portagens introduzidas em 2010 “continua a ser insuficiente para fazer face aos encargos brutos com as PPP rodoviárias, uma vez que esta cobre apenas cerca de 37% dos custos envolvidos”, constatava o Tribunal de Contas na auditoria datada de setembro de 2014. Um dado relevante tendo em conta que ainda hoje os ex-responsáveis pelo Ministério das Obras Públicas do Governo Sócrates utilizam o argumento de que o aumento de receitas conseguido com a introdução de portagens melhorou a situação financeira da Estradas de Portugal.

Outra matéria que tem destaque no documento é o contrato de garantia assinado a 7 de dezembro de 2012 entre Portugal e o Banco Europeu de Investimento (BEI) — instituição financeira que financiou as concessionárias das PPP Rodoviárias. Com esse contrato, o Estado “garantiu ao BEI o cumprimento pontual e integral de todas as obrigações financeiras e pecuniárias que os bancos comerciais tinham assumido junto daquela instituição [o BEI] até ao limite de 2,8 mil milhões euros”. Tal contrato assinado pelo Governo Passos Coelho abrange 11 concessionárias no âmbito de 14 projetos de PPP Rodoviárias” com contratos avaliados num total de “1.092 milhões de euros”.

As subconcessões de Sócrates

No caso dos contratos relacionados com as subconcessões lançadas pelo Governo Sócrates, o Tribunal constatou que se verificou uma redução de encargos brutos de cerca de 6,3 mil milhões de euros. Ou seja, os encargos previstos no Orçamento de Estado desceram de 16,9 mil milhões de euros previstos em 2012 para 9,7 mil milhões de euros inscritos em 2014.

Esta poupança, contudo, foi conseguida essencialmente através da “não construção das vias dos projetos que apresentavam baixo nível de execução”. Ou seja, o Estado limitou-se a retirar dos contratos um conjunto de obras que deixaram assim de ser feitas.

A concessão da Nacional 125 foi um dos contratos renegociados

Neste tema das subconcessões há uma história de suspeita e desconfiança por parte do Tribunal que remonta à primeira recusa de visto de alguns destes contratos em 2009 — uma das várias matérias que está a ser alvo de investigação criminal. Em 2012, o Tribunal de Contas voltou a olhar para estes contratos agora em sede de auditoria e atacou a fórmula encontrada para ultrapassar a recusa de visto, denunciando a existência de pagamentos paralelos, ditos contingentes negociados com os bancos, que não estavam expressamente referidos nos contratos visados. Nesta auditoria, que é uma das peças chave da investigação ao universo das PPP, o Tribunal deixou um sério aviso: qualquer compensação que seja paga ao abrigo destes contratos paralelos constitui uma infração financeira.

Já este ano, os juízes recusaram o visto prévio a uma das subconcessões rodoviárias — o Algarve Litoral — e indeferiram de forma liminar outros contratos que estão a ser executados. A auditoria que foi retomada irá voltar a olhar para estes contratos e um dos focos da atenção dos juízes vai passar por detetar se os contratos paralelos fora da lei, porque não receberam o necessário visto prévio, estão ou podem vir a ser executados.

Os elogios

O relatório, contudo, não contém só críticas. Tendo por base os cinco acordos e os dois pré-acordos assinados pelo Governo Passos Coelho com as concessionárias até setembro de 2014, o Tribunal constatou que foi atingido um dos objetivos da renegociação: a redução da remuneração dos acionistas das concessionárias, medida pela Taxa Interna de Rentabilidade (TIR).

Antes do processo de renegociação iniciado em 2011 pelo secretário de Estado Sérgio Monteiro, a TIR dos acionistas das 22 concessionárias era de 19,6%, tendo passado para 8,56%. De acordo com o Tribunal de Contas, a poupança estimada é de 1,5 mil milhões de euros, com IVA incluído. No caso das concessões ex-SCUT, o Estado terá conseguido mesmo uma redução de 50% da remuneração dos acionistas prevista nos anteriores contratos, “o que se assinala como positivo”, lê-se no relatório.

O autor do relatório, contudo, não deixa de alertar que “a redução das rendibilidades acionistas é, também, o resultado da redução do perfil de risco operacional e financeiro assumido pelos acionistas destas concessionárias”, face à redução das despesas operacionais e de investimento.

Também os rácios de cobertura de serviço de dívida melhoraram para 1,05%, assim como se verificou a redução das contas de reserva das concessionárias para fazer face ao serviço da dívida. Dois dados que são classificados pelo Tribunal de Contas como “relevantes.”

No que diz respeito aos contratos relacionados com as subconcessões, o Tribunal de Contas constata uma redução total de 16,9 mil milhões de euros para 9,7 mil milhões de euros. O que dá uma poupança de cerca de 6,3 mil milhões de euros — conseguida essencialmente através da “não construção das vias dos projetos que apresentavam baixo nível de execução”, lê-se no relatório.

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